边疆农村法治化建设的现实路径

孙 卫

（中共临沧市委党校 基础理论教研室，云南 临翔 677000）

边疆农村法治化建设的现实路径

孙 卫

（中共临沧市委党校 基础理论教研室，云南 临翔 677000）

农村法治化是建设法治国家的重要组成部分。在推进新农村建设、法治国家与和谐社会建设的过程中，需要对边疆农村的法治建设给予更多的关注。为此，我们需要从深刻认识加强边疆农村法治建设的重要性和必要性出发，了解目前新农村建设中法治建设的现状及存在的问题，针对问题提出解决的办法。唯此，才能够顺利地推进边疆农村的法治建设，才能为新农村建设与和谐社会建设的实施提供强有力的保障。

边疆农村；法治化建设；存在的问题；推进对策

农村法治是以运行良好的法律制度和手段来治理农村各项事务，从而达致和谐有序的农村社会状态。农村的法治建设是社会主义法治建设的重要组成部分，也是重点和难点所在。可以说，没有中国农村的法治化，就没有整个中国的法治化。对于地处云南省西南部、集“边、山、少、穷”为一体的临沧市而言，从根本上说，要实现新农村建设的“二十字方针”，就必须为农村发展创造出一个新的法律环境和制度环境，以法律和制度来保障新农村获得更多的发展动力。同时，通过改善边疆农村地区的法治环境，促进边疆农村的法治化进程。也只有通过加强云南边疆农村的法治建设，才能保护广大农民的合法权益，解决农村的各种纠纷，维护农村的稳定，构建农村的和谐秩序。本文以云南省临沧市为例，对边疆农村法治化建设问题作初步的探讨。

一、深刻认识加强边疆农村法治建设的重要性和必要性

1、推进边疆农村的法治建设是建设法治国家的客观需要

我国宪法已确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，党的十六大以来更是将建设法治国家作为全面建设小康社会的宏伟目标之一。法治国家建设是一个庞大的社会系统工程，既需要在思想层面上在全社会树立法律至上、权利本位和权力制约等法律观念，树立全体国民对法律的信仰，也需要建立一整套覆盖社会各个层面的法律制度。我国是一个典型的农业大国，农村占有80%多的国土面积，有7亿多的人口居住在农村。临沧市地处云南省的西南部，是一个传统的农业市，农业人口占84%以上。有11种世居少数民族。对于这样一个边疆多民族地区来说，很显然，要实现农村的稳定，就要在依法治国的原则下，切实重视农村的法治建设，在党的领导下，运用法律手段管理农村的各项事务，为边疆农村的稳定提供强有力的法律保障。如果法治化仅着眼于城市，任农村游离于法治之外，“法治云南”、“法治临沧”的建构就会是空中楼阁。因此，加强边疆农村法治建设是法治国家建设的题中应有之义。

2、推进边疆农村的法治建设是构建和谐社会和新农村建设的关键

构建和谐社会和新农村建设是党中央在新的历史时期推出的重大战略目标和举措。在经济社会蓬勃发展的今日中国，和谐社会构建的关键，在于和谐农村的建设，而和谐农村的建设离不开“三农”问题的解决，离不开长期以来形成的城乡二元格局的改变。临沧市委、市政府2003年提出实施“以生态村为发展基础，文明村为发展动力，小康村为发展目标”的“三村”工程建设，现已成为临沧有效破解“三农”问题的创新之举，使临沧掀起了继新中国成立以来土地改革、家庭联产承包责任制后的第三次革命，创造了独具特色的建设社会主义新农村的“临沧经验”，被写入中央党校省部级干部培训班培训教材。当前，新农村建设的目标正是要推进农业和农村的现代化，解决“三农”问题，打破城乡二元分立的状况，建构和谐农村、和谐社会。而边疆农村的建设是在制度短缺，尤其是作为正式制度的法律供给严重不足的情况下推进的，制定和实施政策成为农业与农村治理的主导性手段。临沧“三村”工程建设的实践表明，仅仅依靠政策来解决“三农”问题，还是有一定的局限性。与政策相比，立法要经过更为严格、科学、理性的论证，法律也具有明确性、稳定性和权威性等其他社会规范不具备或不显著的特点，因而，发达国家大多采用法律手段来支持、促进和保障农业的发展。边疆地区的新农村与和谐社会建设要继续顺利推进，同样需要法律制度的支撑，需要高度关注农村法治的建构。

