我国县域经济发展的现状、问题与策略探析

蔡景庆

(中共湖南省委直属机关党校,湖南长沙 410001)

我国县域经济发展的现状、问题与策略探析

蔡景庆

(中共湖南省委直属机关党校,湖南长沙 410001)

立足于我国县域经济发展的现状,深入分析了县域经济发展中存在的县域之间发展不平衡、产业结构低下与劳动力素质较低、县乡财政困难、农民增收前景不乐观、县级政府权力与义务不对称等五大问题,从产业、资源、软硬环境、政策与机制和“三化”进程等多方面探寻了发展壮大我国县域经济的战略对策。

县域经济;区域经济;产业结构;农业产业化

“郡县治,则天下安”,这句古语形象地概括出了郡县和县域经济在国家长治久安和人民生活改善中的作用。所谓县域经济,是以县级行政区划为地理空间,以县级政权为调控主体,以市场为导向,优化配置资源,具有地域特色和功能完备的区域经济。经过建国 60多年,特别是改革开放 30多年来的发展,县域经济已成为我国国民经济的基础。

一、当前我国县域经济发展现状

1、县域地域广阔,经济总量巨大

我国县域的整体特征是地域广阔,人口众多,是国民经济社会发展的一个重要领域。截至 2008年底,我国列入县域统计范围的有 2070个行政单位。其中,县共计 1643个,市级县共 377个,另有 50个财政收支和市政建设相对独立的区。目前,我国县域国土面积为 880多万平方公里,占全国国土面积的 92%;2008年底,全部县域人口总数为 9.2亿,人口占全国的 71%;2009年地区生产总值和社会消费总额都约占全国的 50%。①

2008年,我国县域经济的地区生产总值 15.05万亿元,占全国 GDP的 50.05%;全国县域经济的地方财政一般预算收入 6592亿元,占全国地方财政一般预算收入的 23.01%。全国县域人均地区生产总值为 16430元,是全国的 72.39%;2008年末的县域金融机构存款余额为 12万亿元,占全国的25%;县域全社会商品零售总额为 3.5万亿元,占全国的 35.7%。县域经济发展已经具有相当的规模,目前,县域范围内的规模以上的工业企业有 10万多家,从业人员达 2800万人,2008年末的固定资产总值已经达到 4万亿元。

2、发达县域的经济已成为国民经济一个最具活力的亮点

(1)百强县的经济规模令人瞩目,经济水平遥遥领先。2008年我国县域经济百强县国土面积仅占全国全部县域面积的 1.41%,人口占全部县域的9%,但国内生产总值占到全部县域的 21.5%,财政收入占到 29.5%,城乡居民储蓄存款余额占到25.5%。2008年全国县域经济百强县人均地区生产总值达到 49080元,分别是全国平均水平的 2.2倍,是全国县域平均水平的 4倍多。按汇率换算,前十强及部分百强县的人均 GDP达到 1.8万美元,已完全达到中等收入国家水平。以实现购买力换算,人均 GDP接近发达国家水平。以人均 GDP衡量,经济总量前十强及部分百强县的经济发展水平接近甚至超过京、津、沪以及江、浙、粤等地级以上城市的平均水平。

(2)基础设施发达,城乡一体化进程明显。随着高速路网的建设,近年来,许多百强县与大都市的距离缩短到 1小时车程,大多数百强县成功纳入大都市经济圈。县域市政建设、通讯设施、环境美化也已达到较高水平,公路密度已达 1.42公里/平方公里,每百户拥有电话 115个,每百户拥有民用小汽车 23辆,城乡一体化进程明显。

(3)投资与出口增长,经济结构出现良性互动发展。2008年,百强县县均完成基本建设投资 35.9亿元,实际利用外资达到 5.5亿美元。县均出口额创汇 15.5亿美元,比上年增长了 31%。统计显示,2008年百强县非农产业增加值比重达 92.2%。规模以上企业达 57344家,规模以上企业销售收入达 5.2万亿元。百强县(市)产业结构为一、二三产业比例是 11.8∶55.3∶32.9。可见经济强县均以工业为主,第三产业正在不断壮大。在经济结构调整中,从农产品加工业到制造业,从普通工业到高科技产业,百强县都确立了自身较为强势的产业。

