取消农业税后云南农村发展面临的问题及对策

李晓冰

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650223）

取消农业税后云南农村发展面临的问题及对策

李晓冰

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650223）

取消农业税后，云南农村的发展中面临着乡村组织财力不足、日常工作正常运转困难、乡村债务负担沉重、“一事一议”制度难推行、农村公共产品供给短缺、基层组织职能退化、农村土地纠纷增多等遗留问题。要解决这些问题，就应采取如下的对策和措施：加大财政转移支付的力度，探索建立长效机制化解乡村债务；规范完善“一事一议”制度；建立完善基础设施投入的新机制；提高乡村干部服务“三农”的综合能力；推进乡镇机构改革，巩固农村税费改革的成果；规范和完善上级财政转移支付的制度。

取消农业税；云南农村发展；面临的问题；对策研究

取消农业税，是党中央、国务院为减轻农民负担，增加农民收入的一项重大举措。从征粮、收税、费改税，直到全面取消面向农民的各种税费，标志着农业和农村工作进入了一个全新的发展阶段。然而，具有2600多年历史的“皇粮国税”终结的同时，也给云南农村的发展留下了若干须要研究和解决的问题。

一、取消农业税后云南农村发展面临的问题

1、乡村组织财力不足，日常工作正常运转难。（1）取消农业税后，乡村组织日常工作的正常运转以及兴办公益事业面临较大困难。过去，乡镇财政的常规收入主要由财政收入、地税收入、国税收入三部分组成。其中财政收入除以农业税为主体外，还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其它收入；地税收入主要是地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；国税收入即增值税的留存部分。取消农业税后，财政收入渠道变窄，而乡村道路建设、优抚支出等刚性支出又必须确保，尽管一再压缩一般开支，仍很难缓解乡镇财政入不敷出的被动局面；村级经费虽然通过上级转移支付得到一定的弥补，但也很有限，难以维持日常工作正常运转。以云南临沧市凤庆县为例，取消农业税，欠发达和以农业为主的乡镇、不种烤烟的乡镇，乡镇财政减收81-90%；种植烤烟的三个乡镇，财政减收30-40%，乡镇支出大于收入，正常工作运转越来越困难。（2）贫困地方的县乡财政更加困难。在一些以农业为主的区、县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的达到70%-80%，有的地方农业税收入直接并入乡财政，有的地方则是上缴县财政后再根据实际需要返还到乡。而对以农业为主的地方和贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政影响很大。在这些地方，财政可调控财力较小，乡镇和村级组织财力不足，农村基层组织保证日常工作正常运转越来越困难。

2、乡村债务沉重且化解困难，严重影响农村社会的稳定。取消农业税后，乡村债务问题越来越引起社会各界的关注，全国乡镇平均负债达上百万元。以云南为例，云南省2000年乡镇债务为38.2亿元。据有关资料，2005年底，云南省的乡村债务已经超过100个亿，乡一级有60多个亿，村一级有40多个亿。乡镇债务基本上都属于多年没有还的债务。云南乡村债务的另一个特点是隐性债务越来越多，隐性债务中的各项拖欠越来越严重。很明显，数额巨大的乡村债务如不能得到及时有效的化解，将对当地社会经济发展产生不利的影响。第一，严重影响乡村组织的正常运转。由于债务较重，有相当一部分乡村干部为乡村集体垫支了日常费用，有的乡镇干部有好几年的公务费不能报销，有的村委会及村民小组干部多年以来没有领取过干部补贴，手中握的是欠条和报帐单，乡村干部的工作积极性受到较大影响。由于没有经费来源，一些村组办公费短缺，村集体组织机构无法正常工作。第二，严重影响干群关系和政府的形象。乡村在借款时，均有乡村干部在还款时间、利息等方面做出过承诺，由于偿债资金不落实，无法兑现还款计划，乡村干部信誉受损，说话无人信，干事无人应。有的债权人因生病、子女上学前往讨债，乡村无钱给付，就乱喊乱骂，甚至发生抓扯，严重地影响了干群关系和政府形象。第三，严重影响社会主义新农村建设。由于债务较大，资金没着落，农村教育、公路、水利设施的维修等公益性事业无力兴办，直接影响到群众对基层组织的信任程度，干部威信下降，工作难开展。第四，严重影响基层组织建设。有些农村基层干部，由于村组织欠他们的钱，他们有怨言，不相信政府，不认真工作，导致基层许多工作不能正常进行，村里的事无人过问，群众意见大。第五，严重影响农村社会的和谐稳定。由于偿债资金不落实，加剧了债权人与乡村的矛盾，有的债权人结伙到乡镇政府或乡村干部家中催要欠款，甚至因债务纠纷而发生矛盾，从而引发一系列的社会问题。有的债权人在乡村讨债不成，就纠缠乡镇主要领导不放，聚众讨债，影响乡镇工作的正常开展和农村社会和谐稳定。

