中国共产党处理政府间关系的理论与实践

高 轩,朱满良

(中共中央党校政法教研部,北京 100091)

中国共产党处理政府间关系的理论与实践

高 轩,朱满良

(中共中央党校政法教研部,北京 100091)

中国共产党;政府间关系;理论与实践

中国共产党四代中央领导集体都十分重视政府间的关系。新中国成立以来,对这一问题理论和实践的思考,基本经历了初步探索、有效突破、继续发展和不断创新四个阶段。每个阶段都有不同的理论认识和实践侧重点。对其进行回顾与分析,有利于政府间关系的完善。

政府间关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系,形式上主要包括纵向的中央与地方关系和横向上地方各政府间的关系。新中国成立以来,中国共产党一直在探索如何处理政府间关系,积累了丰富的经验。分析总结这些经验,对于进一步处理好政府间关系具有重要的理论和现实意义。

一、以毛泽东为核心的第一代领导集体对政府间关系的探索

建国伊始,面对着巩固政权、建设社会主义的挑战,以毛泽东为核心的第一代领导集体非常重视政府间关系尤其是中央与地方的关系,并对这一关系进行了的艰辛的探索。

1、单一制国家结构形式的选择

关于国家结构形式这一问题。马克思主义认为,就社会主义国家而言,“无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式”“实行瑞士式的联邦制,那就是倒退一大步。”[1]中国共产党以马克思这一思想为指导,结合我国自秦汉以来的统一历史传统,以及我国多民族的现实国情,最终选择了单一制国家结构形式。1954年《宪法》现定我国国家结构形式实行单一制,全国各地都必须接受中央人民政府的统一领导。单一制国家结构形式的选择,为今后政府间关系的协调、改革和完善奠定了制度前提。

2、中央集权体制的形成及对地方分权的探索

建国初,面临严峻的国内国际形势,对于中国共产党人而言,首先要考虑的问题是如何进一步巩固新兴政权,实现国家的真正统一。因此以毛泽东为核心的第一代中央领导集体选择了中央高度集权体制,以高度的党和中央权威来应付随时可能发生的现实问题。比如在财经上,实行“统一领导,统一管理”,采取计划经济;在政治军事上,撤销大区制,将大区领导人上调入京等。可以说,中央高度集权体制对于维护国家稳定,巩固新生政权,短时期内把国民经济搞上去的确发挥了重大的作用。然而在随后国家建设中,这种“中央统得过死”、“地方缺乏积极性”的政府间关系又给国家经济建设带了的严重的消极后果。

新中国的第一代领导人也注意到了这一问题的严重性。1956年党中央在中央与地方关系的理论上取得了重大突破。从1956年同年4月25日,毛泽东在政治局扩大会议上作了《论十大关系》的报告,其中第五个问题专门分析了中央与地方的关系。[2]毛泽东首先指出“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”。其次对于处理中央与地方关系的基本原则,指出,“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。……有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”第三,对于中央与地方的侧重点上,毛泽东还是比较强调中央权威,有明显的集权倾向。毛泽东认为为了建设一个强大的社会主义国家,必须有中央的强有力的统一领导,必须有全国的统一计划和统一纪律,破坏这种必要的统一,是不允许的。他还坚持立法权要集中在中央。周恩来也明确地指出:“适当分权给地方就会更好地集权于中央”[3]。在当时的中央领导人看来,国家利益、中央的集中统一是主要的,地方权力的存在、地方管理权力的给予都是为了更好地维护国家利益,巩固中央权力。最后,对于协调中央与地方的方式,提倡同地方商量办事的作风。凡是同地方有关的事情,都要先同地方商量,商量好了再下命令。这种商量办事的作风实质上是一种非制度化、随机化的方式,带有浓厚的人治色彩。

从理论意义上讲,毛泽东提出的充分发挥中央与地方两个积极性符合了现代国家处理央地关系的基本思路。但由于在毛泽东时期,我国社会主义建设尚处于探索阶段,在处理中央与地方关系问题上还缺乏经验,不同时期对中央集权地方分权重要性认识的左右摇摆以及根本上的非制度化方式和人治色彩,中央与地方关系在随后的时间里非但没有步入正轨,反而陷入了集权-分权-再集权-再分权的循环之中。

