确认行政调解协议为民事合同性质的利弊分析

杨国平

(河南财经政法大学，河南郑州450002)

确认行政调解协议为民事合同性质的利弊分析

杨国平

(河南财经政法大学，河南郑州450002)

行政调解协议长期效力不明，制约了行政调解制度应有功能的发挥。最高人民法院的意见明确了行政调解协议具有民事合同性质，解决了长期困扰行政调解的效力问题，但同时也带来新的弊端。明确行政调解的适用范围，统一行政调解的程序，严格行政调解协议的效力认定条件，处理好行政调解和人民调解的衔接，可以在一定程度上消除行政调解协议被确认为民事合同性质后所带来的弊端。

行政调解;民事合同;利弊分析

一、确认行政调解协议为民事合同性质解决了长期困扰行政调解的效力问题

行政调解“是指行政机关主持，以国家政策法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商，互让互谅，达成协议，从而解决争议的行政行为”［1］(P480)。行政调解的范围包括对民事纠纷的调解、对少数轻微刑事案件的调解以及对行政赔偿纠纷等案件的调解。本文主要论证的是民事纠纷的行政调解。行政调解是多元化民事纠纷解决机制中一种不可或缺的纠纷解决方式，对解决特定民事纠纷，行政调解具有专业性、便利性、及时性、成本低等特点，有利于彻底化解矛盾，防止纠纷进一步扩大，促进社会和谐。

对纠纷的多元化调解体系，可以简单划分为诉讼内调解和诉讼外调解两大类型。法院调解属于诉讼内调解，而行政调解同人民调解一样，都属于诉讼外调解。2002年11月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称《规定》)第1条规定:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”《规定》明确了人民调解协议的效力，但行政调解协议的效力在当时却没有相同的规定，致使行政调解协议长期处于效力不明的尴尬状态。实践中，纠纷当事人对于行政机关主持下所达成的调解协议，既可以遵守也可以不遵守。对于因执行行政调解协议而引发的诉讼，人民法院在审判中也并不将行政调解协议本身视为判案的直接依据，而是依据相关的事实和证据对纠纷本身重新进行全面的审理。行政调解协议实际上已经沦落为无足轻重的案卷材料。由于行政调解协议的效力不明，还经常出现另外一种尴尬现象。“本来具有法律效力的人民调解，由于有基层政府的司法科(所)的参与，搀杂了行政调解的因素，因此丧失法律效力;人民调解委员会将疑难纠纷交给基层政府的司法行政人员调解，便成了将有法律效力的调解转换为没有法律效力的调解。显然，此种现象在逻辑上是极其矛盾的”［2］。

2009年7月24日公布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《意见》)中规定:“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。”该《意见》还规定:具有民事合同性质的调解协议，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。最高人民法院的意见解决了长期困扰行政调解的效力问题，使行政调解这种纠纷解决方式焕发了新的活力。

二、确认行政调解协议为民事合同性质带来了新的弊端

最高人民法院的意见解决了长期以来困扰行政调解的效力问题，但同时也带来了新的弊端。行政调解解决民事纠纷，可以充分发挥行政机关的权威性、专业性特点，有利于及时解决纠纷，彻底消除矛盾，促进社会和谐。但对行政调解的作用，长期以来一直存在着一种相反的观点。认为行政调解和人民调解不同，人民调解委员会是群众自治性组织，其对民事纠纷的调解不构成对当事人意思自治的威胁。而行政机关是拥有国家权力的机关，行政机关介入民事纠纷可能诱发行政权的滥用，导致公权干涉私权，有悖法治原则。过去，行政调解的效力不明，在行政机关主持下达成的行政调解协议，当事人可以反悔。即使是行政机关滥用行政权力达成的行政调解协议也会因为当事人事后的反悔而无效。所以，行政调解的上述弊端在实践中其实得不到显现。而随着行政调解协议效力的确立，行政调解的上述弊端也就显现出来。

