新一轮农村改革下的乡镇职能重构

肖 勇

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

新一轮农村改革下的乡镇职能重构

肖 勇

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

为顺应城市化进程中农村遗留问题的处理,对目前乡镇职能配置现状展开研究,发现乡镇职能配置越位、缺位、错位严重,不能有效承担起后城市化农村治理的任务,当前必须重构其职能,并特别就其保障、保护、建设(整改)、引导(规划)、维护等基本职能给出具体构思,并建议在乡镇设置基建所、指导员办公室和人民调解委员会等二级机构。

新一轮;农村改革;乡镇职能重构

新一轮农村改革是自上个世纪八十年代家庭联产承包责任制改革后农村的又一大制度革新。这一改革使广大农民彻底告别了在我国延续了 2000多年的皇粮国税历史,同时,也使他们开始获得免费教育的机会,开始享受医疗、养老甚至失业保障,长期以来的城乡国民待遇差别有望得到解决,从而对我国农村经济和社会发展产生深远影响,也对我国乡村治理机构带来强烈冲击。由于政策变化和农村经济社会的高速发展,以前那种“行政管理型”甚至是“利益驱动型”政府职能定位显然已经不适应当前农村的客观实际,乡镇政府的职能定位必须向“服务型政府”转变,特别是面对我国城市化进程中遗留在农村的一些悬而未决的难题,迫切需要政府负起相关职责。从目前的实际情况来看,“尽管税费改革显著地改变了乡村两级干部的职能结构,但是,基层政府并没有切实向服务型政府转化。”[1]“职能残缺”和 “职能弱化”现象仍然比较普遍。因此,新一轮农村改革背景下乡镇政府具体职能的确定、重构以及如何才能保证其高效地行使自己的职能成为当前迫切需要解决的问题。

一、乡镇职能配置的现状

1、乡镇政府的法定职能

乡镇政府的职能是指乡镇行政机关及其附属机构所承担的各种职责和任务的总称。根据2004年10月颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,乡镇政府现有的法定职能大致包括以下三个方面:一是执行,即本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,执行乡人大的决定和办理上级政府的交办事项;二是管理,管理本行政区域内的经济、教育、文化、卫生、民政、司法、计划生育等事务;三是保护,保护集体、个人和各种经济组织的合法财产和合法权益,并对少数民族特有的风俗习惯提供保障。从法律赋予乡镇政府的职能定位可以看出,乡镇政府在基层充当了“代表者”和“执行者”的角色,其中,“代表者”是指乡镇政府作为一级政府,是国家政权在基层的代表者,“执行者”则是指乡镇政府是上级政府各种方针政策在基层的具体执行者,即所谓的 “对上千线穿一针,对下一针穿千线”[2]。

2、当前乡镇职能机构的设置

一般来说,乡镇按照党章和宪法的规定,按照县级政府的架构设置党委、人大、政府三套班子,个别地方甚至还设置了政协联工委。其中,乡(镇)党委是乡(镇)各种组织和各项工作的领导核心,负责在本地宣传和执行党的方针和政策,并监督和协调本辖区内各部门对相关方针政策的执行。乡人大是本行政区域内的权力机关,拥有选举本乡(镇)乡(镇)长、听取和审查乡(镇)人民政府的工作报告、撤销乡(镇)政府不适当的决定和命令等权力。至于乡政府则是乡级人民代表大会的执行机关,除行政办公室以外,一般还设有企业办、综治办、民政办、纪委、团委、妇联、武装部等直属单位,还有通常所说的诸如司法所、国土所、农技站、林业站等 “七站八所”,总数一般在 20个以上,个别地区甚至超过 30个,不过,自 2004年以来,很多乡镇进行了乡镇机构改革试点,把许多机构合并成了数个服务中心,或者将其转制为企业或中介服务组织等,乡镇机构的数量已经大幅减少。

