移植与嬗变:我国官员财产申报制度的构建

蔡新燕

(中共泰州市委党校,江苏 泰州 225300)

移植与嬗变:我国官员财产申报制度的构建

蔡新燕

(中共泰州市委党校,江苏 泰州 225300)

官员;财产申报;移植;制度构建

财产申报制度作为防治腐败的科学机制之一,为世界大多数国家所借鉴,我国仿照西方也开始了建立官员财产申报制度的艰难探索。跟进性制度创新其实就是一种制度移植,基于此,本文以政策移植理论为研究工具,结合我国官员财产申报制度化面临的诸多困境与难题,对官员财产申报制度构建进行前瞻性审视与思考,并提出相关对策以期带来制度绩效的最大化。

日趋严重的腐败危机侵蚀着社会的肌体,瓦解着权威和社会秩序的基础,面对群众的质疑,以及基于民主政治发展的需求和权力接受社会监督的必然,我国实行官员财产申报制度是势所必然。官员财产申报制度起源、发展于西方,20世纪 80年代后,该项法律制度逐渐为世界大多数国家所借鉴、完善和实施。跟进性制度创新其实就是一种制度移植,我国官员财产申报制度构建的艰难探索可以通过使用制度移植理论,借鉴国外官员财产申报的经验及国内官员财产申报的试点实践来促进官员财产申报制度的构建。

不同文明之间的交流与渗透是人类社会发展的普遍趋势,制度的移植与借鉴也是文明进程的必然。随着全球化步伐的加快,制度移植现象更是不胜枚举,成为促进制度创新与优化的重要途径与方式。制度移植能以较低的成本和较高的效率形成优质制度要素的配置,有利于避免制度创新的僵化与滞后,促进优质制度创新的扩散。制度移植可以发生在多个层面,既有国际组织层面的移植,也有不同国家之间、不同地区之间或不同地域之间的移植;既可以是共时性的制度移植,也可以是错时性的制度移植。

一、微观先行:我国地方官员财产申报制度试点的价值考量及其限度

移植来的制度往往与本土的法律、制度或体制等存在抵触,因此,政府往往先通过制度移植“试点”,使移植制度在本土的运行先限制在局部范围内,从而获得基于一定实践的初级制度和基于一定制度的探索,待制度移植获得成功,再扩大其影响以诱发新的移植。最近我国一些地方政府分别进行了积极的探索,虽说都还是初级阶段,其实施效果也还有待评估,但此举为我国建立官员财产公开制度提供了范本与借鉴。

1.地方官员财产申报制度试点的价值考量。首先,降低制度创新风险。任何制度变迁都包含着一定的政治风险,对于处于全球化进程中的发展中国家而言,一旦制度变迁出现重大失误,不仅政治发展的进程会停顿,而且利用国家政府力量推动现代化的可能性也会随之丧失。降低风险度的最好方法,就是先在局部范围内进行试验。通过发挥地方政府的自主性的创新行为,将诱致性制度变迁和强制性制度变迁的优势有机的结合一起,先由地方政府来引导区域诱致性的制度创新实验。待这种制度变迁取得较为显著的增长绩效,并形成某些控制负面效应的经验之后,再由中央政府接管制度变迁的主导权,在总结、规范区域性的改革经验基础上,以中央政府的权威为后盾在全国范围内实施强制性制度变迁。

其次,使新的制度安排具有局部范围内的合法性。新的制度安排在没有获得全面的合法性之前,地方政府创新实践应具有局部范围内的合法性,以避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。并且,地方试点整体上有利于制度边设计边实践,在这个过程中公众和干部群体的认知会逐渐接近,干部的承受能力也会逐步增强,这有利于增加制度的合法性。[1]

再次,趋同效应促进制度移植。在政府间竞争的压力之下,其他地区的制度创新会直接给本地政府带来危机感。为了获得和保持相对优势,不同制度主体必定要通过制度创新或跟进性制度创新来提高竞争力,从而大大促进了制度移植的发生。当各地制定者在面对官员财产申报制度的问题时,他们时常会联想到其他地区是否也有相同或者类似的问题,也往往会把目光转向这些地区寻找答案。随着地方案例的增多,官员财产申报及公开就会由点到面,由一隅向全局蔓延,这就是地方倒逼机制。