3、推进边疆农村的法治建设是确认和保障农民权益，促进农村和农业现代化的保障

法治以个体本位为其核心价值和最终依归，强调对个体本位和权利的确认和保障。84%的农业人口作为临沧市人口的重要组成部分，其本位主体的确立和合法权益的维护，无疑应是临沧法治推行的主要目标。如果农民始终生活在社会的底层，受到与市民不同的歧视性待遇，其合法权益得不到法律的保护，将有悖于法治的精神和目标。农民地位的提高，农民组织化程度和自我治理能力的增强，都需要法治的保障。此外，临沧市要全面建设社会主义新农村，与全省全国同步建设全面小康社会，首要任务就是要积极发展具有自身特点的现代农业，这就面临着农业从传统向现代的转型和农业经济结构的战略性调整。以市场为导向的农业经济模式的建立，需要法律支撑，没有一套和市场经济相匹配并且符合农业特点的农村经济法律制度，农业的转型也就无法完成。

二、边疆农村法治建设中存在的问题及原因

1、经济发展滞后严重地影响和制约着边疆农村的法治化进程

现代法治社会的基础是市场经济，边疆农村地区的市场经济是边疆农村法治的基础，是法治建设的经济动力，边疆农村地区的市场经济状况决定着边疆农村法治的进程。临沧市是一个传统的农业市，农村人口多，经济产出少，城乡居民收入差距大，农民生活水平低，收入增长缓慢。可以说，经济欠发达仍然是临沧最基本的市情，部分地区的经济还处在自然经济向社会主义市场经济转变的过程中，远落后于市场经济发展的需要。在此种状况下，人们过着较封闭的自给自足的生活，早已形成了封闭、孤立的思维模式，缺乏全社会范围内的契约合作意识，对法律的需求不高，对法律调节社会生活的需求不迫切。同时，还产生了对正式的、通行的和标准化的法律法规进行“本地化”处理的倾向，即只遵守现行法律法规中能够被当地接受的那部分法律条文，而排斥与当地风俗习惯有冲突的法律条文。于是，一旦发生纠纷，就使农村干部在调解、解决纠纷的过程中面临着“法”与“理”的两难选择，基层群众遇到纠纷，普遍选择由乡村干部调解或和解的方式，农村群众面对成本较高的诉讼程序大多望而却步，不到万不得已决不“告官”。因此，落后的经济基础，决定了边疆农村的法治进程，尚处于先天需求不足和后天发展障碍之中。长此以往，法律的权威、法治的建设会受到严重的损害，人们对社会关系的调整就有可能“回归”到人治的老路上去。

2、农民的主体地位没有得到确立

现代法治以个体的独立和自治为前提，农村法治也不例外。农村法治首先要以农民为主体，确立农民的主体地位。如果在农村法治建设过程中，农民始终作为管理客体存在，而缺乏对其主体地位的认可和保障，也就没有真正的法治。由于诸多原因，迄今为止，对农民主体地位的认可和保障均没有以法律和制度的形式给予足够的重视，导致出现如下两种情况：一是村民自治制度落实难。例如，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民自治制度，但边疆广大农村在实际操作和运用中，特别是在村民委员会的选举、村民委员会的自治权限、村民委员会与乡镇人民政府的关系、村民委员会与农村党支部的关系、村民与村民委员会纠纷的解决、对村民委员会的监督等方面还存在着许多问题，从而使得村民自治权难以完全落实。近年来，临沧结合实际，在发展和创新村民自治制度方面进行了积极的探索，实施“村民公决重大事项”，真正把村民自治的决策权和管理权交给了农民群众，使村民真正成为管理村内重大事务的主人，但在真正贯彻执行的过程中，或多或少地还存在着以上谈到的问题。二是已有的涉农立法和行政执法都不同程度地存在义务本位思想，欠缺与农民主体地位相适应的权利本位意识。例如，某些执法人员特权思想严重，对行政管理相对人的合法权益不尊重，采取简单、粗暴的手段办事，加之个别的行政机关和行政执法人员在执法时动机不纯，甚至利用手中的执法权为自己搞创收，或谋取不正当利益等。因此，由于在立法和执法中都强调农民应当做什么，必须做什么，禁止做什么和不履行义务的责任，而往往较少关注甚至忽视农民的权利，所以，就造成农民权利的普遍缺失和维权的艰难，进而影响农民对法律的信仰，阻碍了农村法治的进程。