3、当前乡镇政府职能的行使现状

自新一轮的农村改革以来,乡镇政府的职能已经发生了较大的改变[1]。但是,与建立 “服务型政府”要求不相适应的是,很多乡镇政府并没有真正完成从区域经济发展的 “领导者”向公共服务的“提供者”的转变。据调查,很多乡镇将 “执行党的路线、方针、政策和上级行政机关的命令、决定作为乡镇政府的首要工作”,“乡镇政府依然履行着较强的经济发展职能,公共产品供给职能仍然不强”[3]。从针对乡镇政府履行公共服务职能的满意度调查来看,仅有 47.9%的民众对乡镇政府的公共服务职能比较满意,40.48%的民众对乡镇干部的服务态度不满意,甚至有 49.7%的民众认为乡镇干部的主要工作就是 “陪客喝酒打牌”[4]。虽然新一轮农村改革以来,乡镇政府的职能已经有所改观,服务意识也有所增强,但是,依然存在很多的缺陷与不足。

二、当前乡镇职能配置存在的主要问题

1、职能配置不规范

乡镇政府的职能一般通过三个方面来规定或者赋予:一是由法律赋予,如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及其他各种专门法所赋予的职能;二是由地方法规或决策赋予的职能;三是由上级行政部门以命令或政策性文件所规定的职能。但是,“实党委,虚政府”是当前乡镇的一个普遍现象。而且,当前法律、法规仅仅对乡镇政府的职能权限范围进行了原则性规定,并未明确其具体的职责范围和内容,也未对乡镇政府与县级政府的事权进行明确的划分。现实中,上级政府常常将本应由县级政府以上履行的职能转嫁给乡镇政府;同时,作为上一级的行政机关,县政府对乡镇工作的有关政策或者决定变动频繁,突击性或临时性工作较多,表现出较大的工作弹性。由于乡镇政府的制度缺陷,乡镇政府的职能重心与中心工作往往体现为本届乡镇主要领导的个人色彩,因而,很多决策或政策缺乏必要的连续性和稳定性,常常造成普通干部或职能部门无所适从的局面。另外,附属于乡镇政府的 “七站八所”,其财权和人事权大多由上级对口部门管理,有时在对待乡镇政府的工作安排上消极配合,也降低了乡镇政府的职能效率。

2、职能依然残缺

作为最基层的政府,乡镇政府的职能配置必须同时满足上级政府和当地群众的要求。从本质上来说,上级政府的要求和当地群众的要求是一致的。但是,受多种因素的影响,上级政府的要求与群众的利益有时并不是完全一致,甚至有时还存在一定的矛盾。而从当前的乡镇官员考核制度来看,对乡镇官员政绩考核的主要力量来源于上级政府而不是基层群众,因此,作为一个理性的乡镇官员来说,严格执行上级政府的命令或者热衷于一些短期容易出政绩的项目无疑是一种理性选择。至于在当前农村迫切需要解决的诸如环境保护、农村社会保障、农业基础设施、公共服务等,一方面由于短期很难显现政绩,另一方面受制于资金短缺,除了被动配合或执行上级政府的政策命令以外,乡镇政府并未主动承担起其相应的责任。另外,有些由上级部门垂直管理的 “七站八所”,“在一定范围内行使这本来属于乡镇的职权,从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威,将乡镇政府架空、肢解为一级不完全政府”[5]。所有这些,都造成乡镇政府的职能残缺。