2.地方官员财产申报制度试点的价值限度。以上对地方官员财产公示实践价值的分析,主要还是一种特定条件下的逻辑推理。鉴于目前无论是我国地方官员财产公示实践本身的成长性特质,还是其本身尚处于变迁之中的客观现实,都使得地方官员财产公示的价值存在着一定限度。

改革当然需要试点,但任何试点都需要有一个“从易到难、由浅入深”的统筹安排,也需要设定一个大致的时间期限,否则,改革试点就成了没完没了的低水平重复。就官员财产申报公开的试点而言,试点的层级应该逐渐提高,在试点过程中,官员财产申报公开的范围和力度应当越来越大,公开财产的内容也要越来越全面。长期停留于试点,特别是低水平试点负面效应不可小觑[2]:一是让人怀疑这项制度在中国水土不服,只能“试点”而不能正式推行,这无疑会让人们对这项改革感到失望;第二,随着时间的推移,一些官员通过正常或不正常手段积累的财产越来越多,他们反对财产申报公开制度的情绪将越来越强烈,这项改革的困难和阻力也将越来越大,改革甚至可能要陷入困境;第三,改革拖延的时间越长,某些腐败官员通过各种渠道分割、隐匿、转移财产的空间也就越大,即使最终推行官员财产申报公开制度,也已偏离了地方官员财产公示实践的初衷;第四,众多不协调的试点将影响制度变迁的整体性推进。让一些地方先试点,待取得经验后再行推广,其着眼点是全局性的制度变迁,然而制度一经创立,就有其自身的逻辑和规范,在试点单位进行一段时间后,国家再推行统一的制度安排,或将某一试点的经验推广到其他地区,但这时一些试点地方原有的制度已经运行,新的制度进入将会又一次面对制度进入壁垒。

二、我国官员财产申报制度构建的前瞻性审视与思考

制度移植虽然能以较低的成本和较高的效率提升制度创新的质量与速度,但制度移植也可能出现制度失灵,这种制度供给选择的失败,不仅不能促进制度优化,还可能迟滞其进程,给制度优化的变迁带来更大的障碍。

1.伪创新忽视核心制度或内在制度的变迁。制度移植并非完全由移植者自身的制度需求所推动的,有时只是由于外在制度比较优势带来的压力或对其短期效益的羡慕就会导致制度移植的冲动。由于这样的制度移植是出于获取短期收益或缓解压力的需求,制度移植者的行为会更多地表现出对政绩荣誉光环的追求,从而致力于对显性制度的追捧,更多地关注外围的或短期的制度供给,忽视核心制度或内在制度的变迁,制度移植往往只停留在表层。短视的制度供给会使那些能产生长效机制的核心制度的变迁处于被忽视的状态,从而带来制度结构变迁的不合理性,甚至会使具有重大意义的制度体系的变革陷入锁定状态。[3]

相对于民众,政府拥有信息优势,因此有可能为了政治需要夸大创新的价值和效果,突出自己的创新形象,以逃避民众对创新的批评和反对,避免被上级政府以及社会批评为“保守”、“不思进取”。那么他们就可能利用不完善的体制和机制,为了某种政治目的在推销其制度创新方案时,往往更多地将设计中心摆在如何赢取更多支持的情感吸引方面而忽视方案设计的逻辑性、科学性和合理性,把制度供给引入歧途。最终,通过各方博弈达成的制度创新方案就有可能成为一个“作秀 ”的“噱头”。如被誉为“破冰之举”的新疆阿勒泰地区公示官员财产的所谓成功探索,就有人忧虑其对遏制腐败究竟发挥了多大实质性作用,其中有多少“作秀”的成分,难以遽下断语。

2.制度变迁缺乏法律规范和理念引领。如果没有成熟的理论指导,实践中的制度移植就会处于不规范的感性自发状态,制度构建过程中也就缺乏指导思想、价值理念和改革理念的指引,制度变迁也就会随着形势的变化而变化,目标不明确,步履维艰。我国官员财产申报制度的变革很大程度上是人为调整的过程,缺少完备的法律。目前几个试点的规定只是党政机构的内部规范,而不是正式的立法,并且,针对的对象非常有限,规定的具体机制也还不够健全。