3、农村法律制度不健全

党的十一届三中全会以来，全国人大及其常委会已经制定颁布了20多部“三农”方面的法律，国务院颁布了40多部农业行政法规，同时，各级地方人大和政府也制定了一大批地方性法规和规章，初步形成了农村法律体系，有利于保障农民的基本权益和规范农业及农村经济的发展，但就整体而言，我国农村的法律制度仍不够健全。一是农村的许多领域尚未得到法律的调整。比如，农村产业调整、农业发展规划、农业投入、农业保险、农民职业教育、农村城镇规划等方面，都没有出台过专门的法律。二是已有的涉农的法律规范很不完备。《农业法》虽然已明确规定保障农业在整个国民经济体系中的基础地位，但其规定过于原则，可操作性差，亟需通过一系列更为具体的法律制度将农业的基础地位切实建立在强有力的法律支撑上。由于涉及农业、农村、农民的法律规定不健全，这样，就给临沧市这样一个典型的农业市的农村工作带来了诸多的影响。一方面，农村的许多复杂问题很多时候找不到处理的法律依据，边疆农村的基层干部只能依靠自己的思维方式来临时处理，不但使基层政权机关开展工作时无所适从，而且，往往会造成农民对法律的认识有误解和偏差，长此以往，将会失去对法律的信仰，助长农村恶习的蔓延。另一方面，在边疆少数民族贫困乡镇的基层选举中，由于相关的法律法规还不尽完善，农民文化素质又普遍偏低，对法律法规理解不透彻，加之农村宗族、派性等思想的影响，导致积存的矛盾在选举期间爆发，不同宗族、派别之间明争暗斗，甚至大打出手的情况也屡见不鲜，农民群众为此而集体上访、越级上访事件也因此增多。

4、农村干部和农民的法律意识有待于提高

法治在农村的推进程度，往往取决于农民这一生活在中国农村最基层的最大群体能够在多大程度上了解、认同乃至接受法律的调整。在我国，整个农村的法治进程尚处于初步发展阶段，而在边疆农村，由于受农民自身的文化素质、语言阻碍、居住分散、交通通讯、传统意识等的影响，农民和农村干部法律意识的普遍形成和提高尚需时日。第一，农村普法是面对众多“法盲”进行的。由于农民作为一家一户的小生产者，缺乏主动接近和接受现代法治的内在经济和社会动因，其法律意识的形成大多是被动灌输的，缺乏自身的驱动，从而使得农民的法治意识普遍淡薄。第二，受普法和法治宣传经费投入严重不足的影响，法治宣传教育工作难以深入乡村，甚至流于形式，即用标语、口号来代替一切宣传工具和措施，法治宣传成为可有可无的事情。即是说，边疆农村的普法仅仅是一个初步的教育，更多的只是做了面上的工作，并未从根本上改变农民和干部的法律知识结构。

5、农村司法语境缺失

改革开放30多年来，农村的经济体制改革走在国家改革的前列，农村的政治体制改革也已经拉开了帷幕。如村民自治制度，省直管县，撤乡并镇，村帐乡管，建立农村的社保制度等。但从实际看，目前农村的法治建设特别是边疆农村的法治建设已成为国家法治的“神经末梢”。司法机构大都在县、市以上，司法人员集中在大中城市。就临沧市而言，截止2007年，共有15个律师事务所，54名执业律师都集中在县级以上。这种与教育、卫生一样的倒“金字塔”结构，使农村既没规范的司法机构，又缺失高层次的法律工作者。农民由于受自身条件的各种限制，既缺失现代法治意识，更鲜有运用法律的手段。有的依然是期盼“清官”，期盼“父母官”，或是上访维权。由于以上两个原因，致使农村特别是边疆农村缺乏司法语境，而农村的发展又很需要构建法律语境。事实上，司法工作者、案件的双方或多方，只有拥有大致相同的思维方式和思维能力，有大致相同的基本生活经验，才能形成一个法律环境和语境。这些都是边疆农村今后相当长的时期内要完成的任务和解决的问题，而这又绝非是搞几次法律下乡或普法教育就可以完成的艰巨任务。