(4)“三农”问题得到较好解决,统筹城乡发展走在全国前列。百强县的农村社会保障体系已初步完善,“三农”问题得到较好解决,统筹城乡发展得到切实落实。部分县已实现农村城市化、农业产业化、农民居民化,农村卫生、教育事业全面发展,已基本普及高中教育。

3、县域经济的固县、强省效应明显

(1)集聚导向效应。县域经济强县是区域经济发展中比较突出的部分,具有区位或资源等比较优势,具有强大的集聚效应,是全国工业化和城镇化的重要空间载体,是社会关注的重点,为经贸合作和生产力布局提供科学导向。全国县域经济空间分布以及全国县城的空间分布图为全省和全国金融、经贸等机构在县级层次的分支机构设置提供了向导。

(2)区域崛起效应。县域经济是区域经济发展的中坚力量,在一定程度上是区域崛起的先锋队。省域经济之间的差距深层次上是县域经济的差距,强省必先强县,中西部地区发展相对落后,是由于县域经济发展不足。全国县域经济百强县在省(市、区)间的分布也说明这一点。县域经济强县将会在西部大开发和中部崛起中扮演先锋队角色。

二、我国县域经济在发展中存在的主要问题

1、县域之间发展的不平衡性明显

(1)经济发达的县主要分布在东部,而落后的县市主要集中在西部。浙江、江苏、山东和广东等省是县域经济发展水平最高的四个省份,而广大的中西部地区县域经济发展水平相当落后。2008年,东部县市超过 90亿元 GDP的共有 254个,占全国过90亿元县市总数的 65%;中部县市超过 90亿元GDP的有 98个,占总数的 25%;而西部县市超过90亿元 GDP的只有 37个,仅占总数的 10%。在2009年第九届全国县域经济基本竞争力百强县(市),江苏省 27个,浙江省 26个,山东省 26个,三个沿海省占据百强县市的 79%。但广东多年来一直致力于“县市”改“区”的工作,使许多的县市由此而退出全国百强县市的排名,去年广东省仅有2个县市进入百强,否则百强县市向沿海一边倒的现象将更加明显。

(2)全国县域经济的主体和亮点主要集中在百强县市。2008年全国县域经济百强县(市)的平均生产总值 367.26亿元,地方财政一般预算收入19.89亿元,人均地区生产总值为 49080元,城镇居民人均可支配收入约 17900元,农民人均纯收入约8470元。百强县的 GDP、地方财政收入、人均 GDP分别是全国县域平均数的 4.5倍、5.5倍、2.2倍。百强县的各项经济指标均明显高于一般县市,县域经济的亮点主要集中在百强。

(3)国家扶贫开发重点县的经济弱势突显,与全国平均经济水平差距很大。到 2008年底,全国生活在 786元贫困标准以下的绝对贫困人口的数量为1497万;人均年收入位于 786元至 1067元之间的称之为“相对贫困人口”的数量为 2841万。2008年,全国 592个国家扶贫开发工作重点县贫困人口占全国贫困人口 60%(其中绝对贫困人口与相对贫困人口各占 80%与 20%比例);国家发改委地区经济司2008年发布相关报告显示,2007年全国 592个国家扶贫重点县人均 GDP和农民人均纯收入分别为 5584元和 1928元,仅分别相当于全国平均的 35%和54%。国家扶贫重点县的经济发展水平仍大大低于全国平均水平,三次产业结构比重为 27.4∶40∶32.6,农业比重大大高于全国平均水平,第二、三产业大大低于全国平均水平;城镇化水平为 22.1%,仅相当于全国上世纪 80年代初的水平。[1]