实践的具体行为必须由法律制度来规范。为了保障财产申报的权威性、公信力和强制力,世界上大多数国家和地区都是以法律规范作为保障的。而且,我国传统人治色彩浓厚,法治化程度不高,法治缺失下的制度变迁在进行治理变革的同时,更增加了制度风险。在有实行成文法渊源的我国,如果财产申报没有进入到立法中来,它也很难在现实中发挥其重要作用。也正是因为我国目前还没有比较完备的财产申报公开法律制度,围绕官员财产申报问题,虽有多个文件、规定中予以重申,但由于整体上缺乏法律依据,在现实社会生活中并没有收到明显的成效。

3.制度移植遭遇路径依赖。制度变迁必然引起原有利益格局的调整,而旧体制的受益者由于利益的驱动使他们极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力。正如曼瑟尔·奥尔森所说:“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益,则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲”;它们在采取集体行动时,“不会关心社会总效益的下降或公共损失。”[4]

我国官员财产申报制度迟迟不能建立的主要原因,不是实行财产申报制度的条件不成熟等客观问题,而是这背后所形成的一个既得利益群体的主观阻扰问题。当某些改革如果涉及到官员自身的权益,而这些人又掌握着决定制度制定和制度走向的巨大权力的时候,问题就会变的异常艰难。而官员对财产申报制度的抵触,其原因也较为复杂,“经济人”的自我保护本能显然是重要的原因,中国传统文化中的“不露财”意识和维护家人的意识也起着举足轻重的作用。实际上,任何国家都存在这样的现实逻辑,即任何制度改革都需要排除既得利益者的阻力。美国的官员财产申报制度也经历了一个不断发展和完善的过程,其中的波折主要是由需要申报财产的官员所制造产生的。

4.缺乏对制度的执行力导致制度流于形式。制度的有效性只有依靠执行的有效性才能够得到保证和维护,如果不实际执行或在执行过程中存在规避行为,制度就会流于形式。就动态过程而言,行政领域制度方案的议定并非意味着制度绩效的自然达成;相反,如若忽略行为层面,那么就有可能使制度由于缺乏相应的力量支持而陷入僵局或困境。

目前普遍缺乏对制度的有效执行力,有些制度制定出来以后并没有考虑严格执行,也没有考虑谁来监督制度的执行。从全国已有的官员财产申报试点地区来看,都出现了执行乏力、追究不严、效果欠佳等问题。领导干部们把申报表填写好报上去以后,负责这项制度实施和监督责任的有关部门并没有对申报材料进行调查核实或有任何反馈意见,未对申报表的真伪作出核实与鉴别,申报材料的真实性处在黑箱之中,跟没有填申报表一个样。

究其原因,一是制度没有得到其适用范围内人们的公认。一项制度如果得不到其适用范围内人们的公认和共同遵守,就不成其为制度,这项制度的实施就会流于形式。显然,我国官员财产申报制度并没有得到大多数行政人员的真正认同。二是在于权力和权利尚未形成应然的关系。当行政权力和公民权利之间实现了公民权利能够有效监督行政权力的制度保障时,官员财产申报制度也就水到渠成。现实中,在制度的执行中,时常混杂金钱、人情、关系等因素,使许多制度的执行力弱化,制度被权力所操纵。而权力之所以能够操纵制度,是由于公民的权利和行政权力不对等,不能对权力行使实行有效监督。三是配套措施不足羁绊官员财产申报制度的实行。制度移植具有较强的整体性与系统性,要真正实现制度的全部价值,必须有相应条件支撑。目前我国的官员财产申报制度设计上还存在不足,一些试点地区除了工资、福利以及劳务性收入需要向社会公开外,其他如动产、不动产、股票、证券等大宗财产,只需进行秘密申报,无需公开;而且,少了内容审查和结果公示这些环节,使得民主过程变得不彻底。事实上,这一制度应是明确包括公示、核查、问责、存档、监督等一系列相辅相成的环节,唯有如此,才能真正达到抑制腐败的目的。另外,与官员财产申报相关的个人信息管理、银行账户制度、外汇管制以及金融实名制等配套制度目前还不尽完善,与财产申报相关的用以支持个人信用系统、银行转账系统、财产信息监管系统的技术也不够成熟。