3、地方政府间横向关系的阻隔

建国初,大行政区作为地方最高行政单位,拥有较大的自主管理权,因此有利于对其所辖地方政府间关系的协调。1954年大行政区撤销以后,原来属于大区的权力逐渐收归中央,逐步形成了条块结合、条条为主的集权式管理体制。在这种体制下,地方政府层层设置了与中央各部门一一对口的单位和部门,地方政府的“块块”被中央各部门的“条条”所肢解,地方政府间横向联系就逐渐被阻隔。为了解决地方政府间横向关系被阻隔的问题,1960年中共中央又决定成立东北局、华北局、华东局、中南局、西南局和西北局,加强地区内协调。但是由于高度集权的计划经济体制已经形成并巩固,地方政府间横向关系被阻隔的问题未能根本解决。

虽然制度上的僵化设计不可能使功能不全的地方政府去主动发展横向关系,但中央政府的巨大权威还是使得地方政府间发展了一定的联系。在《论十大关系》中,毛泽东涉及到了地方政府间关系的问题。他强调“中央要注意发挥省市的积极性,省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性”;还指出,“省市和省市之间的关系,也是一种地方和地方的关系,也要处理得好。我们历来的原则,就是提倡顾全大局,互助互让”。20世纪五六十年代,中央将全国划分为七个协作区,并设立协作区委员会负责协调区内工作。此外中央政府还组织了地方政府间对口支援活动,如干部相互交流、物资相互调运以及技术人员的互动等,也在一定程度上促进了横向关系的发展。

二、以邓小平为核心的第二代领导集体对政府间关系的突破

在新的历史条件下,为了改革高度集权体制和实行改革开放,以邓小平为核心的第二代领导集体开始了对政府间关系的改革,取得了政府间关系的重大突破。

1、维护中央权威

邓小平认为,“中国的问题压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。”[4]而维护中央权威则是维护稳定根本保障。1988年邓小平在专门做了《中央要有权威》的讲话。[5]首先指出:“我的中心意思是,中央要有权威。改革要成功,就必须有领导有秩序的进行。没有这一条,就是乱哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞‘你有政策我有对策’,不能搞违背中央政策的‘对策’,党中央、国务院没有权威,局势就控制不住。”其次在谈到沿海先对外开放和内地后发展的两个大局时明确指出“这一切,如果没有中央的权威……各顾各,相互打架,相互拆台,统一不起来。谁能统一?中央!中央就是党中央、国务院。”第三,此外在经济宏观管理领域,他也强调中央权威,指出“我们要定一个方针,就是要在中央统一领导下深化改革”“宏观管理要体现在中央说话能够算数”。陈云更是明确指出:“中央的政治权威,要有中央的经济权威作为基础。没有中央的经济权威中央的政治权威是不巩固的。”[6]从政治权威到经济权威说明第二代领导集体对维护中央权威的认识更加深刻和全面。

2、尊重地方利益,向地方放权

针对政治体制高度中央集权这一事实,从政治体制改革的高度指出:“改革的内容,首先是党政要分开……。第二个内容是权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放问题”。[7]他还根据国情分析指出:“我国有这么多省、市、自治区,一个中等的省相当于欧洲的一个大国,有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下,在经济计划、财政、外贸等方面给予更多的自主权”。[8]

实践上,第一,推行行政性放权,扩大省市地方政府的事权、财权、立法权。财政体制改革是中央与地方关系改革的核心问题。1980年,开始在各省市实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制;1985年国务院决定实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新模式。包干制给予地方极大的财权,这样财力分配由“条条”为主变为“块块”为主。事权方面,扩大了地方固定资产投资项目审批权、外汇管理权、物价管理权、物资分配权等。立法权方面,1979年重新修订的《地方组织法》就已经赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力;1982年的五届人大通过修改宪法进一步扩大了地方立法的权限。第二,实行经济性放权,赋予企业自主性。以前的地方分权只是行政性分权,不是经济性分权,也就是说,中央下放权力只不过是管理企业的权力从中央转移到地方,企业只不过又成了地方的附属,这样也不会发挥企业的自主性、积极性。1984年,党的十二届二中全会决定“实行政企职责分开,使企业成为自主经营,自负盈亏的社会主义商品生产者和商品经营者。”1987年,中共十三大进一步指出:“下放权力必须以扩大中心城市和企事业单位的权力为重点。凡是规定下放到城市和企事业单位的权力。各中间层次一律不得截留。”

