亚运前后广州流动人口状况与管理分工研究

张未东

(广东警官学院 治安系,广东 广州 510232)

亚运前后广州流动人口状况与管理分工研究

张未东

(广东警官学院 治安系,广东 广州 510232)

2010年亚运前后广州流动人口主要包括原有流动人口以及亚运期间短期来穗人口,前者将近 1000万,后者约 100万。其中,居住在出租屋的比例约占 70%以上,自有房屋居住与其他方式居住约各占 15%。亚运前后的广州流动人口管理,应在党委政府统一领导下,建立各部门分工负责、共同协作机制,强化直接责任主体的治安管理责任。

亚运;流动人口;管理分工

流动人口,又称流动人员,一般是指离开常住户口所在地,到其它地区滞留活动的人口。2010年 1月 1日起施行的《广东省流动人口服务管理条例》第二条规定,“本条例所称流动人口,是指离开常住户口所在地进入本省和在本省行政区域内跨地级以上市居住的人员”。由此可见,当前广州市流动人口的范围为:在穗居住的外省人,以及在穗居住的非广州十区两市 (指从化、增城)户籍的本省人。管理好流动人口,是实现“平安亚运”目标的重要内容。

一、亚运前后广州流动人口的构成与数量

亚运前后广州流动人口大致可分为两类:广州原有流动人口,以及亚运期间短期来穗人口。后者主要是指来穗参与赛事、观赏赛事、参观旅游等的流动人口。

亚运前后广州流动人口的数量,是原有流动人口数量与亚运期间短期来穗人口数量的总和。原有流动人口数量,占了绝大比例。而原有流动人口到底有多少,难有一个准确数字。

从 1982年、1990年、2000年,再到如今,广州流动人口的数量在不断增加。但不同部门、不同学者公布的数据却并不相同。以 2005年广州流动人口数量为例,计生部门统计,广州外来人口500万;公安部门统计,广州外来暂住人口 350万;而广州市劳动保障部门登记在册的外来务工人员仅 131万。[1]谢守红在 “广州市外来人口空间分布变动分析”研究中指出,广州流动人口数量从 1982年的 8万、增加到 1990年的 56万、再增加到 2000年的 428万。[2]同样是 1982年、1990年、2000年三个观测点,李若建在 “广州市外来人口的空间分布分析”研究中指出,1982年,1990年、2000年广州市外来人口的数量为 8.3万、48.7万、342.5万。[3]二者的统计口径可能存在差别,导致 2000年数据有较大差异。

据统计,广州市 2005年、2006年、2007年三年的流动人口数分别为 364万、399万、466万,人口以每年两位数增幅增长。[4]如以前述数据为基础,采用简单线性趋势和二次曲线趋势方法预测,2010年广州原有流动人口数量应在 600万左右。

但上述统计数据本身并不一定准确,导致预测结果失真。在这点上,北京奥运前进行的流动人口与出租屋底数基础调查结果颇有启示。据公开媒体报道,2007年 6月底,北京流动人口总数为 510万。[5]2008年北京在全市范围内组织开展了以摸清流动人口和出租房屋底数为重点的基础调查工作,据北京市流动人口和出租房屋管理委员会调查数据显示,截止到 2008年 9月 20日,全市基础调查采集登记流动人口 880万人,出租房屋92万户、384万间。较 2007年底,流动人口登记数量净增 326万,增长 58.8%;出租屋登记数量净增 15万户,增长 19.5%。从 2007年 6月的510万,增加到 2008年 9月的 880万,增加了 72.5%,约 370万人。假设这 370万新增人口全部是因为之前漏登所导致的,则可计算出之前漏登率约为 42%,这一惊人比例充分表明,在流动人口底数调查统计工作中,漏登率可能是非常之高的。假若在 880万底数的基础上,再增多 10%左右的漏登误差,则北京市流动人口的数量将逼近千万。

结合北京数据预计,目前广州流动人口数量行将逼近 1000万,2010年可能会达到 1000万。

前述主要围绕广州原有流动人口总量来论述,亚运前后的广州流动人口构成,还包括另外一个重要组成部分,即亚运期间短期来穗人口,主要是指亚运期间来穗参与赛事、观赏赛事、参观旅游等的流动人口。参与赛事的人员主要包括相关政府官员、运动员、代表团人员、新闻媒体、赞助商等。按照北京奥运的相关数据,奥运会注册来宾约有 50200人。其中,运动员和随队官员17000人,奥林匹克大家庭成员 4600人,注册媒体人员 21600人,赞助商及其客人 7000人。[6]据广州亚组委相关部门通报,广州亚组委预计将为45个国家和地区的约 4万名注册人员安排住宿。其中,运动员、随队官员及技术官员将超过两万名,还有约一万名媒体工作人员,以及约 8100名国内外嘉宾。[7]上述人员由广州亚运会组委会负责安排接待。