3、筹资筹劳的“一事一议”制度难以推行。取消农业税后，农村公积、公益以及村内兴办公益性事业所需要的资金，是采取由村民大会或村民代表大会决定的“一事一议”办法来解决。这既是基层实行村民自治、民主理财、民主决策的新尝试，也是村组各项事业建设投资管理的发展方向。但在实际工作中却困难重重。首先，“一事一议”组织开会难。改革开放，人口流动量大增，平时见面都难，召集一定规模的会议更难。参会对象多为老人、妇女、病残人员等，达不到法定人数，往往吵嚷一阵，也形不成决议。即使形成决议的事项也难实行。其次，个别农户对“一事一议”漠不关心，你议你的，我干我的，村级组织无任何制约办法，使以后的“一事一议”无法开展，也无人响应。

4、农村公共产品的供给严重短缺，公益事业发展资金匮乏。城乡差距大，主要表现在农村公共产品供给严重不足及基础设施建设滞后，如农村义务教育、医疗卫生、计划生育、乡村道路、农田水利、广播电视、乡村电力等。上述供给，过去主要从农业税、各项提留、统筹和摊派来提供，取消农业税也就取消了提留、统筹等各种税费。客观上减轻了农民负担，但公共产品和公益事业的供给及资金短缺问题凸现，其中尤以农村基础教育为甚。取消农业税后，农村基础教育的投入方式改为“以县为主”，即将农村义务教育纳入县级财政预算，主要由县级财政预算来投资农村基础教育。这一改革尽管遏制了过去的乱收费、乱集资、乱摊派，减轻了农民负担，但是，并未从根本上解决农村基础教育的投入问题，因为县乡财政原本是一体的（在许多地区，县乡财政始终没有分开），将农村基础教育的投资主体从乡镇改为“以县为主”，是一种“换汤不换药”的做法。其实，县级财政并不比乡级财政好到哪里去。从云南的情况看，县级财政有不少是“吃饭财政”，没有多余资金投入农村基础教育。因此，在财政的束缚下，县级政府只好拼命的控制甚至压缩教育编制，或者大范围的拆并农村中小学校。乡村组织运转及兴办公益事业更加困难。农村公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等公益事业，因没有经费及时投入而一拖再拖，陷入停滞状态。

5、基层干部及组织主动开展工作的观念淡漠，职能退化。过去，乡镇干部70%以上的时间和精力被用来抓征收农业税。取消农业税后，广大基层干部从繁重的“催粮催款”任务中解脱出来，乡村干部一夜之间变成了无权、无钱、无抓手的“三无”干部，对取消农业税后自己该干什么、怎么干，心中无底，茫然无措，思想观念和工作方式还没有随角色的变化转变过来，人浮于事的现象较为突出，很难在群众中贯彻落实党的方针政策，把上级党组织和政府的要求转化为群众的自觉行动。以取消农业税为终结的农村税费改革，引发了农村一系列的变革，村级组织的职能也随之改变，从催收钱粮等繁重工作中解脱，转移到兴办公益事业、为群众服务等中心工作上来。但一些乡（镇），非但没有精简，反而膨胀。乡（镇）机构还是老一套，没有根本改变。村级组织并非一级行政单位，却承受着乡（镇）政府计划体制的压力，同时，又承受着市场经济条件下群众意识提升而产生新需求的压力、履行办理本村公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见要求和提出建议的职能。现实中，除了调解民间纠纷外，其余职能由于村级组织本身无经济实力，无收费渠道，没有权威而无法履行。取消农业税后，大部分村级组织需要得到政府转移支付款项的支持，故村级组织实际上依附于乡（镇）政府开展工作，其独立开展工作的职能退化

