行政问责制在中国的运行困境及改进思路

李立周

（北京理工大学 珠海学院 广东 珠海 519085）

行政问责制在中国的运行困境及改进思路

李立周

（北京理工大学 珠海学院 广东 珠海 519085）

行政问责制是问责制在公共行政领域的具体体现，是建设责任型政府的重要制度安排。然而，这种为保证政治民主而进行的制度设计，在实践中逐渐偏离了制度设计的初衷。本文将深入分析行政问责制在中国的运行困境，并对如何塑造中国特色的行政问责制进行探讨。

行政问责 责任政府 引咎辞职

1985年，美国学者Jay.M.Shafritz在《公共行政实用辞典》一书中，明确规范了行政问责（Administrative Accountability）的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问，承担责任。”在2003年的“SARS危机”中，卫生部部长张文康和北京市市长孟学农两位省部级官员被解职；2005年，松花江水污染事件，环保总局局长解振华引咎辞职；2008年4月28日，胶济铁路发生重大交通事故，济南铁路局主要领导被免职审查。借势日益强劲的“问责风暴”，责任型政府、行政问责制以及引咎辞职等概念逐渐从行政学者的学术语言转化为官方语言和公共语言，频繁出现于各种政府文件与大众传媒。

一、人民主权：行政问责的法理基础

西方社会在古希腊和古罗马时期已经有了行政责任意识的萌芽和行政问责的尝试，任何公民都可以对执政官提出指控以监督公共权力的行使。中国的封建社会，行政问责同样拥有悠久的历史和丰富的案例，皇帝问责、吏部问责和御史问责等问责形式在一定程度上规范了官员的行为。2008年3月，温家宝总理在新一届政府第一次廉政工作会议上指出：加快实行以行政首长为重点的行政问责制度。2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，进一步规范了党政领导干部问责制度。那么，什么是行政问责？从狭义上讲，行政问责是行政系统对所属行政干部的不当行政行为进行的责任追究；从广义上讲，行政问责应该涵盖行政机关、权力机关、司法机关、民主党派、新闻媒体和社会公众等多种问责主体对政府官员行政行为的监察和问责。具体而言，行政问责应该涉及各级行政机关和行政人员的决策失误、滥用职权、行政越权、行政失职、执行不力、效能低下、疏于管理以及处置不当等多种情形。美国宪法之父麦迪逊在《联邦党人文集》中写道：如果是由天使来治理人，就不需要任何对于政府的内在或外在的控制了。因此，要想保证公共行政权力不被滥用，必然要对政府权力的运行进行监控，政府的“不作为”或“乱作为”必然要受到责任追究。

从本质上说，行政问责是一种为了保证公共行政权力有效行使的监控机制，最终目标是为了保证公共行政权力能最大限度地增进公共利益。历代的政治家和政治学者基于对绝对权力会带来腐败的担忧，基于对实现社会良治的向往，共同推进了行政问责理论和实践的发展。从理论萌芽到政治实践，行政问责都基于这样的政治信仰：人民主权是政府权力的逻辑基础，国家与政府的一切权力来源与公民与公民之间的契约，社会契约的缔结意味着政府在享有公共权力的同时，亦承担了维护公共利益的责任和义务。1762年，法国思想家卢梭在继承和发展了霍布斯、洛克等人社会契约思想的基础上，完成了名著《社会契约论》，重点论述了主权在民的思想。根据社会契约理论，政府的权力来源于人民权利的让渡和委托，政府是人民利益的代理人和保护人，成立政府的唯一目的就是为了保障和实现全体社会成员的利益，保障公民的生命权、财产权和追求自由、幸福等权利。因此，政府必然是在人民监督之下的政府，如果政府行为超过了社会契约规定的范围，威胁到社会公共利益，人民就可以收回委托给政府的全部权利。

二、责任政府：行政问责的终极追求

卢梭的人民主权学说从根本上否定了专制政治的合理性，国家的一切权力属于人民，政府必须向人民负责，保证忠于人民的意志和利益。建立在人民主权学说基础之上的行政问责制，对政府及其行政人员的行政行为进行监察，就是为了构建责任政府而进行的制度设计。什么是责任政府？2000年，以中国人民大学张成福教授发表《责任政府论》为标志，行政学界对责任政府的研究全面铺开，责任政府的理论体系逐渐丰富和成熟。张成福教授认为：“责任行政或责任政府即是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。”具体而言，政府责任主要体现在以下几个方面：政治责任，政府机关及其工作人员的行政行为必须合乎人民的意志和利益；行政责任，行政人员应当遵守法定权限，不得滥用职权；法律责任，政府不得侵害行政相对人的合法权益；道德责任，政府机关及其工作人员应该承担的道义上的责任。

