清代前期驻藏大臣权限的变化

范庆迎

（广西师大历史文化与旅游学院 广西 桂林 541004）

近年几十年，学者们对驻藏大臣非常的关注，大部分的著作主要关注驻藏大臣的设置作用，较少有学者从驻藏大臣权限变化这个角度进行分析。于是，笔者就此问题进行了论述。

一、驻藏大臣设立的背景

清初，全国刚刚统一，清王朝的统治者主要精力集中于巩固中央政权，尚无力顾及西藏地方事务。但是，为了笼络控制蒙古王公势力，又不得不对西藏的达赖喇嘛表示关注。1652年，五世达赖进京觐见清朝顺治皇帝，受到了顺治皇帝特殊的礼遇和丰厚的赏赐。在五世达赖返藏途中（1653年），清朝政府派出官员，携带着刻有满、藏、汉三种文字的金策、金印，正式册封五世达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇恒喇达赖喇嘛”，让达赖喇嘛成为“所领天下释教”的宗教领袖。同年，清朝又册封固始汗为“遵行文义繁顾实汗”，在册文中要他“作朕屏辅，辑乃封圻”。[1]P26清政府的用意，显然是想通过采取政教分离的政策，一方面，通过册封达赖喇嘛以笼络、收抚蒙古之效，另一方面，又通过册封已经归顺清政府的顾始汗控制西藏以达到其控制达赖势力的膨胀，实现对西藏事务间接管理的目的。

从康熙中期起一直到乾隆初年，西藏大贵族主与和硕特部势力以及他们内部彼此之间，围绕着争夺政治权力而矛盾不断。为此，清廷在几次动用军队控制西藏局势的同时，也在积极的探索对西藏地方政府的改革。1721年（康熙六十年）春，清朝中央政府决心改革西藏的行政体制，决定采取噶伦共同掌政制度。清朝中央政府采取建立噶伦制度的目的是壮大管理西藏地方政务的力量，使噶伦们共同向清朝中央政府负责，而又使他们互相牵制。但噶伦联合执政并没有维持多久，便因“阿尔布巴”事件而遭到了破坏。这说明了清朝中央政府对西藏地方统治的探索以失败而告终。但是，因为当时西藏的政局不稳。所以，清朝中央政府开始直接派大臣管理西藏事务。

二、驻藏大臣的设立及其地位的提高

（一）驻藏大臣的设立

关于初设驻藏大臣的政治因素，康熙开始筹划时曾说过，因为西藏政局不稳，要派大臣直接“管理西藏事务”;雍正说，主要是为防备准噶尔:“驻藏弁兵，保护唐古忒人等，以防准噶尔贼夷侵犯”，[2]因为当时准噶尔上层人物的分裂割据，严重地威胁着国家的统一与安定，“一旦准部有事，则喀尔喀、青海、西藏必为其乱，此贼不灭，天下不安”[3];乾隆则追述说:“所以命大臣驻藏办事者，原为照看达赖喇嘛，镇抚土伯特人众”，[4]又说:“国家因西藏地处边远，特命大臣驻扎其地，所冀得其情伪，控制由我”。[5]三代帝王的说法表明了驻藏大臣的重要地位，而且中央政府对西藏行使直接管理权。在康熙时期，主要是管理西藏事务。雍正时期主要是为了防备准噶尔侵犯西藏。而乾隆时期则是为了对西藏进行直接控制。根据他们的这些说法，结合当时政治形势来分析，清朝设置驻藏大臣的初衷，是为了加强对西藏的行政管理，防备准噶尔对西藏的骚扰及其与西藏上层僧俗势力的结合，卫护达赖喇嘛，稳定西藏政局。

（二）驻藏大臣权限地位的提高

1、雍正时期，驻藏大臣的权限只是监管藏政。

雍正时期，为了防止众噶伦的不和导致西藏地方的分裂和动荡。从雍正五年(1727)开始，设立驻藏大臣。起初，驻藏大臣的权限只是监管藏政，地方政权由清册封的藏王（郡王）掌握。首任驻藏大臣僧格、马喇的职权、职责和任务，大体是：

《清世宗实录》卷九二记载：雍正八年(1730)“命西藏办事内阁学士僧格统兵一千五百名，至腾格里脑儿驻防”。从记载中可以看出驻藏大臣僧格、马喇的职权、职责和任务是率兵防备准噶尔。

《清世宗实录》卷一四五记载：阿尔布巴之乱后，“恐准噶尔逆贼乘间来犯，是以令其移至近边地方，以便照看”。因此，《清世宗实录》卷八七记载，雍正谕令马喇“留驻里塘，同鼐格照看达赖喇嘛”。从记载中进一步看出驻藏大臣僧格、马喇的职权、职责和任务是照看、保护达赖喇嘛。

《清世宗实录》卷一二二记载：雍正十年(1732)奏报:“巴尔布国(亦作巴勒布)雅木布、叶楞、库库穆三汗在西藏极边，远处万里之外，与中国从未相通。今仰慕皇仁，特遣使请安，进贡方物”。从记载中更进一步推出驻藏大臣僧格、马喇的职权、职责和任务主要是处理西藏地方重大政务，例如巡防、重要官吏任免、重大案件审理，以及对外事务。