2、县域经济产业结构低下与劳动力素质较低并存

当前,各县加快产业发展的冲动十分强烈,但制约县域产业发展的因素也很多。这种制约主要表现如下:一是农产品加工龙头企业不强,工业企业竞争力缺乏,县域现有企业做大做强很难;二是资金、土地、劳动力等生产要素从农村向城市集中,县域发展产业缺乏要素资源;三是城镇化推进缓慢,第三产业发展缺乏经济基础;四是县域经济结构的战略性难度大,经济结构调整主要集中在农业产业内部进行,也难以焕发出经济发展的动力。目前,我国大多数县域经济发展面临产业要素的极端缺乏。有人形象的描述县域发展存在的四大抽水机:一是农业产业化,目前来看农业产业化还处于初期阶段,农产品增值的部分主要在城市完成,农民未能直接受益。二是土地,土地是农村、农业、农民最宝贵的资源,也是县域经济发展的最大资本,近年来,随着中心城市和大量开发区的圈占,农民失地、失业、失利的情况十分严重,2005年全国清理出各种开发区 6700多个,平均一个县有 3个开发区。三是中央对农民的补贴,由于层层截留,真正发到农民手里的大打折扣。四是信贷金融的缺失,四大国有商业银行从农村的退出,使得农民缺乏必要的金融支持,而与此同时,邮政储蓄等揽储业务的渗透反而加剧了农村资金的外流。

从劳动力素质看,县域劳动力的素质明显偏低。据统计,在县域,小学文化程度的人口占了总人口的43%,即使是排名最前的10个县,人口平均受教育的年限还是低于全国城市的平均年限。目前县域6岁以上的人口,平均接受教育的年限是 7年多,而城里受教育的平均年限是 8年多,两者相差 1年多。教育落后、人才不足是发展县域经济面临的一个突出问题,有技术,懂市场、熟悉法律的高层次人才十分匮乏。这种状况直接导致县域经济基础不牢,农民增收困难,也对国家粮食安全和县域经济的健康发展构成了严重威胁。

3、县乡财政问题突出,工业化和城镇化推进过程中有许多盲目性

据统计,现在全国平均每个县的赤字是一个亿,全国赤字县占全国县域的比重大约在 3/4左右,赤字总量占这些地方财政总量的近 80%。早在四年前,国务院发展研究中心做了一个报告,结论是目前中国地方政府的债务风险实际上已经超过金融风险,成为危及我国经济安全与社会稳定的头号杀手。县级政府没有财力考虑经济发展中的财政支持问题,在项目配套、支农、结构调整以及小城镇建设方面有心而无力。县乡农村金融问题突出,难贷款、贷款难的问题依然存在,县域经济发展缺乏财政金融支持。与此同时,政府长期负债又造成农民负担加重,进一步使县乡村政府的信用降低。

由于县乡的财政问题突出,在一定程度上造成了工业化和城镇化推进过程中出现盲目性,主要表现在以下几个方面:一是把工业化等同于建开发区、建工厂、建基地。这一方面直接导致了大量失地失业农民的出现,据国土资源部的抽样调查和估计,现在我国完全失地又失业的农民约 1200万人,平均每年以 200万人的人数增加。[2]另一方面导致了各县市在招商引资方面的无序竞争和胡乱招商,为吸引投资,“饥不择食”的现象非常严重。目前,从全国总体情况看,高耗材、高耗能、高污染项目主要转移到了中西部地区,中西部地区的县市又是其中的重点转移区域。二是把推进城镇化等同于加快城镇建设,搞政绩工程、形象工程。不少县领导将推进城镇化工作中的精力集中在了建大马路、建大市场、建大广场、建豪华办公楼上,这种所谓推进城镇化的做法不仅使得建设资金大量浪费,而且极大地损害了农民的利益。

4、农民增收的前景不容乐观

2009年 2月,党的十七届三中全会的《中共中央国务院关于 2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提出到 2020年农民人均纯收入要实现比 2008年翻一番的目标,这要求今后 12年农民人均纯收入年均增长速度必须保持在 5.95%以上。从过去 30年农民收入增长的情况看,要实现这一目标,任务非常艰巨。尤其是当前受国际金融危机的影响,农民增收形势非常严峻,面临既难以靠农产品价格上涨,也难以靠外出务工增收的双重困难。从实现效果看,改革 30多年来,农民收入有了大幅度提高,改革开放 30年我国农民人均纯收入年均增长 7.1%。但受市场经济本身发展进程的影响,农民收入的增长速度远低于城镇居民的收入增长速度,2004年增长了 6.8%,2005年增长了 6.2%,2008年增长了 8%,2009年增长了 6%;但与此同时,这些年城乡增收的差距却越来越大,1995年城乡收入对比是 2.71,2004年是 3.21,2005年是3.22,2008年是 3.31,2009年是 3.33。县域广大农民增收缓慢,还有一部分农民生活非常困苦,也导致农村市场消费偏冷,启动和扩大内需的问题比较突出。