三、推进边疆农村法治化建设的对策

政治是经济的集中表现，民主法制意识与社会经济状况和政治文明的建设水平是相适应的，一个地区的经济发展滞后，必然会影响该地区的政治文明和精神文明建设的进程，影响到法治化水平的提高。反过来，政治对经济有能动作用，一个地区的政治文明和精神文明提升了，必将有力地促进该地区经济的发展。特别是在推进新农村建设的实践中，如何加强农村法治工作，以法律手段来规范、引导、保障农业和农村的持续稳定协调发展，逐步把临沧市的农村经济、政治和社会建设纳入法治化轨道，把“临沧经验”这一社会主义新农村建设的成功样本提升为新农村法治建设的模式，是当前临沧在新农村建设中亟待解决的一个重大课题。

1、深化农业经济的市场化改革，增强农村法治建设的内生驱动力

从根本上讲，法治的发展水平取决于它所依赖的社会物质生活条件，同样，农村法治的建设进程也要取绝于农业经济市场化的发展状况。因为市场经济是法治的内生动力，没有市场经济的发展，就不会有今天的法治。然而，一个地区经济发展方式的选择，必须符合以价值规律为核心的经济发展规律，针对地区经济发展的成熟度，通过要素整合，在扬长避短的调整中获得效益的几何增长。因此，在认清资源优势后，临沧市委、市政府广泛集中民智，以“错位”发展和“不对称”发展的理念，确立了“农民增收的文章从城市做起，兴龙头带动农民致富；农村发展的文章从城市做起，活城市带动农村进步；欠发达地区发展的文章从发达地区做起，以开放促进全市发展”的“三篇文章”发展方式。这一发展方式的创新，辨证地统筹了农业与工业、农村与城镇、欠发达地区与发达地区的关系，把“后发劣势”转化为“后发优势”，加之以“三村建设”为内容的新农村建设，临沧可谓在全省乃至全国先行一步，极大地带动了农村发展、农业增效和农民增收，为探索边疆农业经济市场化迈出了坚实的一步。但是，不可否认的是，到目前为止，边疆农村经济在很大程度上还是一种农耕经济，仍处于农耕文明向商业文明的过渡阶段，农业经济市场化的发展还有很大的空间，农业经济对于农村法治的内在需求和驱动力仍有待于进一步挖掘和释放，因此，必须通过深化包括农村土地制度、经营体制、流通体制、分配与社会保障制度等在内的农村经济体制改革，通过市场经济和现代法治的有效结合和互动，推动和促进边疆农村经济的市场化发展，积聚农村法治建设的内在动力，促进农村法治的良性运行。