从这些职责来看，驻藏大臣所办理的大都是需中央政府批准的重大政务，而纯属西藏地方性的政务，则是在驻藏大臣监督下，由“首领办事”的噶伦处理。驻藏大臣的权限只是监管藏政。

2、乾隆时期，随着清朝国力的不断强盛，使驻藏大臣的权限地位得到了不断的提高，最终达到了登峰造极的地步。

乾隆十二年（1747年）颇罗鼐逝世,其次子珠尔墨特那木扎勒受命袭封,掌握藏政大权。珠尔墨特那木扎勒袭职不久,便排除异己,藐视驻藏大臣,威胁达赖安全,图谋叛逆。所以，清朝中央政府于乾隆十五年(1750年)平定珠尔墨特那木札勒之乱后，颁布《酌定西藏善后章程》十条，废除封授郡王制度，设立噶厦，使驻藏大臣的权限由雍正时期的监管藏政发展到与达赖喇嘛共理政务。从而提高了驻藏大臣的权限和地位。

乾隆十六年(1751年)颁布《酌定西藏善后章程》，对西藏制度实行了改革。规定“凡(西藏)地方之些小事务，众噶伦秉公会商、妥协办理外，其具折奏重务，并骚站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，禁用达赖喇嘛印信、钦差大臣关防遵行”。驻藏大臣与达赖喇嘛共同掌握官吏的简放、奖惩权力。遇有缺出的噶伦、代本，“驻藏大臣商同达赖喇嘛拣选应放之人，请旨补放，仍报部一并颁给救书。将来或有不遵奉达赖喇嘛，并犯法不能办理，地方应行革除者，亦由达赖喇嘛会同驻藏大臣参奏。”军队的指挥权也收归驻藏大臣和达赖喇嘛。“嗣后凡遇调遣兵马，防御卡隘，均应遵旨，听候达赖喇嘛并驻藏大臣印信文书遵行。”[6]这是乾隆在废除藏王后治理西藏的积极举措，也是清代第一次用法律形式正式明确驻藏大臣的职责。

另外，清朝中央政府废除郡王掌政制度,正式建立噶厦,规定了驻藏大臣和达赖喇嘛共同掌握西藏事务的体制。噶厦内设噶伦4名,三俗一僧,地位平等,秉承驻藏大臣和达赖的指示,共同处理藏政。噶厦地方政府从此形成。清朝又决定在达赖喇嘛系统下成立译仓(秘书处),内设僧官4人,噶厦的主要公文政令经译仓审核、盖印才能生效。噶厦和译仓两大机构互相牵制,避免独断专行。又将藏北三十九族和达木蒙古八旗地方划归驻藏大臣直接管辖,照内地例,置佐领、骁骑校各职。为了加强驻藏大臣对西藏的实力控制特增加驻藏官兵1500人。这些举措实际上体现了乾隆分化地方势力、加强中央控制的意图。即使噶伦管理西藏政务，其实际权力和藏王比较也要小得多，使驻藏大臣的权限和地位进一步提高。

乾隆五十三年（1788年）和五十六年（1791年），清政府在出兵平息了廓尔喀入侵西藏事件后，为了进一步加强对西藏事务的管理。乾隆五十八年初《钦定藏内善后章程二十九条》。其具体规定如下：1、驻藏大臣总揽全藏事务，达赖、班禅分理前、后藏事务。2、驻藏大臣主持达赖、班禅灵童转世的金瓶掣签活动及坐床典礼。3、噶布伦、代本、商卓特巴等重要僧俗官吏也主要由驻藏大臣掌管。4、涉外事务由驻藏大臣主持，掌管出人境管理事宜，“藏内喇嘛前往各外番地朝山礼答者，由驻藏大臣给予照票，限以往还日期。回藏之日，仍将照票缴销，不得逗留边外。如有潜行私越者，即行究治;”“外番人等来藏布施瞻礼者，由边界官查明人数，察明驻藏大臣，验放进口。事毕后查点人数，发给照票，再行遣回”。5、驻藏大臣主管军队，统帅绿营官兵和藏军。达赖喇嘛不得统帅军队，“驻藏大臣每年五六月间轮流一人，前往后藏巡视边界，操阅番兵”。6、布达拉、扎什伦布的财政收支，必须由“驻藏大臣稽查、总核”达赖喇嘛支用财物，也须经由驻藏大臣核准。

通过这次改革，乾隆将西藏的政治、宗教、财政、军事、涉外事务等权力，均归于驻藏大臣，使达赖喇嘛等的世俗权力远在其下，使驻藏大臣的权限达到了登峰造极的地步。同时，也极大地加强了清中央政府对西藏地方的控制。

总之，清朝前期，驻藏大臣的权限，由最初的监管藏政到乾隆时期，总揽西藏地方人事、行政、财务、军事、司法、外交等一切重要政事权力，从而使其权限达到了登峰造极的地步。

[1]顾组成、王观容、琼华、彭遐熙、吕焕祥、季垣垣:清实录藏族史料（一）.世祖实录[M].拉萨:西藏人民出版社.1982.9.

[2]清世宗实录：卷一二九[M].

[3]清世宗实录：卷七八[M].

[4]清高宗实录：卷一八六[M].

[5]清高宗实录：卷三五八[M].

[6]张其勤.清代藏事辑要：卷六[Z].