6、种田“零负担”导致农村土地纠纷增多。由于农民种田实现了“零负担”，农村争田要地现象逐渐凸现，外出务工的农民纷纷要求收回原来委托村组转包的土地、撂荒后由村组调整转包的土地、代耕代种的土地，或者对被占用征用的土地要求提高补偿费，由此引发的纠纷、上访事件增多；农村第二轮土地承包的遗留问题日渐显露，一些新生人口、因婚嫁等原因迁入的人员要求得到自己的承包地；人多地少的矛盾日益突出，有的农户将退耕还林的土地复垦或干脆开荒，生态环境遭到破坏。随着粮食直补、良种补贴等惠农政策的落实，农民种田的效益比以往有所提高，过去不要地的农户现在要地种粮，由此引发一系列的土地纠纷，主要有以下几种类型：第一，减人不减地、增人要增地引发的纠纷。自土地承包到户以来，减人的土地没有调减下来，新增人口无耕地现象比较普遍，户与户之间土地不均。以往交税费，种地多则交税多，缺地农民没有多大意见。现在不交税了，土地成了无税产业，增人没增地的农户强烈要求增加承包地。第二，村组机动地管理不规范引发的纠纷。在土地承包到户的过程中，为发展村集体经济，不少村留有机动地。这些机动地有的租赁给了种植大户，有的承包给了本村农户，还有的以抵债方式交给债权户耕种。这些承包户中，有的长期拖欠承包款，导致村组有账无钱，想办的公益事业无钱办，大多数农民强烈要求收回机动地，重新分配到户，让农民真正得到实惠。第三，外出弃田户重新要地引发的纠纷。过去，因种地收入低，负担过重，部分农民认为种田不合算，有的举家外出打工将土地撂荒，有的将承包田硬性交还村组。但这些田地需承担税费，村组干部只好通过做工作，将这些闲置田地转包给其他无地或少地农户。取消农业税及“两补”惠农政策出台后，这些农户纷纷回村要求返还其承包地，而现已耕种的农户不愿意归还，村组干部难以出面协调。

7、上级财政转移支付难以及时到位。国家财政转移支付，是既减轻农民负担，又确保农民负担明显减轻不反弹，实现乡镇机构和村级组织正常运转，农村义务教育经费正常需要的有力保障。但目前财政转移支付存在如下缺陷。第一，各级财力分配的比例不甚合理。我国现行的财政转移支付制度，是以1994年的分税制改革为基础的。由于事权下放与财力不相适应，基层政府缺乏主体税种。省级和县级政府将近一半的支出，是通过获得上级政府转移支付来弥补的。地方政府特别是基层政府的财权与事权之间存在较大的差距。第二，财政转移支付的项目和内容不够规范。中央政府财力增强后，各地各部门对财力的需求加大，所以，需要转移支付的项目愈益增多，规模越来越大。特别是其中专项拨款的规模增长较快，其项目越来越庞杂，几乎涉及所有财政支出的领域。项目结构及其相互之间的比例关系缺乏科学规定。第三，财政转移支付的立项程序不够完善。有些项目往往是领导拍板，缺少严格申报、论证以及其他相关的程序。第四，财政转移支付的基本情况不够透明。由于财政转移支付本身不够完善，制度不够健全，所以，透明度也就很不够。第五，对财政转移支付的后期使用缺乏监控管理。由于多数转移支付不是作为正常的财政预算严格加以控制和管理的，所以，对这些转移支付的款项怎么使用，管理上就很难到位，也很难严格起来。