三、我国官员财产申报制度构建的路径选择

任何制度都是特定的政治一社会一历史一文化环境的产物,所以每个国家或地区的制度都有其自身的价值和存在的合理性,制度之间的借鉴与融合只能导致制度之嬗变,而难以从根本上对其进行替换。针对制度移植中可能出现的问题,笔者认为,为进一步推进我国官员财产申报制度构建并发挥其实际功能,应注意以下几点:

1.正式规则与非正式规则双向运作。按照道格拉斯·诺思的解释,制度结构的两个最基本的要素是正式规则和非正式规则。正式规则是指人们有意识创造的一系列规则的总和,包括法律规则、政治规则、经济规则,以及由此形成的等级结构。非正式规则是指人们在长期的交往中无意识形成的,一般包括价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等因素。正式规则能够加速或延缓官员财产申报制度建设进程并影响官员财产申报制度的规模、方向和特征等,非正式规则对官员财产申报制度发展的性质、方向和特征等起决定作用。在我国的官员财产申报制度构建中,这两种制度因素都是不可或缺的,必须双向运作。

第一是把制度设计纳入法律建设之中,推动官员财产申报的立法。法治的基本功能在于克服了人治的随意性、片面性和局限性,以国家强制力保证实施,避免了个人意志的主观色彩,它不会因某个领导人的更换而发生断层,更不会因领导者个人的好恶而出现变异。官员财产申报的立法将促进官员财产申报的形成和执行,也将有力地推动我国官员财产申报的规范化与有序化,有利于制度效用健康、顺利、持久地发挥出来。因此,欲使我国官员财产申报制度有所突破,首要任务是借鉴国外经验,针对我国现状,由全国人大制定《公务员财产申报法》,提升其法律地位,增强其权威性、公开性、强制性和实效性。

第二是培育公共理性,提供官员财产申报制度的价值性规范。公共理性是横跨国家理性、政党理性、利益集团理性和个人理性,并以成熟自律的公民社会为基础的利益整合的机制和能力。作为公共领域中的现代公共理性应成为沟通、协调和统一工具理性与价值理性,个人理性与国家 (政府)理性的中介与桥梁。[5]包括政府理性在内的各种行为主体的理性一般多表现为工具理性,它是一种不完全理性或有限理性。因此,一个理性主体必须和其他的理性主体进行有效地“互动”,在相互地批判、监督、交流、制约的过程中所形成的新理性,即公共理性,才具有公共性、民意性、正当性与合法性。从某种程度上来说,我国官员财产申报制度的构建优化也是政府、大众、精英、利益集团、公民等个体理性在公共领域的监督与批判中走向公共理性的现代化过程。个体与组织应从狭隘的个体理性中走向公共理性。这要求通过加强公民教育,培养公民精神,通过交流、沟通、妥协与节制来克服理性经济人的“自利”理念,为公共理性的形成奠定良好微观主体基础,从而营造自由、宽松、信任、和谐的社会舆论环境,为官员财产申报制度的实施提供必要的社会氛围支撑。作为公共利益的看守者和代理人,政府及其行政人员也应摒弃狭隘的政府理性,在权力的运使和责任的担负中凸显公共性。一种制度要起作用,这种制度的规范对象首先要认同制度背后承载的观念。未来财产申报制度创新的出路,在于发挥政府的应有作为,着力培育政府内部共同的价值认知,促使每一位行政人员成为制度变革的参与力量。当然,这种共识的形成不能依靠官员的自发认识,应加强有针对性的教育和舆论引导。

2.提升制度移植能力。制度移植能力作为移植制度所具备的内在条件和可能性,直接决定着制度移植的结果。因此,提升制度移植能力,对于提高制度移植质量有直接影响。

首先要提高制度主体的学习能力。制度主体的制度意识、学习能力和判断力是决定制度移植成功与否的重要因素。要提高制度移植能力,就必须不断地学习,不断地适应,在全球化的视野中去学习、借鉴和移植,从而实现发展和超越。拥有良好学习能力的制度主体更善于发现制度移植中的信息,并且具有不断提升自身制度制定技术的能力,这样才能够清醒地认识到自身的不足并且在制度移植过程中抓住时机识别关键信息、优选制度移植方案,从而促进制度移植的成功。