5、县级政府拥有的权力与承担的义务的极不对称性

自 1994年以来,税务、烟草、工商、医药、盐业、金融、技术监督、土地、养老保险等部门相续实行了垂直管理。从长期看,这种中央直属的垂直管理体系,便于国家政策的贯彻实施,有利于垂直部门具有相对较大的超脱性和独立性,可有效防止地方保护主义,从而建立起全国统一大市场。但从近期看,这种调整直接导致了县级政府权利与义务的明显不对称,不利于县域经济的发展。一方面,县级政府动用力量发展经济,进行经济调控的手段明显弱化,原有权力削弱;另一方面,也一定程度上增加了县级政府与垂直管理部门之间相互推诿、服务意识欠缺等问题随之产生,发展县域经济的难度随之加大。

同时,县级政府在现有职能转换、机构设置方面仍存在很多问题。从政府机构方面看,人员过多、机构臃肿问题仍十分严重。据调查,目前我国一个县(市)享受县级待遇的干部一般有80人左右,副科级到正科的干部一般为 300人左右,还有为数众多一般的管理干部,人员数量十分巨大。再如,目前我国绝大多数乡镇除了设立党委、政府和人大主席团外,普遍都还设有 “四所五站一中心一院”:“四所”为财政所、国土资源所、劳动和社会保障所、计生所,“五站”为文化广播电视站、兽医站、水利站、林业站、小城镇建设交通管理站,“一中心”为农业服务中心,“一院”为乡镇卫生院。初步估计,每个乡镇吃财政饭的人数为 50人左右(不含教师)。由此可见,县级政府权力与义务极不对称,县域经济发展要背负的包袱很重。

三、发展壮大县域经济应采取的对策措施

1、以科学发展观为指导构建县域优势主导产业和产品

当前,加快县域经济社会发展,必须坚持以科学发展观为指导。一是坚持以人为本,大力发展知识经济。应通过大力开发县域人力资源,提高人的生活质量和改善人的生活条件,吸引外来人才,取得市场竞争优势和技术优势,实现经济社会的可持续发展。二是发挥县域经济的后发赶超优势。县域经济在全国工业化发展的历史进程中已相对落后,但辩证地看,落后也有优势。首先,由于相对落后,县域生产要素物美价廉,劳动力和土地价格低,具有竞争的低成本优势。其次,后发者可以很好地借鉴先行者的经验,省去了自己摸索的过程,可少走许多弯路,也可以节省大量人力物力。再次,后发者处于较高的发展起点,由于社会经济的进步,可以很快获得更有利的发展条件。最后,后发者较少受到旧技术结构的制约和传统观念的束缚,既有追赶目标,又有竞争的压力,更有强烈的积极进取精神和上进心。三是努力扩大资源经济的相对比较优势。当前,站在区域经济的角度看,县域经济最大的比较优势还是自然资源,因而理应以发展资源工业为突破口,迅速取得突破性发展。其核心内容有两条:其一是强调在扩大资源经济的相对比较优势中强化以经济建设为中心的发展;其二是强调经济社会、资源环境的全面发展,实现经济增长的速度与结构、质量与效益相统一,保持经济社会发展与人口、资源、环境相协调的长久可持续发展。

