“三级联治、重在社区”的村级治理模式研究
——以江西省AY县村制改革为个案

凌学武

（中共江西省委党校 公共管理学教研部,江西 南昌 330003）

“三级联治、重在社区”的村级治理模式研究
——以江西省AY县村制改革为个案

凌学武

（中共江西省委党校 公共管理学教研部,江西 南昌 330003）

在传统“乡政村治”的治理模式下，村级治理凸显了许多问题与困境。江西省AY县以推进新农村建设为契机，探索出“三级联治、重在社区”的村级治理新模式，形成了“乡镇党委→村党总支→社区党支部 （党小组）→党员服务站→党员中心户”的党组织领导体系、“乡镇政府→村委会→社区理事会→理事会三中心”的行政及自治组织体系、“乡镇公共服务部→产业（行业）协会→村社会化服务中心→农村能工巧匠”的服务组织体系、“乡镇纪委→村监委会→社区监事会→监督员”的监督组织体系。

三级联治；村级治理；模式；创新

江西省AY县地处赣南，以丘陵地形为主。全县人口36.5万，下辖18个乡镇，共有151个村委会。2008年全县农村人均纯收入为2896元，农村产业主要集中在水果、蔬菜以及牲畜养殖。自2004年新农村建设试点以来，AY县乡村治理工作取得了很大进步。但作为一个欠发达地区的农业大县，村级治理工作不仅具有传统乡政村治模式下村级治理出现的普遍性挑战，而且，还具有在经济社会发展不充分的欠发达背景下所具有的一些棘手难题。本文以此为例，对村级治理模式的创新提出一些思考。

一、当前村级治理中存在的突出问题

应该肯定，人民公社的解体、农村家庭联产承包责任制的实行、《村民委员会组织法》的出台等，极大地释放了农民的生产积极性和参与民主自治的热情，加快了农村民主政治建设的进程，推动了农村经济社会的发展。但是，随着农村综合改革和社会主义新农村建设向纵深的推进，村级治理存在的问题日益凸显出来，主要表现在：

（一）村级组织内部运转不协调，导致管理失范

尽管《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》对村级组织之间的关系，以及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等做出了原则性的规定，但由于规定过于宽泛，加之各地情况不同、认识不一，在实际运作过程中出现了一些不协调的现象。

1、两委摩擦、不和谐。一是村党支部集权。长期以来，在传统体制下村党组织对农村实行一元化领导，党支部掌握着农村各项事务的管理权。实行村民自治后，村里各项具体事务由村委会直接管理。村党组织一时难以适应这个变化，不习惯也不愿意放弃管理村大小事务的权力。一些地方的支部书记仍然习惯计划经济时代的工作方式和管理方法，有意无意地直接操纵村委会，统揽村务大权，村党组织包办一切，把村委会看成是村党组织的附属机构。二是村委会揽权。一些村委会以村民自治为由，甩开村党组织的领导。在实际工作中，一些村委会主任认为自己是村民选举出来的，是本村的法人代表，而村支部书记只是几十个党员选出来的，不必听命于村支部书记，应该自己说了算。一些村委会成员把村民自治理解为绝对自由，凌驾于村党组织之上，不愿意接受村党组织的正常领导，采取搞小团体、阳奉阴违的手段，不配合村党组织的领导。

2、管理无序、不公正。目前，村级事务管理主要靠村干部的个人素质来维系，缺乏管用实用的制度和监督机制的约束，因而，不同程度的存在着管理不公正、不公开、不公平的现象。虽然各地普遍推行了村务公开制度，但群众对此不感兴趣，主要原因是忽略了群众的参与，忽略了最重要的事前、事中公开，把村务公开等同于村务公示或结果公示，造成半公开、假公开，甚至不公开的问题。有些村务特别是财务管理制度不够健全，管理混乱，财务帐目多年没有清理、公布，甚至有的村干部贪污侵占，导致群众上访；有的对村民关注的土地征用款分配使用、建设工程、项目招投标、宅基地审批等问题没有进行规范，由村干部说了算，导致村级管理混乱。

3、监督滞后、不到位。目前，各地出台的《村民委员会组织法实施办法》，增加了“村应当设立村务公开监督小组”的条文，但同样存在着村务监督内容难界定的问题。而且，法律上只规定了其“向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况”的义务，只赋予它向乡镇政府和县级有关部门寻求行政救济的渠道，其他没有赋予任何职权，所以，监督很难到位、很难有效。特别是法律规定只有村民委员会才有权召开村民代表会议或村民会议，当村务公开监督小组与村民委员会（包括村党支部）发生矛盾冲突时，无法启动召开村民代表会议或村民会议的监督或听证程序，要么放弃监督，要么将矛盾上交。