3、实行“一国两制”,设计中央与地方关系新形式

党的十一届三中全会以后,以邓小平为核心第二代中央领导集体把处理香港、澳门回归,以及台湾问题提上了议事日程。为此,邓小平创造性地提出了“一国两制”的伟大构想,成功解决了香港、澳门的历史遗留问题。这使得在保持我国单一制国家结构的同时,又妥善处理了这一特殊的中央与地方关系。

4、逐步加强地方政府间横向关系

放权让利的改革在促进了地方政府间横向关系尤其是横向经济联系发展。这时候中央政府也通过各种政策性努力来适应这一变化。1980年,国务院发布了《关于推动经济联合的暂行的规定》,提出要“扬长避短,发挥优势,保护竞争,促进联合”的方针。放权让利同时也导致了一些新问题,主要是地方保护主义抬头,各种市场分割大战层出不穷。这在很大程度上阻碍了地方政府间横向联系,特别是企业之间的联合。中共中央多次要求国内各地区之间要打破封锁,根据平等互利的原则,积极促进地区之间的经济、技术协作,促进横向经济联合。此外,一些地方政府间横向联合的组织也逐步建立起来。如中央政府1983年出面组织江苏、浙江、安徽、江西、福建省和上海市建立了上海经济区;1984年四川、云南、贵州、广西和重庆组成四省区五方经济协调会。

三、以江泽民为核心的第三代领导集体对政府间关系的发展

20世纪90年代,为了适应社会主义市场经济体制的要求,以江泽民为核心的第三代领导集体从经济、政治、法律等方面,对政府间关系作了较大调整,政府间关系取得较大发展。

1、发挥中央与地方两个积极性

江泽民在十四届五中全会的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话中论述了发挥中央与地方两个积极性的意义。他指出:“充分发挥中央和地方两个积极性,是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题,直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。在新形势下,必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针。总的原则应当是:既要有体现全局利益的统一性,又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观调控权的集中,又要在集中指导下赋予地方必要的权力。”[9]可以说这是党的三代领导集体一脉相承的思想。

2、加强中央宏观调控,提高企业自主权。

党的第三代领导集体认为社会主义市场经济离不开政府的宏观调控,而宏观调控必须以中央政府的权威作保证。十四届五中全会强调:“必须加强中央的统一领导,维护中央权威”[10]。为此在经济领域,1994年中央决定实行在划分中央和地方事权基础上的分税制;1997年中央决定对中央银行以及商业银行实行垂直管理;1998年中央撤销中国人民银行的省级分行,跨省区设置9家分行;通过这些措施,加强了中央的经济权力和宏观调控力度。

企业是发展市场经济的基础,也是实行经济性分权的关键。在十四大报告中江泽民同志说:“通过理顺产权关系,实行政企分开,落实企业自主权,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。”[11]十四届三中全会决定将中国国企改革的目标确立为建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。现代企业制度的确立最终让企业从中央与地方的束缚中解放出来,进一步改善了中央与地方之间的关系。

3、依法处理政府间关系,实现政府间关系的法制化

党的十五大上,江泽民同志提出了依法治国的基本方略。依法治国是一个全方位的概念,也包括政府间关系的法制化。在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话中,江泽民要求:当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限,明确各自的事权、财权和决策权,做到权利和责任相统一,并力求规范化、法制化。2000年3月全国人大通过了《中华人民共和国立法法》,初步对中央与地方的职权作了规范。

4、区域合作趋势加强,横向竞争日益激烈

1991年的八五规划中提出继续完善和发展区域合作,以省、区、市为基础,以跨省区市的横向经济联合为补充,发展各具特色、分工合理的经济协作区。1996年,八届全国人大第四次会议提出在全国建立七个跨省区市经济区域。1.长江三角洲及沿江地区;2.环渤海地区;3.东南沿海区;4.西南和华南部分省区;5.东北地区;6.中部五省地区;7.西北地区。1999年年国务院做出了实施西部大开发战略部署。“随着国家实施对西部的大开发,在中央政府的推动下,东西部之间以多领域合作和互相支援为主要内容的横向关系将进一步发展,同时西部10个省市自治区之间的合作必将成为地方政府横向间关系发展的新亮点。”[12]