在实际操作中,以科学发展观为指导,努力构建县域优势主导产业和产品,需要注重以下战略对策:一是要立足于发挥县域区域优势是发展主导产业和产品。要坚持因地制宜的原则,在畜牧业发达的地区,发展奶产品加工业、畜产品加工业会有很好的市场空间;如在粮食主产区,则大力发展粮食产品加工业和粮食深加工,空间十分广阔;在山区半山区,发展特产加工产品和产业得天独厚,而且开发的项目很多。县域经济只有充分利用好当地的优势资源条件,才能收到事半功倍的效果。二是县域经济发展农产品的加工业,并使之迅速成为县域主导产业是一条十分现实而直接的途径。首先,要充分发挥县域劳动力廉价和农副产品丰富的优势,把发展农产品的加工、保鲜、运输,储藏、提高农产品的加工深度,实现农产品的精加工,深加工、提高农产品附加值作为县域工业发展的重点。其次,要努力培植农产品加工龙头企业。完善农产品加工产业链,使 “公司 +基地 +农户”的生产经营模式成为农副产品深加工的主线。三是培育和巩固县域产业和企业品牌。县域产业和企业品牌是迎接压力和挑战最强有力竞争底气。首先必须做到以市场为导向,找准本地区的特色和最具品牌价值的企业和产业;其次,因地制宜,抓规模经营,县域要依据自身区位优势、自然和资源条件,亮出自己的优势,打造自己的名牌,培育和壮大特色品牌经济优势。

2、激活县域经济发展中的土地、资金和劳动力资源

就整个县域而言,有三大现实的优势资源:土地、资金和劳动力。县域经济的发展必须立足激活上述三大资源,并努力将三大资源优势转化为经济的长久优势。一是农村资金转化为农村资本。要变农村资金为农村资本,可以通过股份合作制等方式,让农民加入到企业。即县级政府要通过创造好的政策环境,制度安排、通过民营经济和农民企业的发展带动农民的就业来盘活农村的闲散资金;鼓励具有资本优势和经营能力的 “能人”兴办农产品加工和工业企业,把农民的钱整合在一起,由小到大、由弱到强,建厂办店,发挥农村资金的规模效应和集聚效应。二是将土地资源转化为土地资本。自2006年以来,中央政府采取了最严格土地管理措施,并加快推进征地制度的改革。客观评价,征地制度的改革能在一定程度上保证了农民在失去土地时获取相对更高的经济补偿,规范各项用地行为,但农民的长久利益仍很难保证,另外在一定程度上也使得征地过程的监督成本和风险也会相应提高。能否在即不改变当前的土地所有权关系,并能长久保证农民的利益,已成为当前县域经济发展中的一个重大课题。近年来,部分县市和乡镇在这方面做了一些尝试,其做法是即通过股份化的改造把土地资源转化为土地资本,将土地“集体所有”转变为“集体共有”,土地资本为资本就可以投股、参股和控股,地流转由传统的土地管理部门和上级政府监控转变为农民自我控制、自我管理和自我受益,农民的利益在土地流转过程中便得到了长久性地回报,也不至于失利、失地、失业、从而使土地真正变成县域经济下农民致富的一笔最大财富。三是将人力资源转化为人力资本。人力资本是企业的核心资本,人力资源是企业的核心资源,这种资本一旦激发出来,就可以创造出无穷的价值。因此,各级政府尤其是县级政府必须强化教育,全面提高县域民众的知识水平。要把吸引和用好人才,加强教育的投入作为县域发展的一项重要任务,提高农村劳动力的文化素质和技术能力,加大对农村劳动力的培训力度,加快农村人力资源向人力资本的转化进程。

3、加快县域经济发展中的农业产业化、工业化和城镇化进程

(1)加快推进县域农业产业化。我国目前大约有2.4亿农户,每个农户的耕地规模仅大约为 6.5亩,每家每户的农产品产出量很低,是典型的小规模非专业化经营。如何实现众多农户和大市场的对接是提出农业产业化的初衷,也是现阶段我国县域经济发展和农民增收致富的必然选择。一是农业产业特色化。这种特色既可能是新型农业技术下孕育的新品种,也可能是地方几百年来形成的特色产品。二是农业产业规模化。如果没有大规模的农产品产量,便没有农业产业化的基础。但规模化的形式可以很多,既可以采取公司 +零散农户的形式,比如统一品种的奶牛按照标准化方式在农村众多农户中分散养殖,也可以采取基地式自身的规范化生产,如水果生产基地、大面积的蔬菜种植等。三是农业产业生态化。生态化是农业产业化的一个必然趋势。四是农业产业市场化。在农产品生产和加工的过程中要高度关注营销链条与市场需求的建设,营销环境的营造和市场信息的获得必须采取多种多样的灵活方式。五是农业产业品牌化。对业已形成的品牌要注意保护,坚决避免自毁品牌的行为,与此同时,注重联合质量监督共同打击伪劣等损毁品牌的违法行为。

