制度控权视阈下的党内监督体系
——以机关党组织监督职能的发挥为例

王海峰

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300191）

制度控权视阈下的党内监督体系
——以机关党组织监督职能的发挥为例

王海峰

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300191）

基于权力滥用的可能性，控权论提供多元化的控权方式，以保证权力的有效运行，其中制度控权在诸种控权方式中最为有效，但控权不仅仅着眼于对权力的控制，而且应关注权力所具备的建设性功能，即对权力的积极引导也能成为控权的一种有效方式。机关党组织的相对“弱”地位使其行使监督权受到制约。机关党组织监督职能的发挥必须具有完备的制度体系。除独立的权力体系、网络化的社会体系、人才体系外，民主也是一种监督力。党内民主制度的完善，有助于机关党组织监督职能的发挥。

机关党组织；监督职能；制度体系；存在问题；完善对策

党政机关是既承担着承上启下，保证政令畅通，维护全党工作大局的责任，又担负着根据全局的要求和本地区、本部门的实际，谋划和推进改革、发展和稳定的重任。国家权力的运行，作用的发挥，责任的履行，实际上主要是由各级党政机关中占有很大比例的党员和党员领导干部直接承担的。如何加强对党政机关党员特别是党员领导干部的监督，是机关党组织面临的一个重大课题。制度控权是机关党组织监督职能发挥的重要手段。制度体系的完备与否，对监督的效果有着至关重要的影响。

一、制度体系在机关党组织发挥监督职能中的重要作用

制度建设是一项具有根本性和长期性的重要工作，因为制度对权力的制约，是控权的不二法则，制度是决定因素。党的一系列制度赋予了机关党组织的监督职能地位，为机关党组织监督作用的发挥提供了重要制度保证。

1、党的一系列制度赋予了机关党组织的监督职能。我们党历来高度重视机关党组织在党内发挥的监督作用，党章规定：“各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成任务，改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。”即党章赋予机关党组织“监督”的职能。1998年，《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》规定，机关党组织对党员特别是党员领导干部监督的主要内容和方法，是对机关党组织实施监督的具体化。党的十六届四中全会提出：“机关党组织要严格组织生活，加强对党员特别是领导干部的教育和监督。”党的十七大对全面推进党的建设新的伟大工程作出了总体部署，对机关党组织发挥职能作用提出了新的要求。党的十七届四中全会指出：“把服务中心、建设队伍贯穿机关党组织活动始终，发挥党组织在完成本部门各项任务中的协助和监督作用。”由此可见，制度赋予了机关党组织以监督职能。

2、党的制度规定了机关党组织监督的主要任务、内容与方法。党章规定了机关党组织的主要职能，一是协助，二是监督。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》具体规定了机关党组织的九项主要职责，进一步明确了机关党组织的主要任务，同时，也规定了机关党组织的八项监督内容与八种监督方法，从制度上具体化了机关党组织对党员特别是党员领导干部的监督。

3、全方位、立体化的监督网络，为机关党组织发挥监督职能提供保障。对党员特别是党的领导干部的监督，既来自于党内、又来自于党外，这实际上是个多层次、多方位、多渠道的监督体系。机关党内的各项制度，是机关党组织履行监督职能的有效保障。目前，机关党组织普遍建立了学习教育制度、党内生活制度；在发展党员方面形成了党员民主议事等制度；在检查和监督领导干部方面形成了“廉政公示”，个人重大事项和收入申报等制度。体制内存在的党外监督，是机关党组织发挥监督职能的又一制度保证。党外监督主要是群众监督、舆论监督和民主党派的监督。舆论监督在监督党的领导机关和领导干部方面起着十分重要的作用。

二、机关党组织发挥监督职能面临的问题

事实已充分地证明：没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督，没有以制度为保障的监督是软弱的监督。目前，机关党组织的工作受到各级党委的重视，其监督职能也有一定程度的发挥，但是，也应该看到，机关党组织因制度体系的不足，存在着监督职能发挥乏力的现象，主要表现在：