此外,随着市场经济体制的确立,各地方政府横向间的竞争也日趋激烈。以GDP增长为中心的思维方式指导下,各个地方之间的原料、产品、项目、政策大战接连不断。但这些行为缺乏有力的调控、约束和引导,不断演变成为一种恶性竞争态势,进一步导致了各级地方政府通过行政手段、经济手段引发的地方市场分割和地方保护等负面后果。

四、以胡锦涛为总书记的第四代领导集体对政府间关系的创新

进入新世纪,面临着改革开放20多年来的新形势、新任务,以胡锦涛为总书记的第四代领导集体深入思考政府间关系这一问题,取得了理论和实践上的重大创新。

1、以理论创新来指导处理政府间关系

党的十六届三中全会第一次提出坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。党的十七大上,胡锦涛总书记又提出,科学发展观第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续性,根本方法是统筹兼顾。科学发展观尤其是统筹兼顾方法的提出为政府间关系提供有力的指导。坚持统筹兼顾,其中一个重要方面就是要统筹中央和地方关系。“要加强统筹协调,提高处理利益关系的能力。要深入分析研究改革发展中出现的利益关系和利益格局调整,正确处理中央和地方、地方和地方、部门和地方、部门和部门之间的关系。”[13]“统筹兼顾是科学发展观的根本方法。……要正确处理中央和地方的关系,善于发挥两个积极性,既坚持全国一盘棋,保证中央政令畅通、令行禁止,又支持地方因地制宜、创造性地开展工作”。

中共十六大报告第一次提出“社会更加和谐”的重要目标。中共十六届四中全会,进一步提出要提高构建社会主义和谐社会的能力。中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,对构建社会主义和谐社会这一重大战略任务作了具体部署。社会主义和谐社会是一个全面的系统的工程,涉及到方方面面,其中政府间关系的和谐是社会主义和谐社会的一个重要方面。和谐社会的真正实现,必须包括政府间关系的和谐。像我们这样一个大国,如果中央政策不能顺畅地贯彻落实,各个地方政府各自为政,各个部门不能相互协调,是不可能建设一个和谐社会的。中央从构建社会主义和谐社会的角度指出:加强制度建设,保障社会公平正义,就要进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法,加大财政转移支付力度,促进转移支付规范化、法制化。

2、合理划分中央与地方事务权责

十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中明确指出,“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分,逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”中共中央第一次明确区分了三个层次的事务:全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这成为以后中央与地方权限划分的一个基础。

3、政府间横向关系更加协调

以胡锦涛为核心的第四代中央领导集体更加重视区域协调发展,中央多次提出继续推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展。东部地区发展是支持区域协调发展的重要基础,要在率先发展中带动和帮助中西部地区发展。区域协调发展其中就蕴含着区域政府间横向关系的协调。

区域政府间合作进一步升级。区域一体化,成为国家和区域内各地政府的共识,大融合的态势已经全面展开。2008年国务院先后通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》,明确提出“一体化发展”、“加快推进区域一体化进程”。“长三角一体化”“珠三角一体化”正式上升到国家层面。长三角、珠三角区域内各政府也在诸多方面开始了一体化区域协调,如金融一体化、信息一体化、交通一体化、环保一体化、社保一体化等。

[1]马克思恩格斯全集(第22卷)[C].北京:人民出版社,2003,275.

[2]论十大关系[A].毛泽东选集(第5卷)[M].北京:人民出版社,1977,275-277.

[3]国家行政学院.毛泽东周恩来刘少奇朱德论政府管理[M].北京:中共中央党校出版社,1997,73.

[4][7]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,284.177.

[5]中央要有权威[A].邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,277-278.

[6]陈云文选(第3卷)[M]北京:人民出版社,1995,366.

[8]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994,145.

[9][10][11]江泽民文选第1卷[M].北京:人民出版社,2006,471-472;472;288.

[12]杨小云.论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验[J].政治学研究,2001,(02).

[13]十六大以来重大文献选编(中)[C].北京:中央文献出版社2006,1105.

(责任编辑:周建瑜)

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1008-5955(2010)02-0098-04

2010-03-08

高 轩(1982-)男,山东泰安人,中共中央党校2008级政治学理论专业博士研究生,研究方向当代中国政府与政治;朱满良(1951-)男,江苏无锡人,中共中央党校教授,博士研究生导师,研究方向政治体制改革。