(2)有效推进县域工业化。工业化是县域经济发展的主线,是县域现代化的主题。目前,我国大多数县域经济尚处于工业化的初级阶段,在推进县域工业化的进程中应始终注意如下几个问题:一是县域总体发展思路与规划问题。当前几乎所有的县都在做区域规划,但普遍都存在发展思路与规划不科学和不长久的问题。二是县域主导产业的选择问题。确立主导产业、支柱产业,对于一个县的经济发展而言,是一个定位问题,是一个方向性的问题。三是工业园区建设与布局问题。在规划和建设工业园区的时候,县域应充分考虑几个因素。首先,工业区建设必须与城镇化发展统筹考虑。在规划建设工业区的时候,要充分考虑县城建成区及未来发展的总体布局,做到各功能区协调互动,空间结构合理;其次,必须集约利用土地。坚决滥设开发区现象的发生,避免大量圈点土地;再次,要完善园区功能,把园区的软硬环境建设作为重点,为进驻企业提供全方位服务;最后,要尽可能引进市场前景好、科技含量高、环境污染小和劳动力资源能够充分发挥的骨干企业,迅速提高园区的经济实力。四是县域招商引资问题。对于一个县而言,成功招商引资的关键主要有两点:其一,能否准确界定本身的比较优势,并采取务实有效的方法让外商了解并认可你县域的比较优势;其二,能否为客商、外商创造有利于其创业 “硬件”和 “软件”两方面的环境。五是县域产业集群的形成与发展问题。发展产业集群是加快工业产业竞争力、优化产业结构以及促进县域化专业市场形成的重要体现。

(3)科学推进县域城镇化。城镇化与工业化相伴而行,城镇是工业化的重要载体。我国目前县域城镇化水平滞后,由此造成的机会成本与效率成本损失很大,需要采取有效措施加以解决。一是加强小城镇规划。目前,全国 80%以上的镇编制了建设规划,90%以上的乡镇编制了乡镇域总体规划。但小城镇规划也存在城镇发展重点不突出,职能和目标定位不明确、城镇建设规划相互攀比、产业同构、重复建设等问题。[3]因此,要加强部门编制的纵向规划和各专项规划的协调和沟通,完善城镇现有规划体系,避免重复建设。此外城镇规划内容要根据各自特点各有侧重,规划要突出特色。二是增强小城镇的集聚功能。要积极引导乡镇企业向小城镇集中,以产业集聚带动人口转移。要改善小城镇的投资环境、简化企业迁入城镇的各项手续、加快乡镇企业产权制度的改革步伐;要继续推进户籍罐改革,推进城镇福利体制配套改革,保护农民工在城镇就业居住的合法权益;严格土地管理,提高土地利用率。调整建制镇布局,有重点地推进小城镇的行政区划体制改革,适当归并规模小的乡镇,扩大中心镇和重点乡镇的人口规模。三是拓宽小城镇建设资金。拓宽小城镇建设资金要有新观念和新思路。

4、把转变政府职能和加强基础设施建设作为工作重点

在市场软环境方面,目前,县级政府在操作上要么全面干预,几乎直接控制了整个社会的经济活动;要么放手不管,需要政府介入经济活动时,没有进行必要的干预,导致 “万能政府”和 “无为政府”同时存在。由于对市场机制认识漠糊,一方面,地方政府干预企业的行为明显多过。目前,大多数县还普遍存在县主要领导 “钦定”龙头企业、主导产业的行为,部分县往往借助行政手段为扩大税收或争上项目,甚至对企业的产品产量、发展规模等进行明确地规定,企业正常发展受到十分严重的干扰。另一方面,政府在市场环境建设方面的力度又十分薄弱。当前,我国统一大市场仍未建立,县域经济为了保护本地区的利益,仍带有比较浓厚的行政色彩,地区封锁和地方保护的现象仍比较严重。从完善市场的角度看,县级政府要坚持开放的原则,积极营造有利于区内外公平竞争的政策环境和市场环境,加强本县域与其他地区资源市场的互补和生产要素的相互流动。