2、发展和完善基层民主与村民自治制度，巩固农村法治建设的政治保障

民主和法制相统一是依法治国的基本精神，也是社会主义和谐社会的重要特征。要推进边疆农村地区的法治建设，就必须进一步推进民主政治建设，努力实现社会主义民主的制度化、规范化和程序化。第一，要扩大基层民主，加强基层政权建设。完善和健全村民自治制度，是促进农村政治文明与法治建设的重要途径。近年来，为切实解决惠农资金使用监管难、效益发挥不充分的问题，探索农民自我教育、自我管理、自我服务的有效方式，临沧市委、市政府按照《村民委员会组织法》等法律法规中关于“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，深入开展了以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，在积极稳妥地开展试点探索的基础上，总结推广了党组织领导下的以“村民公决重大事项”为主要形式的村民自治机制，对惠农资金管理、产业管护、新农村建设规划、划定耕地保护红线、宅基地管理等重大事务进行村民公决，形成集体意志，让农民真正实现自主决策和管理。这一创新，真正把村民自治的决策权和管理权交给了农民群众，使村民真正成为管理村内重大事务的主人，决策在最大程度上体现了村民的意愿，特别以公决的形式，从制度层面对惠农资金管理和使用实现了有效的监督和制衡，保障各级扶持“三农”的政策资源、项目资源和货币资源落实到位、使用到位和监管到位，并带动农民自筹投入的积极性。因此，临沧应该在总结“村民公决”机制这一基层民主创新实践的基础上，不断推进和落实村民自治制度，提高农民的民主法制意识，增强农民的参政议政能力，培育农民的权利本位意识，提高广大农民的法治化管理水平，依法解决农村存在的其他方面的问题。这样，才能保证农村的社会政治文明建设、精神文明建设和物质文明建设同步和谐发展，才能强化政治文明和社会主义法治国家的基础。第二，要全面落实有关村民自治的法律法规。切实把“四民主、两公开”（“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，基层“政务公开、财务公开”）和《村民委员会组织法》作为农村普法教育的重点，从而让广大农民真正成为农村社会管理的主人，成为民主制度的直接受益者，进而使广大农民积极放心地参与村务活动，使民主和法治精神逐渐在农民心中扎根。

3、加大普法宣传的力度，努力提高广大农民的法律意识和运用法律的能力

农村法治的主体是广大农民群众，要使农民法治获得社会认同，一个最基本的前提条件就是广大农民群众应该知法、懂法。而使农民知法、懂法的途径无非有两个：一个是靠农民自觉获取法律知识；另一个是靠国家普及法律知识。前者固然是根本，但后者也同样重要。应该说，经过多年的以政府推动为主导的普法宣传，农民的法律意识已经有了明显的提高，但是，这与农村法治所要求的普遍认同的基本要求还有很大的距离。因此，边疆农村地区的普法必须紧紧围绕市场经济和人权保障这两个主题，按照由点到面、由远及近、由简到繁，确保收到实效的思路，整体谋划，广泛、深入、持久地开展学习、宣传和贯彻农村法制的活动，使之家喻户晓，人人明白，不断提高边疆广大农民群众的法治意识和守法的自觉性。第一，要加大文化知识的普及力度。狠抓“两基”教育及其巩固提高，以此来提高广大农民群众的文化素质。只有广大农民群众具有一定的文化基础知识，才会具有接受法律知识教育的能力。第二，要抓好农村干部的法治教育。要通过举办村“两委”干部和村民小组干部培训班、轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，以有效地增强村民小组干部队伍的法治意识，提高依法办事的能力和水平。第三，要努力营造广大农民群众学法、用法的浓厚氛围。最近，临沧在全市范围内已启动新农村建设法治宣传教育试点工作并取得良好效果。因此，结合该项活动，针对边疆农民群众的特点，利用农民夜校、农村文化站（馆）等场所以及村务公开栏、黑板报、墙报等阵地，对农民进行法治宣传教育，同时，通过举办法律知识讲座、法律咨询、报告会、法制文艺演出、图片展览等多种形式，营造浓厚的法治的氛围，使农民群众在潜移默化中受到法治熏陶，逐步培养农民权利义务对等的观念，使依法办事成为广大农民的自觉行动。实践证明，法律权威的树立，最生动、最有说服力的是公民自身受到法律的关怀，只有“法律意识”觉醒，才有维权法律的行动，法治宣传才真正达到效果，普法才有突破口。因此，在针对边疆农村地区开展法治宣传的过程中，对农民的法律教育不能仅仅停留在宣传法律的具体规则或规定，也不能停留在农民应该做什么，不该做什么，还要使农民懂得法律赋予每个公民的基本权利是什么，权利受到侵害后救济的办法和保障在哪里，法律的权威和地位有多高，通过切实的法律关怀，培养农民对法律的感情，让法治精神在农民心中扎下根。