1、监督缺乏权威性，导致弱监。监督的实质是制约权力，要实现对权力的制衡，就必须赋予监督者以必要的监督权。一是从目前机关党组织的地位与权限来看，部门党组或行政领导班子与机关党组织在理论上是指导关系，但在实际上却成为事实上的领导关系，机关党组织只能在单位党组或行政领导下开展活动。二是从机关党组织对党员的教育管理来看，民主生活会、民主评议党员等项工作的质量不高、要求不严，存在表面应付、走过场的现象。三是从被监督者的地位来看，党员领导干部，尤其是“一把手”职高权大，难以监督。在一些单位和部门，对一把手赋权过重，班子成员和下属，包括机关党组织不敢、不好对“一把手”进行监督。

2、监督体制上的关系不顺，导致监督过程的虚监。一是从机关党组织书记的配备来看，有三种倾向：（1）机关党组织书记由单位领导班子成员兼任。（2）机关党组织书记由老弱人士来担任。（3）机关党组织书记是由行政领导来决定。这种建构也给机关党组织发挥监督作用带来了一定的难度。二是机关党组织不参与本单位业务工作的领导，本单位党员领导干部也无向党组织报告工作的责任，使机关党组织缺乏有效的监督条件和监督手段。三是活动经费得不到保障。大多数单位党组织的活动经费还没有列入部门行政经费预算，经费紧张已成为制约机关党组织开展活动的一个重要因素。

3、在运行机制上，监督工作缺乏系统性和稳定性容易导致漏监。监督作为一种带有强制性的活动，如果没有健全的监督制度和权威性的规定作为保障并规范监督行为，势必显得软弱无力，难以收到实效。一是没有建立互相配套的、具体的、操作性强的监督体系。如机关党组织如何监督党员领导干部、监督的内容、方法、途径等，还没有一个较完整的可操作的条例或规定。二是在实际监督工作中，属于行为规范的“不准”比较多，而违反“不准”如何处置的规定却很少。三是关于党内监督的原则性制度多，而具体性、程序性、可操作性的监督制度少。四是对机关党组织实施监督的内容、方法、程序等还没有明确详尽的制度规定，存在着较大的随意性和盲目性，操作起来无章可循。五是缺乏强有力的监督机制。事后监督多，事前、事中监督少，造成监督的被动和措施的滞后性。

三、完善机关党组织发挥监督职能的对策

机关党内监督是一项系统工程，需要有健全的制度来规范和保障。监督的有效实施，要靠制定和执行相关制度来实现。机关党组织监督职能发挥的制度体系应包括权力体系、民主制度体系、监督网络系统与人才体系等，应建构党内、党外，全方位、立体化的监督网络。

1、赋予机关党组织更多的监督权限，树立监督的权威，建立监督相对独立的权力体系。就监督的功能而言，可分软性监督的“权利监督”与硬性监督的“权力监督”。目前，就机关党组织的监督方式而言，机关党组织既没有对机关领导干部的直接考察权，又没有对他们的制约权。从某种意义来说，它只是一种“软性”监督。因此，要加强机关的党内监督，就必须确保机关党组织的权力，增强其监督的权威性。一是确保机关党组织对本机关重大问题决策的“参与权”。机关党组织书记或主持工作的常务副书记应参加或列席本单位领导班子讨论决定重大问题的会议，这样，有利于机关党组织做好预防性监督。二是确保机关党组织对党员干部任免、调动、奖惩的“建议权”。凡本单位对包括行政负责人在内的党员干部进行评议、考核活动，都应吸收机关党组织的代表参加；上级党组织对本单位党员领导干部进行考核时，应单独体现出机关党组织的意见；本单位领导班子在对党员干部任免、调动和奖惩前，应征求机关党组织的意见。三是确保机关党组织对其所属党组织负责人任免的“审批权”。本单位党委或行政领导班子不能任免基层党总支或党支部的书记、副书记。四是要确保机关党组织向上级党组织的“报告权”。机关党组织认为有必要时，可向上级党组织报告本单位党员领导干部的情况。