相对于发生纠纷的当事人而言，行政机关在纠纷处理过程中处于较强势的地位。实务中，行政机关滥用行政权力进行调解的情形最突出表现为行政调解自愿性和行政处罚强制性的混淆。在许多行政机关进行调解的纠纷中，往往还应当对某一方当事人的行为给予相应的行政处罚。在行政调解工作中，有的行政机关会以行政处罚的伸缩度为压力，迫使一方当事人屈从于某个既定的调解方案。例如，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第19条第2款的规定:主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的，可以减轻处罚或者不予处罚。该法的规定，实际上授权公安机关在一定条件下以行政处罚作为达成行政调解的威慑性力量。即使没有法律的授权规定，有些行政机关也会以行政处罚相威胁，强迫当事人达成调解协议。行政处罚是对社会管理秩序的一种维护，代表的是社会公共利益。行政调解是对民事纠纷的一种处置，指向的是当事人的私人利益。行政处罚和行政调解在内容和功能上有着明显的区别，二者之间应该是不能互相替代的。在过去，当事人对行政调解协议可以反悔，以行政处罚作为威慑力所达成的行政调解协议并不具有效力，所以，其对当事人的实体权利并没有什么不利影响。而在行政调解协议被确认为民事合同性质后，行政调解协议有了明确的效力。这类以行政处罚作为威慑力所达成的行政调解协议，则会对当事人的实体权利产生实质性影响。由于违背了调解的自愿原则，行政调解协议的公平公正性难以得到保障，必然会损害一方或双方当事人的权利。

三、确认行政调解协议为民事合同性质的弊端之解决途径

最高人民法院的意见确认行政调解协议为民事合同性质，对行政调解制度本身具有划时代的意义，其积极作用是主流，利远远大于弊。而进一步改革我国的行政调解制度，明确行政调解的适用范围，统一行政调解的程序，严格行政调解协议的效力认定条件，处理好行政调解和人民调解的衔接，则可以防止行政权在行政调解过程中的滥用，在一定程度上消除行政调解协议被确认为民事合同性质后所带来的弊端。

(一)行政调解应该“适当而为”

行政调解作为一种纠纷解决方式，对特定纠纷的解决具有独特的功能。但并不意味着行政调解的适用范围越宽越好。目前，我国对行政调解的设定比较随意，缺乏系统性和规范性。在行政调解协议可以反悔的背景下，这种设定也不会给当事人带来什么不利后果。但如上所述，在行政调解协议被确认为民事合同性质后，行政调解容易诱发行政权的滥用，侵害当事人的权利。在此背景下，行政调解就应该“适当而为”。为此，应该科学地设定行政调解的适用范围。笔者认为，从大的方面来说，行政调解只适用于和行政管理活动密切相关的民事纠纷，但也不包括其全部。

这类民事纠纷之所以可以由行政机关调解，是基于行政调解解决该类纠纷所具有的专业技术性、及时性和便利性的特点。一般而言，与行政管理活动密切相关的民事纠纷，本身属于相关行政机关的职权管理范围。因此，相关行政机关一般也能够提供解决该纠纷所需要的专业技术，更容易使当事人信服。而对于许多突发性的民事纠纷，在第一时间赶到第一现场获取第一手证据的是负有行政管理职权的行政机关，而不是人民法院或人民调解组织。所以，该类纠纷由行政机关调解解决，符合及时便利的原则，同时也能保证调查取证的准确性。但为了防止行政机关以行政处罚作为威慑力强制调解，有些纠纷应该排除在行政调解的范围之内。行政机关只需对侵权人行政处罚，因侵权而产生的民事纠纷可由当事人直接向人民法院起诉或者适用行政裁决制度解决。

(二)行政调解的程序应当统一、简捷

正当程序是防止权利滥用的有效途径，是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证。我国对行政调解的法律规定，多限于行政机关可以行使行政调解权的实体性规定，而对于行政调解的程序则鲜有规定。由于行政调解程序不明，行政机关在行政调解过程中缺乏必要的程序限制，使得行政机关滥用行政权力的现象就容易发生。此外，当前我国关于行政调解的法律规定多而杂乱，即使是为数不多的有关行政调解程序的规定也很不统一。从长期来看，由国务院制定一部统一的《行政调解条例》很有必要。在《行政调解条例》中可以对行政调解的基本程序做出明确规定，在一定程度上统一全国的行政调解程序。由于不同行政机关调解处理的纠纷特点不同，可以在《行政调解条例》规定的基本程序基础上，根据纠纷的特点作出特别规定，实现行政调解程序的统一性和灵活性相结合。通过程序控制，可以在一定程度上防止行政机关在行政调解过程中的权力滥用。