责任政府是行政问责制的终极追求，是对人民主权学说的现实坚守。责任政府意味着政府对公共行政权力行使的后果负责，意味着政府必须忠诚地履行法律所赋予的职责，维护人民的利益和社会的公共秩序。准确地说，责任政府属于一种政治理想，只有在满足责任政府的基本向度的前提下，政府才能真正承担其维护全体社会成员利益的社会契约。第一，责任政府应该是有限政府。政府的权力行使有法律约束，政府的权力不能超越其运作边界，把属于社会的权力还给社会。第二，责任政府应该是高效政府。务实高效是现代政府的能力体现，政府需要在最短的时间内对公民的诉求作出回应，以最高效率完成行政工作。第三，责任政府应该是民主政府。现代政府代表社会公共的意志和利益，行使公共权力，公民有权参与、监督。第四，责任政府应该是法治政府。责任政府必须坚持法律至上的原则，自觉遵守宪法和有关法律，做到依法行政。纵览当今世界的政治变革，构建责任政府，成为现代国家行政发展的潮流，越来越多的国家开始按照责任政府的基本向度重新塑造政府架构和行政模式。

三、监控乏力：行政问责的运行困境

（一）异体问责的问责效能亟待提升

按问责主体的不同，行政问责可以分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党政干部的问责，或行政系统对其行政干部的问责；异体问责主要涵盖权力机关、司法机关、民主党派、新闻媒体以及社会公众对国家党政干部的行政行为的监督与问责。从我国的行政问责实践来看，同体问责在制度建构方面取得进展，近年来，诸如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规章制度陆续出台，进一步规范了内部问责的操作流程。然而，在一起又一起的“问责风暴”中，来自党政系统之外的问责威慑非常有限。首先，人大作为理论意义上的问责核心，在问责实践中并没有充分发挥其问责效能。我国宪法明确规定，由人大产生的行政机关、审判机关、检查机关要对人大“负责”。审查权、质询权以及罢免权等本是人大问责的主要方式，但在现阶段的中国只有为数不多的个案。其次，司法机关问责不力。法院、检察院对行政系统的问责和监督本应是平行关系的外部法律问责，但由于整个司法系统和行政系统存在千丝万缕复杂关系的政治现实，使司法问责的效力受到削弱。最后，社会层面问责的权力贫困。社会公众的信访、检举等手段，以及新闻媒体的公共话语权，都是行政问责的有效武器，但他们事实上都是权力的贫困者。

（二）首长问责制下的责任承担不尽合理

一级政府的行政首长应该对主政期间的重大政治、经济、安全事故负责，应该对错误决策、管理不善、滥用权力、贪污腐败等承担相应的政治和法律责任。然而，从近年来的行政问责实践来看，尤其是突发性群体事件、重大责任事故等涉及的行政问责，其责任归属不尽合理。第一，鉴于中国的政治现实，党委系统是事实上的行政决策中心，党委书记是真正的“一把手”，而行政首长只是“二把手”，本级政府一旦出现严重的社会问题，站在前台的行政首长首当其冲，迫于舆论压力引咎辞职可能是唯一选择，真正的决策中心却罕有责任承担。第二，行政系统内部，如果本级行政首长被问责，分管相应领域的副职领导也应被问责。在首长问责制的框架之下，部分副职领导的“配角心态”十分严重，对行政主官的错误决策不谏言，对行政主官的错误行为不纠正，即使“问责风暴”来临，上级政府以及社会舆论的压力都直接指向本级正职，而自己却可置身事外或只承担较小责任。