（二）村组建制不合理，影响了村民参与的积极性

现行的“乡、村、组”这一传统乡村治理组织结构已经越来越难以适应形势的发展和村民自治的要求，逐渐成为推进社会主义新农村建设的体制瓶颈。

1、村民小组发挥的作用微乎其微。村民小组在农民群众中缺乏威信，难以起到宣传、组织、发动群众的功效，有自治组织之名，无自治组织之实。特别是取消农业税之后，一些地方的村民小组名存实亡，往往以小组长一人代替一级组织，表现为势单力薄，无法有效调动资源，很难有所作为。加上村民小组所沿袭的是人民公社时期“生产小队”建制状况，在区域划分上也比较简单。如果按照现有的乡村治理模式，乡大村小、村大组小，据此来管理农村社会事务，村民的不同利益就很难得到集中体现，村民的各种利益矛盾也很难及时有效地得到解决，整个农村社会不和谐的“音符”容易增加，客观上造成“会难开、事难议、议难决、决难行，资源难整合，服务难到位”的现象，导致农村公共事务村里管不过来、组里管不起来。

2、党小组设置不合理。多年来，农村基层组织设置主要是按地域原则形成乡镇党委——村党支部——村党支部下属党小组的格局。随着农村经济社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，农村各类新经济组织、村民自治组织等不断涌现，使党的基层组织出现了部分空白点，覆盖面小，同时，还存在着党的基层组织不健全、建设滞后等问题，在一定程度上影响着基层党组织的领导核心作用和党员先锋模范作用的发挥。

（三）村级治理体制机制不健全，阻碍健康发展

1、制度设计的缺陷，影响村民自治。中央和地方政府制定了一系列关于村民自治制度的法律、法规和政策，对村民权利、村民自治的内容和程序等方面作了详细的规定。但从总体上看，村民自治的基本制度，如选举制度、决策制度、管理制度和监督制度等，在很大程度上流于形式，党和政府的法律规定并未能有效的落实到现实运作中。一方面是因为政府官员和村干部的法治意识、民主意识和责任意识薄弱，村民缺乏足够的民主权利观念，缺乏参政的常识和能力；另一方面是因为村民自治制度本身不完善，与现实条件难以衔接。据民政部基层政权和社区建设司发起组织的“村民委员会选举观察活动”显示，如果严格按法律法规和民政部及各省、直辖市、自治区的选举规程来衡量，只有5%的村选举是规范的。①这既有基层操作不规范的原因，同时，也说明了现行《村委会组织法》还不够科学，制度设计上还存在缺陷。

2、激励保障机制的缺失，影响村干部的积极性。村干部作为经济理性人，以追求个人经济利益和精神利益最大化为目标，因而需要对村干部进行有效的激励。然而，村干部作为村庄社会的精英力量，在经济效益的博弈上没有得到应有的回报，更没有得到期望的回报。作为“经济理性人”的村干部，在履行职务上难以得到从事其他职业可获得的报酬，村干部的收入起不到应有的激励作用。特别是农村税改和林改后，多数村集体收入几乎为“零”，成为名副其实的“空壳村”。目前，大部分村委会主要依靠转移支付维持工作的正常运转，有的县（市、区）连上级规定的转移支付尚未拨付到位，存在县、乡两级挤占、挪用转移支付款的现象。由于缺乏必要的经费支撑，大部分欠发达地区的村级转移支付资金，除支付村干部工资、动物防疫协防员工资、森林防火联防员工资、计划生育中心户长工资、村民小组长务工补贴、党报党刊征订费、教师节慰问费、征兵费、招待费、办公经费等费用外，所剩无几，更谈不上兴办公益事业。

二、“三级联治、重在社区”村级治理模式的探索

鉴于当前村级治理存在的乡村关系失衡、两委关系失调、村组建制不合理、村级相关体制机制不健全等突出问题，既要从宏观方面着眼，又要从微观方面入手，既要规范村级组织的内部运作，又要优化村级治理的外部环境。因此，乡、村、组三级必须联动起来，不能仅停留在村级这个层面上。

（一）转变乡镇政府的职能，实现功能重组

1、转变乡镇政府的职能。一方面，要强化乡镇发展农村经济、履行社会管理和公共服务的职能，集中精力议大事、抓全局、谋发展、保稳定，重点解决好一家一户难以解决的问题；另一方面，在保证“政策引导、工作指导、环境优化”三个到位的基础上，把政府不该管的事交给企业、市场和中介组织。按照“小政府、大社会”的方针，政、事、企分离的原则，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责，并据此确定相应的机构和人员。