二、解决取消农业税后云南农村发展中面临问题的基本对策

1、加大财政转移支付的力度，在减负的同时维持农村基层组织的正常运行。在行政体制没有取得根本性突破之前，要妥善解决农民减负与维持农村基层组织正常运行的关系问题，否则，农民负担即使暂时减轻也难免会反弹。取消农业税后，农村基层组织没有了税费收入，要维持其正常运行，就必须加大中央和省级财政转移支付的力度，才能从根本上保证农村税费改革所取得的成效，才能确保农民负担不反弹，才能做到将财政转移支付补助全部及时分配到乡镇用于农村的“三个确保”。党的十七大报告明确提出了要提高一般性转移支付的规模和比例。在加大财政转移支付力度的同时，要逐步完善财政转移制度。第一，要明确财政转移支付的目标。科学确定财政转移支付的政策目标是规范财政转移支付制度的根本依据。目前，我国财政转移支付的目标应定位于确保各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于贫困地区的基础产业建设。第二，要统一规范财政转移支付的标准。要选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入水平和支出需要的客观性因素。如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度、基础设施等因素来确定各地的转移支付数额。第三，要建立财政转移支付的评价、监督和考核指标。据此对转移支付资金的使用效益进行评价和考核，另一方面，要建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配情况、使用过程和经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效率的最大化。

2、探索建立防债化债的长效机制，积极采取各种措施化解乡村债务。第一，要对乡村债务进行清理。对于债务的形成要详细分类，并把责任落实到人。属于个人因素造成的，要追究个人的责任。属于上级不切实际的要求导致的乡村负债，上级要通过财政转移支付予以偿还；属于乡村组织决策失误形成的债务，由乡村组织自行化解。要进一步强化群众监督财务管理的制度，发挥村民理财小组的作用，遏制新的债务发生；要严肃化债纪律，进一步加大村级财务预算的控管和公开力度，通过制度约束锁定老债，规范村级组织接待行为，禁止村组向金融机构和个人高息借贷，不再发生新债，防止前清后乱，前化后增，特别要注意探索建立防债化债的长效机制。第二，要通过盘活乡村资产，积极偿还债务。对村集体拥有的企业、基地、闲置房产等固定资产和“四荒”等资源，经村民代表会议讨论，进行资产评估和产权界定，可采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金用于偿还村组债务。对于乡村组织为了解决过去因借贷完成税费任务、发工资、保运转、兴办企业等借贷的高息借款，要在清理核实的基础上由当地政府出面协调，经双方协商，可从借款之日起，按照金融部门规定的同档利率，由乡镇农经部门确认后同意换据。过去已付息的高出部分，可以用于抵充本金。乡村组织要加大清收债权和化债的力度。对有关单位和个人拖欠集体的款项，要根据不同对象和性质，分别采取经济、行政或法律手段等多种办法进行清收，多途径化解债务。第三，限期清收各种欠款。对国家干部、企事业单位职工及其家属的欠款，要限期清收，对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，可申请法院依法清收。对单位和个人长期占用集体资金和资产谋取私利的，要依法严肃查处。第四，建立化解乡村债务的目标责任制。应树立“化解乡村债务也是政绩”的理念，把化解乡村债务纳入政府的任期责任目标，制定具体的实施细则，将债务量化分解，按一定时期分阶段化解债务，建立严格的考核制度，把乡镇政府负债特别是显性的直接负债和债务的增减程度作为考核乡镇政府主要领导人任期目标和工作实绩的重要内容，将化解债务工作落到实处。第五，规范政府行为，建立债务监管机制和新增债务的审批制度。转变乡镇政府的职能，使乡镇政府不再插手和干预企业的生产经营活动，逐步退出竞争性领域的投资，也不再用行政手段干预农户的生产与决策行为。对于社会公益性的投资，也要建立在科学论证和量力而行的基础上，建立债务监管机制和新增债务的审批制度。加强对干部的离任审计，并采取定期审计、离任审计、随机审计相结合的方法，强化对各乡镇债务和财务的审计监督工作。对属于辖区内的社会公益性项目支出，实行项目报批和审批制度；为审批产生的新债务，对主要负责人要追究行政和法律责任，控制新债务的产生。