其次要提高制度主体的心理素质。宏观制度提供的空间、微观层面上的试点创新以及与国外的广泛交流为我国官员财产申报制度提供了有利的制度条件。但其中也潜藏着危险,或者是僵硬的旧体制扼杀创新的危险,或者是改造既有体制过程中出现制度扭曲的危险,总之,阻力重重,这就要求制度主体具有坚强的意志、一往无前的勇气和百折不挠的精神。官员财产申报会使政府各个部门及其工作人员的实际利益受到一定程度的损害,因而很难赢得体制内人员的响应和支持,这也需要制度主体具有良好的心理素质来面对种种质疑与阻挠。

再次是要优化整体的制度系统。不仅制度移植的效果与移植者的能力呈正相关,制度系统整体的优化更是制度移植成功的根本保证。要想提高制度有效性,则必须从系统论的观点出发,提高制度系统的内部协调和利益平衡能力,关注整个制度构建过程。在进行官员财产申报制度移植之前应做好预测分析,找出执行过程中可能涉及的利益关系,采取有效的手段,对复杂的利益冲突进行平衡。同时,对将要移植的制度大力宣传,让民众了解制度以消除疑虑,进而减少制度执行的阻力,进而完善制度运行机制的设计与控制,保证顺利实现制度目标。

3.完善配套制度和技术。财产申报制度的贯彻实施除了自身的运行机制外,还需要其他相关制度的配合和支持。主要是指有关财产登记制、金融监管机制、工商管理登记、征税登记等制度。还需完善与官员财产申报相关的技术,诸如个人信用系统、银行转账系统、财产信息监管系统的技术等,这是财产申报制度顺利进行的有效保证。不仅是要建立健全这些制度,还要把这些制度联合起来,并进一步加强已有制度的具体操作和执行力度,确实保障该项制度的实效。

为了使这一制度落到实处,还必须增加以下几个环节[6]:一是审核环节。现行的官员财产申报制度重在申报和备案,并无严格的审查和核实。应当确立财产申报的审查机构,负责受理申报并登记备案,并对财产申报材料进行审查核实。二是公示环节。申报结果的公示范围可以视条件的成熟程度而逐步扩大,不应有“秘密申报”部分,也即不应有暗箱操作部分。三是监督环节。政府的自我监督极可能滋生官官相护的行为,从而导致该制度的执行力被削弱。为确保财产申报制度的公正合理运行,彰显制度的正义性,对其进行监督是一个必然的选择。对财产申报制度进行监督应侧重于对权力进行监督,只有对权力进行有效的监督和约束,制度才有可能公平合理的运行。四是问责环节。制定官员财产申报法,需要坚持问责原则。没有有效的追究与处罚,对官员如实申报就没有足够的威慑力。因此,在完善官员财产申报制度的同时,对于不如实申报收入,或瞒报、漏报、谎报者应做出严肃处理,可设立拒不申报财产罪和财产申报不实罪。

制度移植虽然不是制度创新,但当制度移植发生时,往往都要与本国实际相结合,从而会产生不同程度的制度创新。因此,我国官员财产申报制度的构建一方面是向其他国家或地区学习,另一方面是要注重利用本土资源整合外来制度,实现移植制度与内生制度资源的互补,从而超制度移植以实现自主性的制度创新。

[1] 董建萍.官员财产申报:改革趋势与制度建构[J].中共浙江省委党校学报,2009(3).

[2] 潘洪其.官员财产公开何时走出“低水平试点”[N].羊城晚报,2009-7-16.

[3] 黄健荣,向玉琼.论政策移植与政策创新[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2009(3).

[4] 曼瑟尔·奥尔森.国家兴衰探源[M].北京:商务印书馆,1999.48.

[5] 史云贵.从政府理性到公共理性 [J].社会科学研究,2007(6).

[6] 林喆.当代中国官员财产申报制度建立的难点及对策[J].中国党政干部论坛,2009(9).

D631.12

A

1008-5955(2010)02-0041-05

2010-01-20

蔡新燕,(1983-),女,江苏泰州人,硕士,中共泰州市委党校教师,主要研究方向:公共管理、公共政策

(责任编辑:田 壤)