2、组建“编制内”和“编制外”两支专业化服务队伍。改变过去乡镇领导包片、干部包村的单一服务方式，根据乡镇工作的实际和干部自身的特点专长，对乡镇干部资源进行有效整合，分类组建干部专业化服务队伍（编制内）。要积极培育由农村实用人才组成的各类专业型社会化服务组织（编制外），并及时在各类社会服务组织中成立党组织，推进党的建设，引导各类社会服务组织加强自身建设，提高自律性和诚信度，发挥各类社会服务组织提供服务，反映诉求，规范行为的作用。

3、成立农民服务中心。在继续保留乡镇机构改革时设立党政综合办、经济发展办、新农村建设办、社会事务办等“四大办公室”的基础上，AY县把具有公共服务功能的乡镇党委、政府原有机构及“条管”部门（站所）进行有效整合，新增设一个辐射全乡镇、与县级行政服务中心和村级、社区服务组织有机对接的公共服务机构——农民服务中心。农民服务中心以党员干部为主体，以服务党员、服务群众、服务社会为目标。积极为广大党员群众提供农业家政、证件代办、困难救助、技术培训、政策咨询、矛盾纠纷调处、组织关系接转等优质服务，使之成为凝聚党员的家园、服务群众的窗口。同时，改进公共服务方式，制定科学、简便的便民服务流程图，把服务项目、收费标准、办事流程等一次性告知党员群众；建立健全干部挂牌上岗、集中办公、轮岗值班、服务承诺、首问责任、全程代理、限时办结、工作例会、考核评比等制度，为党员群众提供优质、到位、方便、快捷的社会化、一站式服务。

（二）以整合组织资源为切入点，重构乡村组织新体系

在村级自治区域范围扩大后，直接导致了传统的“乡镇——村——村小组”的组织结构模式陷入治理困境。针对这种困境，AY县首先打破现行的村民小组建制，整合自治单元，组建新型农村社区，实现利益聚合，在实践中探索出“一区两会三中心”的农村社区治理模式。

1、组建“一区”——自然村落社区。由村党组织牵头，在征求民意、形成共识、履行了相关法定程序后，以自然村落为单位，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，打破村小组的设置，组建农村村落社区。明确农村村落社区是直接隶属于建制村的村民自治新单元，变过去的“乡——村——组”单一型乡村治理模式为现在的“乡——村——村落社区”服务型乡村治理模式。

2、社区设立“两会”——社区理事会和监事会。通过召开社区村民会议或三分之二以上的户代表会议，“海选”产生社区理事会和监事会成员。其中，社区理事会设会长1人，副会长2-3人，成员3-7人。成员以本社区中有“双带”（带头致富，带领群众共同致富）能力的农村能人为主体，引导鼓励本社区的党员特别是“两委”委员中的党员积极参与理事会长及成员的竞选。明确社区理事会在村和社区党组织的领导下，在村民委员会的职责范围内，履行本社区的农村公共服务、公共设施建设和公共资源管理等方面的职责。社区监事会设会长1人，一般由社区党组织负责人兼任；成员2-4人，以社区内“五老”（老干部、老党员、老劳模、老知识分子、老复员军人）人员、公道正派的党员为主体，其中党员占70%左右。明确社区监事会在村和社区党组织及村监委会的领导下，在村民委员会的指导下，履行全程监督本社区议事、决策及执行情况等方面的职责。监事会直接对社区村民会议或户代表会议负责并报告工作，监事会成员不得与理事会交叉任职，从而形成有效的监督机制。

3、理事会下设“三中心”：经济发展服务中心、和谐社区服务中心和公共资源管理中心。“三中心”是社区理事会下设的三个办事机构，社区做出决策后，由“三中心”分头抓好落实，为民提供服务。每个“中心”设主任1名，成员2-5名。同时明确了经济发展服务中心主要履行牵头组建新经济组织、培育新产业、农资供销服务、实施农民知识化工程等职责；和谐社区服务中心主要履行政策宣传、民事纠纷调解、维稳维权服务、环境卫生管理、计生医疗服务等职责；公共资源管理中心主要履行社区公共资源储备、管理、运作，实施财务公开等职责。

4、配套实施党组织设置模式改革。“在坚持按地域、建制村为主设置党组织的基础上，按照有利于促进农村经济社会发展、有利于充分发挥党组织作用、有利于加强党员教育管理、有利于扩大党的工作覆盖面的原则，积极探索其他设置形式。”②AY县根据各村实际调整了村级及村级以下党组织的设置，即党员50名以上的村设置了党总支，社区建立了党支部；党员不足50名和不具备成立党总支的村设置了党支部，社区建立了党小组。与“三中心”相配套，成立了经济发展党员服务站、和谐社区党员服务站、公共资源管理等若干个功能型党员服务站。在每个党员服务站，根据党员的优势特长，采取“1+X”的办法设立党员中心户，作为党员开展活动的阵地，从而构建了村级“党总支（党支部）—社区党支部（党小组）—功能型党员服务站—党员中心户”的党组织设置模式。明确了社区党组织在村党总支部（党支部）的领导下开展工作，是社区各类组织和各项工作的领导核心。