3、规范完善“一事一议”制度，防止农民负担出现反弹。针对“一事一议”目前存在的问题，应从以下几个方面进行规范：第一，把好议事范围。取消农业税后，根据有关规定，村内进行农田水利基本建设、修路架桥、植树造林等集体生产和公益事业还很多，对哪些是应该纳入“一事一议”范围，哪些不该列入，村民委员会要根据各自然村的实际情况，掌握好议事的范围。第二，把好议事的程序。在实施“一事一议”中，需要向农民筹资筹劳的项目、数量等事项，由村组提前准备并作预算，经全体村民大会或村民代表大会讨论决定。村民会议应当由本村村民的半数参加，或者由本村三分之二以上的农户代表参加，所作决定应当经到会村民二分之一以上通过的程序执行，不按规定程序进行的“一事一议”，村民有权拒绝。第三，把好议事的上限。“一事一议”作为农村兴办公益事业的一项制度，在筹资中要严格控制住上限，不要让“一事一议”的筹资成为各种不合理集资、增加农民负担的借口。第四，做好议事监督。公益事业兴办结束后，要对筹资及支出情况进行核算，做到收入清楚，使用明白，报乡镇农民负担管理部门审批，并向群众张榜公布，接受群众监督。第五，规范完善“一事一议”的政策法规。要让目前的“一事一议”制度规范操作，就要尽快让“一事一议”逐步走向法制化的轨道，不断提高村民的议事意识、议事水平和议事能力，使“一事一议”在新农村建设中发挥积极的作用。要严格区分农民自愿投工投劳改善自己生活生产条件与加重农民负担之间的政策界限，对农民直接受益的村组公路、农田水利等基础设施，在农户自愿、民主协商、依法办事的前提下，鼓励农民自力更生，办好管好自己受益的事。对村范围内大面积受益的重大事情，需要全村农民筹资筹劳的，必须通过“一事一议”，并按筹资、筹劳的有关程序报批。对改善公益设施，农民自愿投工投劳的，可通过乡镇、村向上争取，对所需资金给予适当的补助。有条件的地方，也可以通过农村能人、利用民间资本建设和管理公益设施，乡镇村应加以引导和协调。同时，各级农村经营管理部门要加大监督管理的力度。要监督“一事一议”的预算方案是否真实、科学，农民能否承受，看准备工作做得实不实，是否家喻户晓、人人皆知；监督议事程序是否合法有效，村民代表会议是否流于形式，参会人数和表决人数是否达到法定人数标准；要监督好“一事一议”所筹款项的管理，看款项是否专户储存、专户核算、专人管理、专款专用。

4、建立完善农村公共基础设施投入的新机制。建立明确规范的中央和地方农村公共产品投入体制。分税制后，财政收入由地方向中央和省级政府集中的趋势明显。在县乡财政困难重重的情况下，目前这种供给体制若得不到根本性改变，农村公共产品的供给现状将不断恶化。为此，政府公共性职能需要在政府间适当搭配。例如，义务教育、计划生育等，是关系国计民生的全局性“公共产品”，应考虑中央政府提高在这些方面的出资力度。国家应根据农村公共产品的不同性质，建立起有中央、省、县乡、农民“四位一体”的农村公共产品供给体制，在目前县乡财政比较困难的情况下，乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等方面公共产品的提供问题，应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决。特别是乡村道路建设应当由过去以农民为主改为以县级政府为主，把乡村道路建设纳入州、市交通建设的总体规划。积极探索多种形式的农村公益事业建设方式。在国家财力还不很雄厚和县乡财力还十分困难的情况下，可通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济的公共资本转化等方式，大量吸引民间资本参与农村公共产品的提供，实现政府与私人共同供给，以及私人部门投资，政府在政策上给予优惠和适当财政补贴等方式；或者利用受益区居民村民代表会等形式，通过受益农户协商讨论，出工出力兴办公益事业，并简化审批程序，对全村大面积受益的公益事业，需动员全村劳力和资金的事，通过“一事一议”解决；对改善公益设施，农民自愿投工投劳的，可通过乡镇、村组向上争取资金，对所需材料给予适当补助来办；按照谁投资谁受益的原则，还可通过农村能人，利用民间资本建设和管理公益设施，以多种筹资渠道和提供形式缓解建设资金的不足，这是解决目前农村公共产品供给不足的有效途径。