(三)严格行政调解协议的效力认定条件

行政调解协议虽然具有民事合同的性质，但其并没有直接的强制执行力，需要法院对其效力进行认定。法院对行政调解协议的认定也是对行政权的监督，应该严格行政调解协议的效力认定条件。一个行政调解协议是否具有效力，其必须满足主体合法、内容合法、程序合法的要件。

行政调解是有权行政机关所实施的具体调解活动。因此，作为调解主体的行政机关必须合法，而调解主体的合法性则取决于行政机关的调解是否有法律法规的明确授权。所有行政机关的调解，都必须是在有明确法律法规授权的前提下，是在履行行政管理职责过程中进行的调解。主体不合法，即使是由行政机关主持达成的调解协议也是无效的。

行政调解是行政机关在其职权范围内严格依据一定程序来处理民事纠纷的活动。尽管由行政机关主持，但是，行政调解协议的主要内容仍然凭借纠纷当事人的意思表示来加以达成。在行政调解协议的达成过程中，行政机关更多起到的是调解工作的主持、法规政策的释明、建设性意见的提供等作用。但无论在何种情况下，行政机关都必须处于一种居中性的位置，绝不能够替代纠纷当事人决定将何项具体调解内容写入调解协议。因此，对行政调解协议内容的效力一般必须从两方面来加以认定，一是行政调解协议的内容是否有违法律和行政法规的强制性规定;二是行政调解协议内容的达成是否存在欺诈、胁迫、乘人之危重大误解或显失公平等特定情形。

如前所述，行政调解应该有统一的程序，行政机关在调解的过程中必须严格按照统一的程序进行，如果没有按照规定的程序调解，不管调解协议的主体是否合法、内容是否合法，都应该认定该协议是无效的。

(四)处理好行政调解和人民调解的衔接

行政调解和人民调解并不冲突。人民调解比行政调解的优势在于，人民调解不会产生行政权的滥用。从理论上来说，人民调解可以适用于所有民事纠纷的解决。即使属于行政调解范围内的民事纠纷，也应该引导当事人先由人民调解进行处理，尽量减少行政调解的使用。但与自治性的人民调解方式相比较，行政机关对于职权范围内所涉民事纠纷的处理会更具权威性和专业性。因此，在经人民调解之后仍无法达成协议的案件，人民调解委员会在征求纠纷当事人的同意后，应该将该案件移交给有管辖权的行政机关进行调解。

［1］熊文钊.现代行政法原理［M］.北京:法律出版社，2000.

［2］赵石麟.行政调解协议的合同效力探析［J］.云南行政学院学报，2006，(5).

Abstract:Effectiveness of administrative mediation agreement was not clear for a long time，restricting the functions of administrative mediation system.The views of Supreme People’s Court confirm that the administrative mediation agreement is a civil contract，which solves the long-term puzzling problem of administration mediation effectiveness，but simultaneously also brings the new malpractice.Through defining application scope of administrative mediation，determining strictly the conditions of administrative mediation agreement effectiveness，and handling correctly the convergence between administrative mediation and people＇s mediation，the disadvantages of confirming administrative mediation agreement as civil contract can be eliminated to a certain extent.

Key words:Administrative mediation;Civil contract;Advantages and disadvantages

(责任编辑:宋孝忠)

Advantages and Disadvantages of Confirming Administrative Mediation Agreement as Civil Contract

YANG Guo-ping
(Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450002，China)

D922.3

A

1008—4444(2010)03—0120—03

2010-04-20

杨国平(1971—)，男，河南光山人，河南财经政法大学民商法学系讲师。