（三）网络时代下的网络问责缺乏支撑体系

截止2009年6月30日，中国拥有网民3.38亿，互联网普及率为25.5%。互联网的普及直接改变了公众的生活方式和政治参与方式，上至政治界、财经界及知识界的精英，下至三教九流、贩夫走卒，都可以在这个环境宽松和机会平等的虚拟世界里针砭时弊、建言献策。2009年10月10日，“天价烟局长”周久耕被南京中院以受贿罪判处有期徒刑11年，查处速度之快，引起网民一片喝彩，此案成为网络问责的经典范例。毫无疑问，网络问责成为行政问责的重要手段，亿万网民盯着各级政府的“问题官员”，他们一旦被推到舆论的中心，往往意味着政治前途的终结。然而，网络问责这种监督利器，仍然存在着问题。第一，网络问责最大的期望在于个体事件公众化，以引起舆论的关注和政府相关部门的重视。归根到底，网民的监督权最终依赖国家机器的强权纠偏来实现，而执政党的各级纪检监察系统却缺乏制度化的意见吸纳机制。第二，与传统四大传媒一样，网络传媒亦很难对某一事件进行持续关注，导致部分政府官员认为“风暴”虽然来势汹汹，但也很快过去，公众的关注会在“拖”字中逐步冷却。

（四）以引咎辞职为核心的官员自责体系存在制度缺陷

引咎辞职是行政问责制度中专门针对政府官员，并使其承担领导责任与道德责任的一种责任追究方式。根据《领导干部辞职暂行规定》，党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大领导事故负有重要领导责任不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。目前，我国的引咎辞职制度在发展过程中面临着异化与泛化、后续管理缺位等现实困境。第一，引咎辞职的异化与泛化。目前，许多地方政府都相继出台了党政干部引咎辞职的制度条例，“引咎辞职”已经演变成某些条件下的强制辞职制度，忽略了引咎辞职作为一种行政问责方式的自觉性和非强制性。第二，引咎辞职官员的后续管理机制不完善。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。在这一年或者更长的时间内，政府是否应该组织相关的政治理论培训、行政伦理教育、具体业务培训以及警示教育等，目前还没有明确的规定。第三，引咎辞职官员的“复出”容易引起非议。基于保障行政人才方面的考虑，中央对引咎辞职官员重新进入行政系统作出了相关规定。但是，问责官员的“复出”往往会对行政问责制度本身造成伤害，至少在大众心理层面，会以为官员引咎辞职只为“避避风头”，在“问责风暴”平息之后“复出”。

四、制度建构：行政问责的改进思路

（一）强化国家层面的异体问责体系建构

无论是追寻人民主权的政治理想，还是考虑以权制权的政治现实，我们必须确立这样一个基本命题：行政系统的内部问责明显缺乏主动性，社会层面上的公众问责又面临权力贫困，尴尬的政治现实决定了行政问责的成功实施，必然依赖于国家权力对政府行政权的强力监控。因此，强化国家层面的异体问责，是提升行政问责效能、建构责任政府的必由之路。首先，应成立人大监察委员会，强化人大监督权。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，然而，作为彰显人民主权的权力机关，由于缺乏常设的监督机构，问责程序难以启动、政府相关信息获取艰难以及惩戒程序的缺位使人大的问责逐渐虚化。因此，成立常设的人大监察委员会，保障行政问责得到人员、时间和程序上的支持，应是当前我国政治体制改革的应有选项。第二，重点构建党内问责制度。中国共产党是领导中国社会主义事业的核心力量，中共的执政地位和性质决定了行政问责应以党内问责为重点。鉴于我党的纪检系统的权力配置较为充分，当前主要任务是各级纪检书记的选拔与任用，确保纪检系统对各级党员干部的强有力的问责威慑。第三，催化民主党派的监察职能。中国八大民主党派作为参政党，有权力对国家法律、法规、政策的执行情况，以及行政机关的日常工作进行检查，提出批评建议。民主党派对于行政系统的监督，是执政党监督的有益补充。