观赏赛事的流动人口数量,可通过门票销售系统来统计。北京奥运采取网上注册预售、持身份证等有效证件领取门票的票务方法,来掌握观赛人员的资料。广州亚运可参考这一做法,通过统计外地居民的购票情况来确定亚运期间来穗观赛的流动人口数量。由于门票尚未开售,目前尚无法估计这一数值。

亚运期间来穗参观旅游的流动人口数量,可比照北京奥运的相关数据,采取对应期旅游监测方法来预测。根据北京市旅游局对 2008年 8月北京奥运对应期的旅游监测情况来看,奥运会对应期内 (即 2007年 8月 8日至 2007年 8月 24日 ),北京 165处主要旅游景点共接待国内外游客 878.9万次,日均高达 51.7万人次。[8]据广州亚组委相关人士通报,亚运会期间,来自世界和全国各地的观众和游客预计将达到 300万人次,[7]日均达18.8万人次,这一日均数据约为北京奥运对应期旅游数据监测值的 1/3强。由于广州亚运在 11月份举行,学生及家长前来观赛旅游的人数应比北京奥运要少。此外亚运会与奥运会在影响力方面存在一定差距。结合上述因素,以及广州与北京的实际情况,我们初步推断,广州亚运期间短期来穗参赛、观赛、参观旅游的流动人口数量,应与北京奥运持平或略低于北京奥运,初步预计为100万人左右或以下。

综前所述,初步预测,亚运前后广州流动人口总量在 1100万左右。按构成划分,广州原有流动人口约 1000万;亚运期间短期来穗流动人口约100万。

二、亚运前后广州流动人口的居住场所分析

亚运期间短期来穗人口按来穗目的不同,居住方式也会不同。运动员、随队官员、技术官员、媒体工作人员及国内外嘉宾等 4万名注册人员,主要由亚组委负责安排在四类场所住宿:一是运动员村、技术官员村、媒体村;二是汕尾分赛区运动员分村;三是官方 (总部)饭店;四是指定接待饭店。

亚运前后来穗观赛及参观旅游的短期人口,则可能主要选择住宿在酒店旅馆内。而选择居民家宅、出租屋作为落脚点的也会占一定比例。而珠三角的本地居民,可能会利用交通便利的优势,选择“白天来穗、夜晚归巢”的通勤方式观赛旅游。

据此我们推断,亚运期间短期来穗人口,并不会导致广州流动人口及出租屋管理的整体形态产生较大变化,亚运期间广州流动人口及出租屋管理的重点对象,还是广州原有流动人口群体。对以居民家宅、出租屋为落脚点的短期来穗人口,应按照流动人口与出租屋管理的统一部署、同等要求,做好相关工作。广州原有流动人口的居住场所情况,尚未有公开统一的统计数据可供参考。我们仅通过参照一些学者的研究结果,大致推断其一般形态。

李若建在“广州市外来人口的空间分布分析”研究中指出,2000年第五次人口普查资料显示,在广州外来人口中,67.6%的人租房居住,自己有房子 (自建、自购)的比重只有 18.3%,其他情况占 14.1%。[3]近年来,随着货币分房政策后公房数量的急剧缩减,以及广州房价的不断攀升,越来越多的外来人口居住在出租房屋内。本地低收入群体、年轻人以及落户广州的外地年轻人,也将租房作为成家立业过渡期的首选居住方式。保守估计,广州租房居住的外来人口已达 70%以上,自有房屋居住 (自购、自建)与其他方式居住 (如居住在工作场所、工棚、居民家宅、旅店、医院、流浪场所等地)约各占 15%左右。

以上述数据为基础,也可推测广州流动人口的实有总数。目前公安机关等部门公布的流动人口总数,主要是依据居住在出租房屋内、进行暂住登记或办理暂住证的流动人员数据得出的。前述表明,广州市 2005年、2006年、2007年三年的流动人口数分别为 364万、399万、466万,人口以每年两位数增幅增长。以上述数据为基础,采用简单线性趋势和二次曲线趋势方法预测,2010年广州原有流动人口数量应在 600万左右。