4、健全利益协调制度，建立规范有效的法治机制

根据笔者的调查，当前，要建立和谐的法治新农村，形成规范有效的法治机制，一定要健全利益协调制度。第一，健全农村的社会保障制度。要健全慈善救济、优抚福利、社会帮扶相结合的救助机制，完善农村贫困家庭就业、就医和子女就学资助制度，从源头上减少生活利益驱动而形成的不稳定因素。第二，建立农村的法律援助制度。要逐步完善边疆农村的法律服务体系。基层法律援助工作针对的都是弱势群体，他们的法律知识较薄弱，在诉讼过程中常会遇到很多困难，特别是经济困难。为此，基层法院要贯彻执行好新的《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，做好诉讼的减、缓、免工作，尽量扩大法律援助的覆盖面，尽量减轻农民的负担，降低其诉讼成本，并鼓励具有法律专业知识的社会志愿者参加农村法律援助工作。对实在没有能力请律师的，可以通过其他的方式，为当事人免费安排律师，积极为农民群众提供法律服务，使农民在权益受到侵害后能通过法律途径得到及时有效的救济。第三，完善农村治安综合治理机制。根据边疆农村不同时期的实际情况，有针对性地确定开展社会综合治理的重点，对突出的治安问题要组织开展专项斗争，铲除农村恶势力，扫除“黄、赌、毒”，净化农村的社会环境，维护农村的社会稳定，增强农民群众的安全感。对于利用宗族、家族势力干扰农村基层民主法治活动的行为，要给予纠正和制止。第四，建立矛盾纠纷处置机制。针对当前边疆农村民间纠纷存在主体多元化、客体复杂化、规模扩大化、行为激烈化这一难题，要从维护社会稳定和促进社会和谐的大局出发，探索人民调解的新途径、新机制、新办法，做好矛盾的排查和处理工作，及时化解农村的不稳定因素。建立和完善“规范管理、重心下移、育人善用、标本并举”的人民调解工作新机制，健全县、镇、村、组四级人民调解组织网络，争取在村村普遍设立人民调解庭，尽量把大量的矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，筑牢维稳的第一道防线。各级调解组织要积极地对接触到的纠纷进行调解，既要及时化解婚姻家庭、邻里纠纷等传统的乡村社会的民间纠纷，也要参与调解征地拆迁、环境污染、撤村建居、土地承包等群体性、易激化矛盾的现代性纠纷。第五，充分发挥基层法院（派出法庭）的作用。当前，边疆农村的交通不便，经济发展滞后，如果按照严格的规范操作，可能会加大农民群众的负担，要尽量采取简易程序审理案件，这样，能够从快审理案件，及时化解各个方面的纠纷，减轻人民群众的诉累，避免矛盾激化。同时，根据辖区的实际情况，坚持巡回办案，深入到农村、山区等交通不便的地方，就地立案、就地开庭，将便民措施落实到实处。

综上所述，我国法治建设的重点和难点在农村，没有农村的法治建设，法治建设只能是纸上谈兵，难以达到预期的目标。在当前和今后一段时期，一方面，临沧市要紧紧围绕抓“三子”促“三化”，突出提升“三个核心指标”的战略部署；另一方面，要大力加强农村的法治建设。只有加强农村法治建设，才能促进和维护边疆地区农村的发展与稳定，才能调动和发挥广大农民群众和农村基层干部的积极性、主动性和创造性，也才能保障党的基本路线和政策在农村的全面落实，加速实现新农村建设的远大目标，为夺取全面建设小康社会新胜利、开创建设富裕民主文明和谐临沧新局面提供更加坚强的保证。

①李昌麒：《中国农村法治发展研究》，人民出版社，2006年版。

②《临沧市年鉴》（2008年），云南人民出版社，2008年版。

③梁俊友：《十六大以来逐步形成的“法治云南”战略》，载《云南政治文明建设报告》，云南大学出版社，2008年版。

④陈礼军：《创新是临沧推进科学发展的核心动力》，《临沧日报》，2009年11月6日。

⑤代政：《农村三十年法制建设的反思与前瞻》，载《中国新农村法制建设研究》，法律出版社，2009年版。

C912.82

A

1671-2994（2010）02-0131-05

2009-11-20

孙 卫（1979- ），女，天津人，中共临沧市委党校基础理论教研室助教。研究方向：法治建设。

责任编辑：刘建文