3、职能错位、越位现象仍然比较明显

从目前的实际情况来看,乡镇政府的职能中,普遍呈现出以“促进本地的经济发展”为中心的职能特征,“招商引资”、“推行农业产业化”以及“大力发展乡镇企业”成为很多乡镇政府的主要工作,特别是经济发展比较落后的地区这种特征尤为明显。同时,出于发展经济和政绩的考虑,乡镇政府一般热衷于建设与工业发展、城镇建设相关的基础设施,而对农业基础设施项目往往比较轻视,即使表现出对农业生产的重视,也仅仅是重视那些与招商引资相关的农业项目。至于对于农民所需要的公共服务如农产品销售信息、农畜产品的种养技术服务、农村垃圾和废水的处理服务、农村教育和医疗服务以及农村剩余劳动力的相关服务等提供很少,许多乡镇虽然表面上在这方面有相关的制度安排,但往往流于形式。另外,受长期计划经济惯性思维的影响,乡镇政府的职能越位现象仍然比较严重,在农业结构调整、土地的规模化经营以及农业产业化方面仍然存在替农民决策的现象,扼杀了农民的经营自主权。同时,在部分公共产品的提供上,也存在不考虑当地农村的实际需求、部分公共产品供给过度的现象,降低了乡镇职能发挥的整体效率。

三、新一轮农村改革背景下乡镇职能的重构

1、进一步规范乡镇职能配置

规范乡镇职能配置是提高乡镇政府职能效率的关键。当前,应在 “运转协调、高效廉洁、服务农村”为基本原则的基础上进行乡镇职能的配置,杜绝乡镇政府职能错位或越位现象。要在充分考虑各地地域特点和经济社会发展实际的基础上,根据国务院 2006年颁发的《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》 (国发 [2006]34号)所要求的精神,强化乡镇政府的某些职能,特别是乡镇政府的社会管理和公共服务职能必须重点强化。其次,理顺乡镇政府与上级政府和部门之间的关系,按照权责一致原则赋予乡镇政府必要的财权和事权,以便于乡镇机构的正常运转。同时要进一步建立健全各种管理制度,确保政府决策实施的连续性和严肃性,减少单个人员变更对乡镇正常工作的影响。第三,进一步改革当前乡镇政府内部的职能分工,避免出现职能重复、责任模糊和职能真空现象。

2、改革乡镇的绩效考核体制,以激励乡镇政府切实提高自身的服务效率

当前乡镇考核体系是部分乡镇出现 “政绩工程”、“欺上瞒下”、“虚报瞒报”等现象的主要原因,也是“唯上不唯民、只对上级负责”等思想观念在许多乡镇领导中根深蒂固的根源。因此,为切实引导乡镇政府向 “服务型政府”转变,必须在结合宏观政治经济变量的基础上,以乡镇政府为本辖区所提供的服务绩效为主要考核指标来考核乡镇政府的职能绩效。在具体考核时,必须以所辖区的乡镇居民为绩效考评主体,考察本辖区乡镇居民对乡镇政府的服务满意度,如果服务满意度未达到令本辖区居民满意水平则实行 “乡镇职能绩效考核一票否决”,以此来激励乡镇政府改变自己的行为方式,努力提高自身的职能效率。

3、改革和整合当前的乡镇站所,在降低行政成本的同时努力提高其职能效率

乡镇站所当前的设置方式不但提高了行政成本,同时也降低了其职能效率的发挥,特别是个别站所只收费不服务的现象更是严重影响了乡镇政府在农民群众中的整体印象。为在降低乡镇站所行政成本的同时提高其职能效率,首先必须改革当前乡镇站所的管理模式,赋予乡镇政府对乡镇站所充分的管理和监督权限,同时,按照 “精简高效、建立服务型政府”的要求,将乡镇站所整合为数个服务中心,考虑到农村居民住所分散的实际,还要注意吸收当地农村各个领域的能人加入服务中心以提高对农村服务的点和面。此外,有条件的地方还可以建立服务中心的分支机构或者乡镇流动服务队以便更好地为农村服务。

4、改善乡镇的干部队伍结构,加强对乡镇干部

的教育和培训,改变其思想观念和行为方式,为切实转变乡镇职能提供智力保障

从当前乡镇的干部队伍实际情况来看,结构不合理是其主要缺陷。除了年龄结构、性别结构、领导与一般干部的比例不合理以外,知识结构也很不合理。很多乡镇农业型干部多,经济管理型干部严重不足,在有些乡镇有技术知识背景的干部更是凤毛麟角,导致很多乡镇因为视野或者技术等原因损害了乡镇政府职能绩效的发挥。因而,新一轮农村改革下的乡镇职能重构除了进行乡镇机构改革以外,还必须着眼于乡镇干部队伍的完善。当前,要在加强对本地干部培训的基础上,通过各种途径从其他行业引入经济管理型和技术型人才充实乡镇干部队伍,以完善乡镇干部的知识结构。同时,要通过各种形式举办乡镇干部培训班,让乡镇干部树立现代政府的管理理念和服务理念,提高乡镇干部的整体服务水平。