现以 2007年总数 466万、2010年预测总数600万这两个数据为基础,通过设定漏登率 (拟设为四档:10%、20%、30%以及最高参考前述北京的 42%),可估算出居住在出租屋内的流动人口总数。假设如前所述,广州居住在出租房屋内的流动人口约占总流动人口数量的 70%,则可推断出广州流动人口的总量。具体预测结果如表 2所示:

表 2 2007年、2010年广州流动人口总数预测表 (单位:万人)

上表表明,在外部环境不发生较大改变的前提下,2007年至 2010年,广州流动人口总数坐落在740万至 1477万区间内,该组数据中位数与均值均位于 1000万至 1050万之间。这表明,前述对广州原有暂住人口总数逼近 1000万的预测,并非凭空捏造。当然,受金融危机、产业和劳动力 “双转移”政策以及珠三角一体化等大背景的影响,未来两三年广州流动人口数量增长趋势出现减缓甚至不增反减,也是现实可能的。

据广州市出租屋管理部门数据显示,截止至2008年底,广州市登记在册的出租屋数量为 195万套,此外还有许多出租屋尚未纳入登记,一些城中村的出租屋甚至过半没有登记信息。深圳官方数据显示,截至 2007年 6月底,深圳市已累计登记住宅出租屋 313万套间,实际登记暂住人口 1174万人。[9]如前所述,2007年深圳的官方数据显示,80%以上的流动人口居住在出租屋内。假设深圳80%的流动人员居住在出租屋内,由此可计算得出,深圳每套出租屋平均居住 3人。假设广州一套出租屋也平均居住 3人,则 195万出租屋内居住的人口约为 585万人,其中绝大部分为流动人口。按照前述租房居住的流动人口约占流动人口总数70%的比例估算,2008年底广州外来流动人口的数量约为 836万。结合广州流动人口逐年增加的现有趋势、以及现实存在的漏登现象来估计,2010年广州流动人口数量达到 1000万,也并非不可能。

三、亚运前后广州流动人口管理的责任分工

前述分析表明,亚运前后广州流动人口主要由两部分构成:原有流动人口,约 1000万;以及亚运期间短期来穗人口 (分参赛、观赛、旅游等三种目的),约 100万。上述流动人口的居住场所主要有以下九种:

(1)亚运村及亚组委签约酒店。主要对象为短期来穗人口中的参赛人员,约 4万人。

(2)旅馆 (提供旅客住宿业务的酒店宾馆等场所)。主要对象为亚运期间短期来穗观赛、旅游人员,以及原有流动人口中的部分人员,约 80-100万人。

(3)出租屋 (公、私出租屋)。主要对象为原有流动人口,以及部分短期来穗观赛、旅游人员,约 700万人。

(4)自有房屋 (自建、自购)。主要对象为原有流动人口,约 150万人。

(5)本地居民家宅 (指亲友、雇主等家宅)。主要对象为原有流动人口,以及部分短期来穗观赛、旅游人员,约 10万人。

(6)工棚、工地、工作场所等地的集体宿舍。主要对象为原有流动人口,约 30万人。

(7)医院。主要对象为原有流动人口,以及亚运期间短期来穗就医的人口,约不到 10万人。

(8)通勤人口。主要对象为家住外地、在广州工作的原有流动人口,以及亚运期间来穗观赛旅游但不在广州住宿的省内往返人员,约不到 10万人。

(9)流浪人员。主要对象为原有流动人口及亚运期间短期来穗,居住在广场、隧道、天桥等地的流浪人员,不到 1万人。

此外,实际上还存在第十类重要的流动人口群体,即目前在广州大、中专 (含技校)院校就读,但未将户籍迁入广州的学生。因这一群体具有特殊性,所以之前尚未将之纳入一般流动人口的讨论范围,但也应给予关注。根据广东省教育厅 2009年发布的数据显示,目前广东省 105所高校在校生规模已达 100.86万人。[10]广州是广东高校最大的集中地,据此估算,广州高校在校生规模约在 40-70万之间,再加上广州中专 (含技校)院校,广州大、中专 (含技校)院校在校学生总规模约在50-80万之间,其中符合人户分离条件的约在 30-50万之间。介于这一群体的特殊性,以下分析仅将其作为比较对象列入,不作重点分析。

广州流动人口构成的多样性,决定了管理方法与思路也宜切合现实,不宜一刀切。应坚持党委政府统一领导、各部门各司其职的方针,按照属地管理为主、属人管理为辅的基本原则,突出重点,落实责任,既全面管理、不留死角,又重点突出、职责分明。表 3将广州流动人口按居住场所进行分类,结合人口构成、预计人数、所占比例、直接责任主体、主管部门、协管部门等多方面因素,探讨亚运前后流动人口管理的责任分工。