基础设施是硬环境,发展县域经济必须注重硬环境的建设。从我们湖南县域基础设施来看,湖南县域基础设施存在不同程度的问题,要根据实际情况逐步解决。县城建设要有要科学规划、长远眼光,合理布局,尽可能地吸引民间资金和外地资金投入建设。而乡镇也要完善电力电网的建设,与信息化社会接轨;公路养护要落到实处;乡镇医院的医疗设备要改善、更新,同时乡镇医院的医生也应不断学习新的医疗知识。

5、加大中央、省财政支持县域经济社会发展的政策力度

(1)进一步完善中央对省市县、省对市县财政体制,提高县乡政府发展经济的积极性。在现行政府体制架构下,财政体制设计是否合理和调整是财政支持县域经济社会发展的核心政策。对此,一是可以取消分税制财政体制中的老体制,实现真正的财政体制并轨运行;二是在现行税制框架内,调减增值税中各级政府的分成比例;三是确立中央、省、县各级政府(财政)中的主体税种;四是明确规定地方政府税收立法权和发债权,将地方税收征收机关隶属于各级财政管理,降低政府运行成本,尤其是税收征收管理成本。

(2)强县虚乡,推广“省直管县”的财政管理体制。研究和实证表明,20世纪 80年代初期实行的市管县的弊端明显。从某种意义上讲,市管县体制是计划经济体制下城市化发展的范式。行政式扩大城市规模的后果是相互掣肘,人为地拼凑经济区域、阻碍了我国县域特色工业化道路的探索和有民族、区域特色城市化道路的选择。一是在有条件的中西部地区,逐步推广省直管县模式;二是在实行乡镇综合配套改革中,适应农村税费改革的深化,因地制宜地对乡镇财政实行分类管理,有条件的地方可开展乡财县管体制试点。

(3)按照社会公平发展原则,中央和省级财政应重点支持中西部地区解决三农问题。一是按照事权与财权对等原则,中央财政承担农村公共卫生、中小学教师工资发放、农村公共基础设施建设、农村社会保障等职责,确保广大农村区域民中分享全国经济发展成果;二是建立专项支农预算和国土与环境保护基金,整合中央和省市支农资源,重点支持牧区建设、农田、农村水土保持、环境治污等;三是随着农村税费改革的深化,中央和省级财政应进一步规范一般性转移支付方式和制度,确保乡镇综合配套改革的顺利实施。

(4)改革和规范财政转移支付制度,实现县域经济社会的和谐发展。进一步扩大对地方转移支付资金规模,加大中央对省以下财政转移支付力度。分税制实施以来,省以下、尤其是县乡财政收入的比重逐步下降,中央财政收入占全国财政收入的比重快速上升。县乡财政的困难既与其经济不发达有直接关系,也与现行财政体制的弊端和中央转移支付规模过小有着现实关联。可见,进一步加大中央和省财政对县乡财政转移支付力度,扩大其规模是现实选择。

【注 释】

①文中相关数据主要来源于中国县域经济网(www.chinacounty.org)。

[1]刘 利 .关于县域经济发展问题的思考 [J].新长征,2008,(5):27-30.

[2]张存岭,刘慧明,彭继承(等).发展县域经济全面建设小康社会 [J].农村经济与科技,2009,(7):10-12.

[3]杨 钧 .城市化是促进贫困县县域经济发展的主要途径[J].新乡师范高等专科学校学报,2009,(4):32-34.

F127

A

1009-4148(2010)06-0086-06

2010-10-26

蔡景庆(1974- ),男,湖南新化人,中共湖南省委直属机关党校经济学教研室副教授,主要研究方向:区域经济

(编辑:惠斌;校对:朱恒)