农村居民点整理中存在的问题及建议——以江苏省高淳县为例

孙晓中，杨凤灵

（1.南京农业大学，江苏 南京 210095；2.华北水利水电学院，河南 郑州 450045）

农村居民点整理可以有效节约土地，在经济较发达地区，节省出来的建设用地指标可以用来发展地区经济；在经济欠发达地区，节省出来的土地则可以用于增加耕地数量，发展农业[1]。苏南地区作为经济发展较快的地区，对土地的需求日益增加，因此，农村居民点整理在该区域具有很高的实用价值[2]。高淳县作为苏南地区重要的县级市，也开展了一系列农村居民点整理项目。笔者对高淳县几个居民点整理的项目区进行了实地调研，从农户家庭基本信息、农户居住条件、家庭经济状况、居住环境、社会资本和人际关系的变化，对居民点整理的认知和整理意愿等几个角度，以农户访谈的形式，对相关问题加以探讨分析，以期为其他类似地区开展工作提供借鉴与参考。

1 调研地基本概况

高淳县为南京市下辖的一个县，地处南京市南部。东邻江苏省溧阳市，南接安徽的宣城市宣州区、郎溪县，西临当涂县，北临溧水县。全县总面积802 km2，辖1个省级经济开发区、8个镇、134个行政村，总人口43万。陆路直上宁高高速，距南京禄口国际机场45 km，宁望一级公路、芜太公路直达宁杭高速；水路西进长江黄金水道，东连太湖苏南水网，区位优势明显。此次笔者分别对高淳县四个进行居民点整理的项目区进行了实地调研，以农户访谈的形式共获取有效问卷80份。分别是古柏镇项目区、桠溪镇项目区、东坝镇项目区与淳溪镇项目区。其整理类型分属于“新农村村容规划整治”和“城乡建设用地增减挂钩”，涉及农户总数249户。

2 农户现状分析

2.1 农户基本信息

此次调研采取了农户访谈的形式共获取有效问卷80份，涉及农户80户，涉及人口241人，户均年龄为40.35岁。其中非农就业人口比例为51.24%，无业人口比例为43.80%，其中包含在校学生人口比例为38.68%，占总人口的比例为16.94%。农业人口比例为2.48%，农业兼业人口，即同时从事农业与非农就业的人口比例为2.48%。

2.2 家庭经济状况

通过对数据的整理，发现在80户受访农民家庭中，81.25%的农户的家庭主要收入来源于打工等非农就业，仅有5%的农户收入主要来源于农业。认为居民点整理对家庭支出有影响的农户比例高达83.75%，并且产生影响的原因全部为生活成本的增加，具体体现为蔬菜、食品还有水电费的增加。认为居民点整理对家庭收入有影响的农户比例为39.25%，这部分人中有79.31%的农户认为对收入的影响是负面的，即农业收入的减少。有8.75%的农户认为居民点整理使得家庭整体经济状况变好了，50%的农户认为居民点整理使得家庭整体的经济状况变差了，41.25%的农户认为没有变化。对目前家庭经济状况的满意程度，28.75%的农户认为满意，27.5%的农户认为不好不坏，43.75%的农户认为不满意。

通过上面的数据分析可以看出，居民点整理短期内对农户家庭的整体经济状况造成了较多的负面影响，主要体现在生活成本突然增加，以及农业方面的部分收入的减少，但该负面影响仅是居民点整理对农民造成的短期影响，长期来说，农户可以通过职业转换以及失地补偿款项的逐步到位得到弥补。但对于某些弱势群体，如独居的老年人以及劳动能力低下的人群，该影响短期内无法消除，这就需要相关政府部门提供专门的社会保障，以避免引起相关社会问题。

2.3 居住条件及居住环境

在居住条件方面，通过对整理前后的居住面积及建筑面积，以及房屋结构的变化，供水条件的变化等来分析。通过数据整理，集中居住前受访的80户农户的户均居住面积为122 m2，整理后的户均居住面积变为了112 m2，土地的集约利用有所成效。整理前有83.75%的农户房子为砖混结构，15%的房子为砖木结构，仅有1.25%的房子为框架结构，集中居住后房屋结构大多数都有所改进，50%的房子为砖混结构，50%的房子为框架结构，房屋质量大大增加。因此，56.25%农户对现在的住房条件满意，16.25%的农户认为不好不坏，只有27.5%的农户对现今的住房条件不甚满意。

在居住环境方面，有16.25%的农户认为与整理前相比当地的空气质量下降了，26.25%的农户认为空气质量变好了，有相当一部分人认为变化不大。在噪音方面，有28.75%的农户认为噪音加大，主要原因在于周围车辆变多，另外邻里之间挨得近了互相影响。32.5%的农户认为噪音比以前少了，有38.75%的农户认为噪音水平和以前差不多。据调查，整理前农户能够使用垃圾处理设施的有71.25%，并且在这部分中有70.18%的在整理后享受到了更加完备的垃圾处理设施，即有所改善。整理前能够使用下水道的农户有87.5%，且在这部分中有57.14%的在整理后使用上了更加完善的设施。由此可见，整理加强了对于垃圾处理和下水道等基础设施的建设，农户的居住环境有所改善。

2.4 对社会关系的影响

居民点整理对农户与亲戚朋友之间的关系影响不大，但对于邻里之间的影响还是存在的，认为整理后与亲戚朋友之间的关系还和以前一样好，没有受到影响的占了55%，认为受到整理的些许影响的占了37.5%，不联系受到彻底破坏的占了5%，认为说不清的占了2.5%。对于邻里之间的关系，认为和整理前相比，比以前交流多的占了6.25%，认为交流没有变化，还和以前一样的占了42.5%，认为受到影响，交流比以前少的占了51.25%。分析认为，居民点整理造成原先的村庄形态变化较大，多是几个村子的合并，因此邻里之间的变化也较大，对于农民的生活习惯都会造成一定程度的影响。