2、拓宽机关党组织的监督渠道，促进监督工作的良性循环，建立健全监督网络体系。只有不断拓宽监督渠道，建立起自上而下、自下而上、纵横交错、内外结合的监督网络，才能消除监督的“空白区”和“中间地带”。一是要加快建设机关党组织的监督运行机制。尽快制订机关党组织对党员、党员对党员领导干部、领导干部相互之间、机关上下级党组织之间、各组织之间、党员之间以及党外群众对党员等方面的监督制约机制，以形成纵向与横向密切配合的监督体系。二是监督部门要各司其职，各负其责。机关党组织的重点放在对党员的教育和管理；纪检监察机关的重点放在执纪执法；组织人事部门的重点放在管好用好干部。同时，又要注意互相协调，沟通联系，强化党纪、政纪、法纪和经济监督的统一协调，形成监督的整体合力。三是要充分发挥纪检机关的牵头作用。建立以纪委牵头、各监督部门参加的联席会议制度。同时，要依靠人民群众的监督，加强舆论监督，实行政务公开，增强工作的透明度，特别是对群众普遍关注的热点问题，如干部任免、福利待遇等；对有关加强监督的决定、制度实行社会公开；重视网络监督，以形成相互补充、相互协调的社会监督网络，发挥社会监督的整体效能。

3、努力提高机关党务干部的素质，增强履行监督职能的能力。机关党组织及党务工作者自身素质的增强，是提高监督质量和效果的重要途径。一是加强机关党务干部队伍建设，把好入口关。真正把政治强、作风硬、素质高的干部充实到党务干部队伍中来。机关党务干部要具备进行监督的专业知识。要提高监督者的监督能力，客观上要求监督者不仅要有较高的政治理论水平和法律知识，还要有较强的监督专业知识。各级机关工委要加强对机关党务干部尤其是纪检干部监督专业知识方面的培训。通过学习、教育、培训，提高机关党务工作者的政治素质和业务能力，造就一支政治强、业务精、事业心强的机关党务干部队伍，不断提高机关党组织履行监督职能的能力。二是提高机关党组织的政治影响力。上级党组织应支持机关党组织参与组织人事部门做好机关干部的考核、民主评议和选拔任用工作。三是机关党组织书记（或专职书记）由上级工委（或上级组织）考察审批，增强其工作的相对独立性。四是要建立一个好的机关党支部班子，特别是要选好支部书记。机关党支部是对机关党员进行教育、管理和监督的直接组织者。机关党组织大量的、经常性的工作要靠机关党支部书记去实施、落实。因此，机关党支部书记素质的高低、责任心的强弱，直接关系着机关党组织工作的效力。我们必须把那些具有坚强党性、热心支部工作，威信高、原则性强的党员，选拔出来担任支部书记。机关领导对那些兼任支部书记的同志，要尽可能地减轻他们业务上、工作上的担子和压力，以便他们能有较多的精力和时间去思考和组织支部的工作，条件允许的机关，最好配置专职书记，以便有专人去抓机关党的工作。

4、完善党内民主制度，健全机制，建立监督的民主制度体系。民主也是一种监督方式。党内民主是党组织力量的基础，是实现对权力“软性”监督的重要保障。一方面，要进一步扩大党内民主，依靠组织的力量，提高机关党内监督的权威。积极推行党务公开、政务公开，不断提高党员干部的民主意识、主人翁意识和参与意识，让机关广大党员积极参与到党内监督的实践活动中来；另一方面，要探求科学的权力运行机制，加强机关党的“刚性”监督。一是建立和完善机关党组织的监督制度，实现监督工作的规范化、制度化。健全制度主要是建立落实党员领导干部双重组织生活会制度、定期民主评议党员领导干部制度、党员行政负责人向党员大会报告工作制度、专职机关党务干部列席单位重要行政会议的保障制度和经费保障制度。二是强化预防和惩治机制。要加强事前防范，完善相应的预防机制；强化事中监督，健全权力运行过程的监督机制；强化事后监督机制和惩罚功能，这是机关党组织发挥监督作用的重要保障。

①楚德江：《新控权论:构建双重责任机制》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)，2009年第1期。

②《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》。

③本书编写组：《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（辅导读本），人民出版社，2009年9月版。

④楚德江：《控权理论的价值与缺憾》，《甘肃社会科学》，2008年第3期。

D262.13

A

1671-2994（2010）02-0087-03

2009-12-22

王海峰（1976- ），男，山西临县人，南开大学周恩来政府管理学院副教授、博士。研究方向：中国政党。

*本文系天津市哲学社会科学重点学科建设工程项目《关于党内决策权、执行权、监督权相互制约相互协调运行机制研究》（项目编号：TJSKGC-GLOg12）的阶段性研究成果。

责任编辑：刘建文