5、加强基层组织建设，提高乡村干部服务“三农”的综合能力。加强基层组织建设。第一，要解决好乡村干部的思想认识问题。乡村干部在思想认识方面主要存在以下问题：一是盲目乐观的思想。认为取消了农业税，农村最大、最困难的问题解决了，不需要农村干部了。二是畏难消极的情绪。认为农村负债重，资金缺口大，干部报酬低，农村事务难开展，工作实绩不明显。三是工作不安心。认为机构改革，个人升迁希望小，待遇低，积极工作不值得。各级政府要针对农村干部存在的现实思想，有针对性的进行教育，使他们树立正确的人生观、价值观，积极承担起富一方百姓、保一方平安的责任。第二，精简村干部，减轻村级负担。要适当调整村委会的规模，逐渐取消村干部论资排辈、宗族势力的思想，提拔、重用一些有胆识、年轻有为、能为群众谋福利的村干部，使群众相信村干部有协调干群关系的能力。第三，切实提高农村干部的整体素质，发挥村民自治的作用，确保农村社会稳定。一是要加强引导，使乡村干部的工作由直接干预生产、催种催收向为农民和农村提供市场信息、生产技术、产品销售等方面的全程服务转变。在这个转变的过程中，要建立合理的利益机制，允许乡镇一般干部、鼓励分流干部通过组建协会、充当经纪人等形式，在带动农民增收的同时，获得正当的经济收益。二是引导乡镇干部把工作精力向抓项目、谋发展上倾斜，通过大搞招商引资，盘活现有资源，为财政增收开辟更多税源，从而在地方经济实力不断壮大的同时，使乡镇干部的福利待遇逐步得到提高。只有这样，乡镇干部才能始终保持饱满的工作热情，为农业农村工作做出积极的贡献。三是稳定惠农政策，建立长效的减负机制。各级对农优惠政策要做到相对稳定，尽量想农民所想，从调控农资、农产品价格方面做文章，让农民真正得到实惠。

6、积极推进乡镇机构改革，巩固取消农业税为终结的农村税费改革成果。第一，要努力推进乡镇机构改革。通过改革来压缩人员，减轻负担，建立确保农民负担不反弹的长效机制。为做好深化乡镇机构改革的各项工作，有条件的地方可以加大撤并力度。严格规定和控制乡镇和事业编制，由省级实行总量管理，不得突破，基层机构和人员一律不得增加。要清退机关和事业单位超编、借调、临时聘用人员，严格控制领导职数，妥善安置分流人员，按照事业性单位公益性职能与经营性职能分开的原则，整合乡镇事业站所，乡镇政府不再新设自收自支的事业单位。第二，要加大县以上的政府机构改革。政府机构改革的目标是提高政府的效率，减轻财政负担。围绕这一目标，加大对县以上机构的改革的力度，在政府职级的设置上，可将现行的五级政府改设三级，即将现设置的中央、省、市（州）、县、乡五级政府改设为三级政府：中央、省、县三级。原因是现在乡镇政府的职能是残缺的，无法履行其职能。中央作宏观调控，省级按中央的宏观调控政策，作好区域规划。县级处于落实层，抓好微观的管理，这样，减少两个层级管理，可以减少中间环节，提高工作效率，同时，又能减少一大批财政供养人员，为政府减轻负担。这些减下来的养人经费又可以通过转移支付来切实地帮助县级政府维持运转，切实减轻农民负担，促进县域经济的发展和社会稳定。政府级次若能得到有效精简，职责也较易廓清，有利于减少行政运转经费，减轻企业和农民负担。第三，解决好人员分流工作，减少财政供养人员。一是严格定岗定员。在撤并乡镇、进行人员分流时，要在核定编制的基础上严格定岗、定员。人员定岗要坚持“四化”方针和德才兼备的原则。按照群众参与、综合考评、组织决定的要求进行。二是做好分流人员的安置工作。从某种意义上讲，以取消农业税为终结的农村税费改革能否获得成效，关键取决于人员能否真正精简下来。若还是减不下来，生之者寡，食之者众，农民负担屡减屡反弹的现象则永远难以得到解决。因此，要把分流乡镇超编人员作为取消农业税后的一项重要工作切实抓好。三是结合乡镇机构改革，做好定机构、定人员、定经费的工作，清理超编人员，以解决财政供养人员过多的问题，同时，加快乡镇事业单位改革的步伐。规范乡镇财政供给范围，按照公共财政的要求，严格控制乡镇财政在小车、会议、邮电、借贷和差旅费等方面的支出。深化支出制度的改革，推行部门预算、政府采购及国库集中收付制度。