四、新一轮农村改革背景下乡镇职能重构的原则、内容和策略

1、乡镇职能重构的原则

(1)渐进性原则。乡镇职能重构实际上重构我国乡村治理机制,它是乡村治理机构改革的一切出发点,在重构中,必须坚持调查、试点、扩点、推广、立法整体渐次推进的原则。

(2)农民利益至上原则。立党为公,执政为民,人民利益至上的原则,是我党建党立党的核心宗旨,因此,我们必须坚持为农民服务,保护农民农业,在利益协调方面坚持农民利益至上原则。

(3)坚持党领导原则。党的领导,是我们办事情的基本纲领和办好事情的基本保证。坚持党的领导与改善党的领导是一致的,只有改善党的领导,提高党的执政能力,才能真正坚持党的领导,在乡镇职能重构方面必须遵守坚持党领导的原则。

(4)因地制宜,分级、分类指导原则。我省地处中部地区,又是农产品大省,各地情况有很大差距,发达地区与落后地区有将近 20多年的差距,乡镇职能重构在全省范围内一刀切是不可行的,因此在确定乡镇职能时,各级政府应分工合作,分类指导,以县为重点,省市配合,各县(市)在各自行政区域内,依据实际情况,进行分类指导,这里有些是基本职能,有些是特殊职能,各地应因地制宜地制定。

(5)统一效能原则。这里统一是在省、市、县统一其辖区内整个农村治理工作,就乡镇本身来讲,统一是指把乡镇作为一个整体来设置相应的机构。

2、乡镇基本职能重构的基本内容

(1)保护职能。保护农民的合法利益是我国政府应尽的基本职能,也是维持社会稳定的首要任务,保护农民的合法利益有很多途径:一是调解,人民调解是过去处理人民内部矛盾和利益纠纷的主要手段,也是成本最低,后遗症最少的手段。因此,乡镇要加大干部的教育、培训,提高其调解水平;二是通过法庭进行审判,大量的民事纠纷在当代将要通过司法来解决,但是我国司法执行率偏低,要尽可能提高我司法能力,提高执行率,以提高其在农民中的威信并改善农民对其的信赖;三是依靠公安派出所,公安派出所是农民最后的保护伞。必须时刻警惕各种家族势力、黑社会势力在农村滋生、成长和发育。乡镇政府必须履行仲裁者职能,并逐步培育各种民间组织来缓冲农民个体冲突及与国家的关系。

(2)保障职能。农民的社会保障是我国政府义不容辞的责任,在过去历史上农民的社会保障主要通过养儿防老,积谷防饥来解决基本的保障。改革开放后,我们主要通过土地来解决农民的社会保障,但是随着社会的进步和发展,以及计划生育的执行,不管是通过土地还是养儿防老都不能公平的解决农民的社会保障问题。另外,党和政府一直许诺农民要共享改革成果,因此,在全国范围建立基本统一的社会保障体系势在必行,社会保障职能纳入乡镇职能成为必然。

(3)建设(整改)职能。为了促进农业的发展,解决农业农村基础设施落后局面,同时也为解决目前国家以工补农政策得以有效的执行;同时,随着农村小城镇发展,进一步发展农民的生活基础设施也提上议事日程,为了有效使用财政资金、社会捐赠资金,乡镇应履行基本建设职能,这里讲的基本建设职能可以包括项目的立项、审核、建设、验收等。对于使用和维护可以委托村组及农户进行管理。