2.5 农户心理变化及对居民点整理的认知和整理意愿

农户心理的变化调查可以反映出其对居民点整理的认同感，在调查的对象中有18.75%的农户认为十分享受目前的生活，有12.5%的农户认为比过去有一点点优越感，有27.5%的农户认为基本上没有影响，无所谓。有38.75%的农户认为不习惯现在的生活，有2.5%的农户认为以前的生活遭到了破坏。由此可见，除去认为没有影响的一部分人以外，大部分人对目前的生活不习惯。

在受访的80户农户当中，有33.75%的农户对居民点整理的效果满意，有26.25%的农户认为不好不坏，有40%的农户对居民点整理的效果不满意。在问及对农村居民点整理是否有所了解时，只有33.75%的农户认为自己有所了解，其余大部分农户都对居民点整理毫不了解。这反映出相关政府部门在进行工作的过程中没有注意到一些细节问题，没有做充足的前期的准备动员工作。在支持居民点整理的农户当中，他们中大多数支持的理由如下:（1）住房条件改善了；（2）改善了地方交通、通讯、学校、医疗、卫生等基础公共服务条件，生活更加方便；（3）生活的环境有所改善。在不支持居民点整理的农户当中，他们的理由如下:（1）整理的补偿费用太低；（2）整理后生产生活成本有所增加；（3）农工收入降低，很难找到合适的工作，生活水平有所下降；（4）土地减少或者消失，失去了生活的保障；（5）原来的独门独院没了，居住面积也变小了；（6）不习惯拥挤的居住环境，不习惯整理后的生活习惯。

3 存在的问题及解决办法

3.1 补偿费用普遍反映偏低

根据调查了解到，一些村民认为补偿费用至少应为600元/m2，即按照农民盖新房自己不能倒贴钱或按照市场平均价格的原则。补偿标准的合理性向来都是农民反映的热点问题，如何制定一个让大多数人能够满意的标准，值得有关部门思考。应当根据当地经济发展的实际情况并结合目前的物价水平做好农民房屋价值评估，既不可低估，损害农民的财产权利，又不可高估，加大政府的财政支出。

3.2 缺乏对农民进行老房拆迁时的评估说明和介绍

据了解老房面积测量和评估由村统一安排，村民不是很了解，同时又缺少相应的公告和解释；有村民认为存在有不公平对待。另外整个拆迁过程缺乏动员和宣传，农民参与整理工作十分被动，积极性不高，影响了整理工作的效果。所以村委会应该对村民及时进行工作进度的公示，主动接受农民的监督，以获得村民对居民点整理工作的支持。

3.3 农民对居民点整理没有选择及参与决策的权利

农民普遍反映不喜欢新住房的户型结构。并且对于一些家中人口不多的农户来说，过大的房屋面积不仅造成了浪费，还给其生活带来了沉重的负担。政府实行类似的整理项目规划时，应当在施工前征求大多数农民的意见，农村居民点整理的对象就是农民，应当秉承“以人为本”的思想，最大限度地尊重农民的意愿，获得农民的广泛支持。

3.4 居民点整理项目规划不合理

拆迁地整理为农用地，而有些新建居住区占用的则又是经济产出高的茶叶种植地等，虽有耕地面积的增加，但是耕地复垦的质量大大下降。规划的小区位置也不合理，紧靠路边，噪声尘土严重影响当地居民的生活。另外搬迁前，居住区内都是本村村民，大家关系和睦、民风淳朴，而新的居住区往往是几个村子的合并，因此农民对于一些不同的邻居和风俗习惯等需要一个很长的适应过程。可以选择一些荒废的土地作为集中居住区统一建房，而非占用质量较好的农用土地，并且小区的选址也应该仔细斟酌，既要方便农民的生活，提供给农民一个较为安静舒适的居住环境，还要考虑到农民原有的生活习惯。即规划人员要提高自身专业水平，遵守职业道德，采纳群众意见，使规划既符合农村现代化的要求，又能结合农村实际，方便群众生产生活。对居民点内部各项用地要做出近期和远期总体布局与具体规划。宅基地的布局形式要根据各类地区的实际情况确定，既要考虑村容的整体性，又要注重农村住户从事农、林、牧、副、渔各种生产与生活的实用性[3]。

3.5 缺乏专项资金的补助和保障

短期内某些群体的失地农民存在“隐性失业”现象，因此建议政府建立专项的居民点整理基金，并安排就业培训，提供一些短期的、特殊的、有针对性的保障项目。基金建立及筹措的渠道可以为:土地出让金的一部分；出台优惠政策，鼓励农民投资；有条件的地区可以适当引入市场机制，招商引资，吸引房地产商的投资，并给予相关政策优惠和税收优惠。

农村居民点整理是一个长期、动态的过程，在这个过程中应当切实保障农民的权益，不能侵害农民的权益来发展经济。在新农村建设中，应把农民的权益和经济建设工作有效结合起来，以科学发展观为指导，走土地的可持续利用之路[4]。

[1]张娟娟.我国农村居民点土地整理存在的问题及对策[J].现代农业科技，2009，（21）:378-379.

[2]宋均梅，陈利根.农村居民点用地整理与土地集约利用——江苏省农村居民点整理现状及思考[J].农村经济，2006，（3）:26-29.

[3]洪涛，梅昀.农村居民点土地整理潜力、存在问题及对策[J].农机化研究，2008，（4）:240-242，245.

[4]乔伟峰，张小林，王亚华，石诗源.江苏省城乡建设用地增减挂钩政策创新研究[J].农机化研究，2010，（3）:239-242.