表 3亚运前后广州流动人口管理责任分工

由表 3可见,亚运前后的广州流动人口管理,应该遵循在党委政府统一领导下,各部门分工负责、共同协作的运作机制,同时要强化直接责任主体的治安管理责任。

旅馆业主、出租屋主、本地居民、医院负责人,应按照“谁留宿、谁负责,谁出租、谁负责”的基本原则,承担起对流动人口的治安管理责任。用工单位和个人,应按照 “谁用工、谁负责”的基本原则,承担起对流动人口的治安管理责任。

同时,应按照 “谁主管、谁负责”的基本原则,落实各部门对流动人口的管理。亚组委应做好对参赛人员的管理服务工作。民政部门、城管部门应做好对流浪人员的救助与管理工作。公安机关应加强对旅馆业的管理,加大对居住在自有房屋及工棚、工地、工作场所等地集体宿舍的流动人员的管理,重视对通勤人员的监管。街道 (居委)、乡镇(村委)应同有关部门一起,做好对留宿流动人员的本地居民的监督工作。卫生、教育部门,应协同医院、大中专 (含技校)院校的负责人一道,做好外来患者以及在校学生的管理工作。出租屋及流动人口管理部门,应重点做好居住在出租屋内的流动人口的管理工作,同时协同有关部门做好居住在自有房屋、本地居民家宅、工棚、工地、工作场所等地集体宿舍内的流动人口的管理工作。只有各部门各司其职,协同配合,才能做到权责清晰、重点突出,不错位、不缺位、不推诿、不扯皮,形成党委政府统一领导、各部门分工协作、全社会联动、有点有面的网格化管理模式,确保亚运安全。

[1]王道斌.广州外来工究竟有多少 [N].信息时报,2005-11-03(A12).

[2]谢守红.广州市外来人口空间分布变动分析 [J].城市问题,2007,(12).

[3]李若建.广州市外来人口的空间分布分析 [J].中山大学学报 (社会科学版),2003,(03).

[4]陈翔.广州流动人口数量已达顶峰持证可享 9大公共服务 [EB/OL].中国新闻网 2008-08-19]http://www. chinanews. com. cn/sh/news/2008/08 - 19/1352867. shtml.

[5]刘甲.北京流动人口突破 510万平均 3人中有 1名外地人 [EB/OL].中国网 [2007-08-21]http://www.china.com.cn/city/txt/2007-08/21/content_8719473.htm.

[6]郇丽.2008压力空前摸家底补缺口——奥运接待考验北京 [EB/OL].新浪网 [2007-02-09]http://sports. sina.com.cn/o/2007-02-09/09412747043.shtml.

[7]贾文军.广州亚运会接待饭店规定客房最高限价[EB/OL].第 16届亚运会官方网站 2009-03-19]http://www. gz2010. cn/09/0319/09/54OQE0U50078000L.html.

[8]赵婷婷,陆纯.北京奥运期间预计接待游客 800万人次 [EB/OL].北青网 [2007-08-31]http://bjyouth. ynet.com/article. jsp?oid=23394034.

[9]深圳商报.深圳市出租屋管理若干规定 [EB/OL].房地产网 [2007-11-21]

[10]中国硕博网.广东高校在校生突破百万研究生规模4.9万人 [EB/OL].中国硕博网 2009-02-19]http://news.china-b. com/jyxw/20090219/225908_1.html.

责任编辑:林 衍

A bstract:Floating population in the period of pre and post Guangzhou 2010 Asian Games includes two parts,namely,the original10 million mobile population and the population of onemillionwho comes to Guangzhou shortly during the Asian Games.Among all the floating population,the population living in rented rooms is about 70%and the population living in their own houses and other places is about 15%respectively.Under the unified leadership of Party committees and governments,the mechanisms of responsibility share and collaboration should be established to strengthen the direct security responsibility of the majormanagement branches.

Key w ords:Asian Games;floating population;status;management division

A Study on the Status of Floating Population in Guangzhou in the period of Pre and Post Asian Games andManagementD ivision

ZhangW ei-dong
(Dept.of Public Order,Guangdong Police College,Guangzhou 510232,China)

D631.42

A

1009-3745(2010)03-0107-06

2010-07-12

广州市政府课题《亚运背景下的出租屋与流动人口管理研究》

张未东 (1968-),女,吉林辽源人,广东警官学院治安系讲师,从事治安学研究等。