7、进一步规范和完善上级财政转移支付的制度。在现阶段，财政转移支付作为我国宏观调控的重要手段，还非常需要。为了保证最大限度地发挥财政转移支付的积极作用，必须对目前财政转移支付中存在的一些问题，认真加以研究，采取切实措施加以改进。要不断提高财政转移支付的规范化水平，力求使这一制度尽快走向完善。第一，调整和改善财政转移支付的结构和项目。对税收返还和体制上解部分，应该从激发活力和掌握平衡的角度，调整返还或上解的具体比例和方式，保证中央与地方之间的财力保持在适当的比例，保证地区之间既能够享有大致均衡的公共产品服务，又避免鞭打快牛的倾向，防止助长依赖思想。对财力性转移支付和专项拨款两部分，应进一步规范项目，逐步明确转移支付的具体条件，制定统一的转移支付制度，增加公开和透明的程度，最大限度地减少主观随意性。对财政转移支付的项目要适当进行清理，在条件成熟的情况下逐步将其纳入基本的财政制度之中，适当减少并非十分必要的财政转移支付项目。第二，规范财政转移支付的标准和程序。要进一步改革财政和税收制度，合理划分各级政府的职能和权限。在此基础上，改进转移支付的计算方法，更加充分和全面地考虑各地自然条件、人口、环境、历史、经济基础、发展速度等多种因素，更加客观和科学地确定财政转移支付的标准。建立严格的专项拨款项目准入机制，制定具体缜密的财政转移支付的操作程序，使每个重要的环节和运作方式都更加合理、规范，减少可变因素和外部条件的干扰，减少立项、使用过程中的随意性和盲目性。第三，加快制定财政转移支付的法律法规。按照依法治国的要求，应该加强财政立法工作，尽快建立和健全有关财政转移支付的法律，并辅之以相关的法规、规章和制度，把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道。要使财政转移支付的各个环节都有法可依，保证财政转移支付的权威性和稳定性。第四，对财政转移支付的使用进行严格管理和监督。财政转移支付的项目、规模，都应该由党委、政府集体研究决定，避免由少数人说了算。财政转移支付特别是专项拨款，应该尽可能列入计划范围。各级人大应该加强对财政预决算的审查和监督，财政转移支付项目应逐步纳入审查范围。在人大或独立于政府外可以考虑建立拨款委员会，专门对财政转移支付进行审查。在目前情况下，首先要建立一定的可行机制，对财政转移支付的项目特别是使用情况进行审查、管理和监督，防止财政转移支付的范围被随意扩大和缩小，防止有关的资金款项被挪作它用。

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1671-2994（2010）02-0108-06

2010-01-03

李晓冰（1958- ），男，浙江宁波人，中共云南省委党校经济学教研部副教授。研究方向：社会主义市场经济理论与实践。

责任编辑：陈文兴