(4)引导(规划)职能。这里讲的引导职能主要包括四个方面:一是引导农民进行产业调整,产品改良,科学耕作,科学管理;二是引导农民开展丰富多彩、健康、积极的文化、娱乐、道德等精神文明建设;三是引导农民搞好家庭和村落建设;四是引导农民参与政治和社会生活,引导各种民间、社会团体等中介组织及村民委员会在法律的许可下开展工作,这些组织是政府主要依靠的力量,目前由于政府职能错位,这些组织要么行政化,要么就不能存在。

(5)维持职能。乡镇作为一级政府机构,需要维持其自身的日常运转,该职能是必不可缺的。

(6)其他职能。其他职能是指一些临时的或者随着社会发展新增的职能,这些也应有一个部门来负责履行。

3、乡镇职能重构的具体构想

(1)乡镇政权机构总的分工。总体上必须改变过去那种实党委、虚政府的格局,乡镇党委书记目前拥有的大部分权力和职能应让度给政府,具体上来讲:第一,乡镇党委主要负责党务,包括发展党员,对所有党员严格依据党章进行管理、监督和教育;另一个通过领导乡镇人大来加强对乡镇政府的监督;第二,乡镇人大作为一级权力机关必须得充实:过去政府班子组成人员是由上级党委提名,人大举手通过,政府工作报告需经人大会通过,现在必须依法加强人大职能。目前乡镇干部在还没有直选和海选的情况下,政府及人大班子成员,先由党委推举提名,然后再进行差额选举,特殊情况下才进行等额选举。政府工作必须向人大报告,并得到人大的评议,该项评议结果是政府组成人员政绩考核的主要依据。总体来讲,应扩大乡镇政府的职权:首先来自县级政府放权,改革压力型体制,建立科学绩效考核指标体系,规范县乡级之间的关系;其次来自县直机构和部分垂直管机构的分权;再就是来自乡镇党委的让权。

(2)具体机构设置:第一,办公室。主要负责乡镇的日常服务工作,即乡镇自我服务机构,它又分党办、政府办、人大办。第二,民政所。主要负责社会保障,包括社会救济,社会优抚,社会福利等。另外计划生育划入民政所,移民划入民政所,总体来讲民政所负责所有农民的生、老、病、死。第三,基建所。主要负责履行乡镇的生产和生活方面基础设施和环境保护方面工作的立项、施工、验收的管理和维护。第四,指导员办公室。主要履行乡镇引导,指导职能,在其下设立两个服务中心,一个为农业技术服务中心,免费为农民提高技术指导和服务;另一个社团办服务中心,主要引导、指导农民政治、文化、道德等精神文明的建设。第五,人民调解委员会。该委员会履行保护职能,包括民事调解、司法调解、暴力调解。第六,综合管理办。履行其他部门没履行的职能。

[1]侯麟科,刘明兴,陶 然 .中国农村基层政府职能的实证分析 [J].经济社会体制比较,2009,(3):58-64.

[2]阮兴文 .新农村建设视野下的乡镇职能新定位 [J].经济研究导刊,2009,(10)30-31.

[3]贾 晋,蒋昌华 .西部地区乡镇政府职能的现状调查 [J].华南农业大学学报(社会科学版),2009,(1):10-18.

[4]肖琼辉 .关于乡镇政府公共服务职能的调查与思考 [J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2009,(6):16-19.

[5]宋海风 .欠发达地区乡镇职能转变的困境分析 [J].理论导刊,2009,(9):78-79.

D035

A

1009-4148(2010)06-0043-04

2010-11-07

湖南省哲学社会科学基金项目“基于农村改革的中西部地区农村债务研究” (编号:08YBB326)、“基于公共产品需求视角的农村县乡机构职能配置问题研究”(编号:07YBA067)的阶段性研究成果

肖 勇(1973- ),男,湖南湘乡人,湖南财政经济学院讲师,研究领域:公共经济学、农业经济学

(编辑:芝山;校对:朱恒)