（二）分清部门职责 明晰责任归属

我国的政治体制，党政关系错综复杂，有权无责、有责无权以及职能重叠交叉等现象非常普遍，党政之间、层级之间、正副职务之间的权责区分不清。因此，推行行政问责，应首先解决“向谁问”所面临的体制性难题。首先，“一把手”应承担主要行政领导责任。推行行政问责，不能无视党委作为公共行政舵手这一政治现实，各级政府的党委书记是名副其实的“一把手”，享有辖区内重大公共事务的最终决策权，而政府一旦出现行政违法或行政失当，真正的“一把手”置身事外是极不合理的。第二，进一步明确正副职务之间、层级之间的权责关系，政府重大事务一律实行分块包干、专人管理，并将各自的职能尽可能地细化。随着中国行政问责制度的逐步完善，层级之间、正副职务之间的责任承担逐步清晰化，在“三鹿毒奶粉事件”，辖区政府行政首长、分管相关工作的副职领导以及各层级的职能部门相关人等都受到了责任追究。第三，建构“被问责官员”的教育培训制度。除了必须承担法律责任和刑事责任的官员外，对于受到警告、记过、记大过以及降级等行政处分的官员，以及引咎辞职的官员，应该安排相关的政治理论、业务技能、行政伦理培训以及相关的警示教育，如果能使政府官员从问责事件中取得经验，则行政问责的教育功能得以彰显。

（三）构建制度化的网络问责回应体系

互联网的出现打破了过去由主流意识形态和权威媒体垄断和操控的政治话语权，普通民众可以通过信息技术手段，向社会发表信息和表达意见。网络监督可以有效弥补政府监察系统的监察盲区，无论是东南沿海还是西北内陆，无论是中央部委还是基层科室，无论党政高官还是普通科员，都难以逃脱广大网民的监督。为了最大限度发挥近4亿网民的监督功能，政府应该构建制度化的网络问责回应体系。首先，应建立制度化的网络意见吸纳机制，密切关注网络媒体中主流媒体的声音，尽可能多地开辟民意表达的制度化通道。各级纪检监察系统应该设立“网络观察员”和“网络发言人”岗位，密切关注网络媒体对本级政府及工作人员的批评和检举，对于重大事件应立即启动调查程序，并及时利用网络媒体向网民反馈并进行充分的互动。其次，密切关注网络舆论中的非理性言论，必要时进行适度的网络引导。中国网民大多数是年轻人，年轻网民普遍具有叛逆倾向和另类意识，由于网民的虚拟身份，网络话语比较感性化和情绪化，容易在不调查、不了解事件真相的情况下进行情绪宣泄，造成人们对事情的错误判断，这种非理性的、不和谐的言论会危及和谐社会的构建。

（四）消解传统行政文化负效应 塑造中国特色的行政文化

行政文化是行政管理的灵魂，经过几千年国家治理的经验积累和文化沉淀，中国的传统行政文化已经发展为比较完整的文化体系，有可资借鉴的精华成分，但也有许多负效应很大的行政文化。第一，“官本位”意识经久不衰。在中国传统行政体系中，官员的权力、职责、等级均有明确规定，形成了等级分明的官僚阶梯，以官为尊，以官为贵。第二，封闭保守思想盛行。小农经济影响下的行政心理表现为对传统的坚守和创新精神的泯灭，“不求有功，但求无过”，因循守旧。第三，重人治而轻法治。封建社会强调圣君贤相，强调根据德和礼来约束自身的行政行为，社会各阶层也把希望寄托于明君贤臣。第四，“潜规则”大行其道。“血缘”、“地缘”、“学缘”、“业缘”组成了中国特有的人情王国，导致政府各项正式规章制度的虚置。如果不从文化层面进行惩恶扬善的文化塑造，行政问责的推行必然在行政“潜规则”面前步履维艰。因此，结合中国实际，塑造中国特色的行政文化是推行行政问责的重要基础。首先，开展“问责教育”，树立公务员的责任意识。各级政府应积极开展问责教育，所有公务员的必须接受“问责制”的理论培训与警示教育，尽量避免发生行政违法和行政失当等事项。其次，转变用人观念，重用勇于开拓进取的官员。官员考评应树立“无功便是过”的意识，让“有为者有位，无为者让位”。最后，培育克里斯玛型行政领导。我们在提倡依法治国的同时，并不能否认道德对社会秩序的整合功能，良好的制度依然需要道德高尚、业务精熟的领导者及行政人员执行。“为政之要，惟在得人”，唐太宗李世民的治国感悟至今仍是中国的行政铁律。因此，我们在效仿欧美进行制度建构的同时，依然需要从文化层面塑造有利于行政问责制度实施的心理基础。

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D63

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.08

1009-6922(2010)01-33-04

2009-12-07

李立周（1983—），男，河南商城人，北京理工大学珠海学院教师。主要研究方向：地方政府治理理论与实践。

编辑：秦利民