（三）发挥能人的作用，实现精英治村

“从目前中国的社会实际和政治生态环境看，任何一个执政党，要实现长期执政，就必需具有利益表达、利益综合、引导选举等多种功能，以整合各种社会力量，增强对广大群众的凝聚力，获取大多数民众的支持和认同。”③农村“精英”、“能人”是农村中的优势群体，也是农村较为重要的社会资本和组织资本，对农村经济社会的发展和乡村治理结构的改善具有重要的作用。发现、培养、使用人才是党组织的职责和优势所在，党组织要积极引导农村各类精英参与农村各类组织领头人及成员的竞选，并示范带动村民共建共享社会主义和谐社会。

1、以村党组织为核心，发挥党员的先锋模范作用。“共产党的力量和作用，主要不在于党员的数量，而在于党员的素质”。④因此，一方面，要抓好村党组织自身建设。做好发展党员的工作，加强党员教育管理，充分发挥党员的先锋模范作用，把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。另一方面，要整合驻村农民精英的力量。大部分农村地区的一个普遍现象，就是青壮年劳力大多外出务工，家中农业生产出现缺劳力、缺技术，而留在村中的能工巧匠毫无组织化，游勇散兵、四处找活干。针对这种现象，AY县整合乡镇政府驻村干部、村建及新农村建设驻点干部及农村能人力量，在生产、生活、证件代办等方面为村民提供优质到位的社会化服务。

2、以“五老”人员为主体，抓好民主监督的配套建设。AY县在村一级推行了“三委”治理模式，即在强化原有的村党支部、村委会建设的基础上，增设了一个村监委会。监委会主任一般由村党支部（总支）委员兼任，成员以德高望重的“五老”人员为主体。明确村监委会在村党组织的领导下履行对村委会议事、决策、执行情况进行全程监督，列席村“两委”联席会议以及村委会成员会议，并提出工作意见和建议，对报帐前的凭证及财务公开清单进行审核，对不按村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免建议等职责。通过设立村监委会，一方面发挥“五老”人员见多识广的优势，在村务决策时请他们把关，从中起到参谋助手和顾问团的作用；另一方面，利用他们公道正派、德高望重的人格魅力，对村务、财务进行严格的审核监督，在村干部与村民之间架起一座桥梁，“还干部一个清白，给群众一个明白”。

3、整合驻村精英的力量，抓好社会化服务的配套建设。大部分农村地区的一个普遍现象就是青壮年劳力大多外出务工，家中农业生产出现缺劳力、缺技术，而留在村中的能工巧匠毫无组织化，散兵游勇、四处找活干。针对这种现象，AY县整合乡镇政府驻村干部、村建及新农村建设驻点干部及农村能人力量，组建社会化服务中心。该中心在村党支部、村委会的领导下，在村监委会的监督下，在生产、生活、证件代办等方面为村民提供优质到位的社会化服务。社会化服务中心根据需要，下设农业家政服务队、和谐创建服务队、证件代办服务点等服务组织。农业家政服务队主要是组织农村能工巧匠形成一支专业化的服务队伍，为农民提供犁田、插秧、收割、果树修剪、喷药、采果及技术承包等生产服务，从而有效地破解了农村闲散的能工巧匠“找事做”、而农民又四处“找人做”的矛盾，实现了两者和谐双赢。和谐创建服务队，主要是开展移风易俗、民事纠纷调解等工作。证件代办服务点，主要是由县乡驻点干部及村干部为村民提供土地、林木审批和计生、户口等证照代办服务。

注释：

①王金华、董礼胜：《村民委员会选举观察报告》，中国社会出版社,2005年版，第2页。

②贺国强：《大力推进农村基层组织建设，为建设社会主义新农村提供坚强组织保证》，《求是》,2006年第7期。

③唐晓腾：《村级党组织民主选举问题研究:对H省Q市11个村支部换届实证观察的综合分析》，《中国农村研究网》，2006年10月21日。

④转引自：罗争玉著：《毛泽东、邓小平、江泽民基层党建理论研究》，湖南教育出版社,2003年版，第152页。

C912.82

A

1671-2994（2010）02-0124-04

2010-01-06

凌学武（1978－ ），男，江西九江人，中共江西省委党校公共管理教研部讲师。研究方向：危机管理与地方治理研究。

责任编辑：陈文兴