基于聚类分析的区域公共服务供给绩效差异研究

盛明科 李 林

(1.湘潭大学公共管理学院,湖南湘潭 411105;

2.湖南大学工商管理学院,湖南长沙 410012)

基于聚类分析的区域公共服务供给绩效差异研究

盛明科1李 林2

(1.湘潭大学公共管理学院,湖南湘潭 411105;

2.湖南大学工商管理学院,湖南长沙 410012)

目前我国地方公共事业发展呈现出较大的地区差异,非均等化问题比较突出。科学测评地方政府公共事业管理绩效是完善地方政府公共事业治理结构、实现地区间公共事业均衡发展的前提和基础。通过构建地方公共事业管理绩效评价指标和聚类分析模型,分析了地方政府公共事业绩效的区域差距,以及造成这些差距背后的治理因素,提出了实现公共事业供给均等化的具体对策。

公共事业管理;管理绩效;聚类分析;地区差异

一、问题的提出与文献综述

随着政府管理体制改革的深化,中国公共事业管理体制改革将成为下一阶段国家改革的重中之重,改革的一个重要目的就是要为整个社会及其成员的发展提供均等化的公共产品和公共事业。目前,中国基本公共事业的非均等化问题比较突出,并由此使得地区之间、城乡之间、不同群体之间在享受基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共事业方面的差距逐步拉大,并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。要解决公共事业发展的非均衡化问题,就必须加快推进中国地方政府公共事业治理模式变革,建立一种以事业单位为核心,综合运用包括政府机制、市场机制和志愿机制在内的各种治理手段和政策工具[1],探索一种新型的政府治理模式和公共服务体系,这也成为目前学术界较为认同的主流观点。改革的具体目标和路径是要分类推进社会事业领域改革,实现公共事业部门管办分离,加快政事分开、事企分离,努力形成公益目标明确、监督机制完善、治理结构规范、微观运行高效的社会事业管理体制和运行机制。

改革的目标和方向确定后,如何来实现改革的目标呢?换言之,在多元治理结构下,如何选择有效的方式或工具来激发市场、社会,特别是政府的积极性呢?这对于提升公共事业管理绩效至关重要。西方国家行政改革的实践表明,实施绩效评价对于提升政府公共服务质量和改进公共管理能力具有十分重要的作用。早在 20世纪 40年代,美国学者Ridley和 Simon就对公共事业管理绩效测量进行了研究。2003年,Paul采取实证研究的方法对孟加拉国政府和非政府组织在救助 1998年洪灾受害者时所表现出来的绩效进行对比,研究了竞争对政府管理绩效的影响,并认为在有外来竞争的条件下,政府绩效高于非政府组织并且远高于以前的绩效(Paul B.K,2003)。Cavalluzzo同样也认为竞争是提高政府管理绩效的有力工具(Ken S.Cavalluzzo,2003)。Savas则主张通过实施合同承包来提高公共部门绩效,并用大量确凿的证据证明,合同承包是最有效率的(E.S.Savas,2004)。由于这些研究大多从解决政府面临的严重财政压力和公众信任危机出发,来评价政府公共事业绩效水平和改革公共事业管理体制,因此并没有构建出一个基于绩效评价的公共事业治理改革的逻辑思路。与此同时,由于政治、经济、社会管理体制的不同和国内外政府公共事业在管理范围、治理机制和社会环境等方面存在的巨大差异,使得这些研究成果直接运用于中国公共事业管理绩效评价与体制改革的可能性受到很大限制[2]。国内学者席恒首先提出了 “公共事业治理”的完整概念,指出应从整体上针对公共事业组织所有需要执行的职能及其组织的内外关系,通过合理的内部结构设计和外部功能约束来建立公共事业制衡机制(席恒,2003);郭春艳讨论了公共事业的传统管理模式(即由政府采取强制性手段进行的刚性管理模式)与建设法治社会的矛盾与冲突及其导致的治理成本的不断增加,进而指出实现公共事业由政府管理向公共治理转变已势在必行(郭春艳,2005);郭琪[3]等对政府间公共事业均等化转移支付进行了研究;陈昌盛[4]运用 31个省级行政区的数据对公共服务进行了均等化评价。这些研究没有研究管理绩效与管理模式之间的相互关系,绩效评价没有被用作改革及改革战略制定本身的工具,因此也就没有尝试建立绩效评价与治理转型之间长期、稳定、紧密的联系和相互作用、相互促进的机制,尚未针对地方政府公共事业管理构建一个科学合理的绩效评价体系,以及探讨基于绩效评价的公共事业均衡发展和有序治理的战略目标和实施路径。

科学测评政府公共事业管理绩效是完善政府公共事业治理结构、激发市场和政府力量的积极性、提升公共事业发展水平的前提和基础。目前,中国地方公共事业发展呈现出较大的地区差异,通过构建科学的地方公共事业管理绩效评价指标和运用聚类分析模型,分析地方政府公共事业绩效的区域差距,以及造成这些差距背后的治理因素,有利于解决我国目前公共事业发展存在的一些不平衡问题,对于促进基本公共服务均等化、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果具有重要的政治和经济意义。

二、研究方案设计与方法

中国负责公共事业承担的部门就是社会 “事业单位”,如教育组织、科技组织、文化组织和医疗卫生组织等。社会公共事业组织是我国除了公共行政部门和工商部门之外的一大社会组织。公共事业管理就是以政府为核心的公共组织,为促进社会整体利益的协调发展,依法对公共事业进行调整和控制的过程,即通过合理、有效的公共权力分配和公共政策调节,实现社会公共事业组织公平地提供公共物品,以及社会公共事业组织通过与公共权力组织的谈判和博弈,实现社会公共事业组织高效率地提供公共物品的过程。公共事业管理绩效是指政府为满足社会公共产品需求而在对公共事业进行调整和控制的过程中不同层面上的有效输出,其绩效诱因包括政府对公共事业的体制安排、政策供给和财政支出等。公共事业主要包括教育、文化、卫生、体育、科技、环保、社保和基础设施等八个方面。[5]

1、样本选择与数据来源

笔者选取北京、上海、重庆、哈尔滨、广州、成都、武汉、杭州、石家庄、苏州、西宁全国 11个有代表性的地区作为样本,分析 1995年 -2005年间公共事业管理绩效及其发展变化情况。以上的 11个城市分别分布在中国的东部、中部和西部,分别为3个、4个和 4个。这些地区在公共事业管理模式及其改革方面极其代表性,如北京、广州、苏州等地区公共事业在市场化、民营化改革方面走在了全国的领先行列。通过对它们绩效水平的分析和对比,足以用来分析影响政府公共事业管理绩效的核心因素,推导出我国地方政府公共事业管理模式新的基本方向。

笔者研究采用 1995-2005年共 11年的截面数据进行分析,所有原始数据均来自于各地区的统计年鉴和全国统计年鉴。数据采集最大限度保证了评估数据的完整性、可靠性,但由于有些数据在统计口径上不一致,于是采用插值法填补。

2、绩效评价指标

在遵循指标体系的系统性、整体性、规范性和可测性基础上,构建出 23个单项指标来评价教育事业、科技事业、文化事业等的绩效水平。政府公共事业管理绩效评价的指标体系包括:教育事业费用占 GDP比重(%)、在校学生每百人拥有专任教师数(名)、大学生毛入学率(%)、R&D公共支出占GDP比重(%)、人均公共图书藏书量(册)、广播电视人口覆盖率(%)、艺术表演团体新排上演剧目(次)、公共卫生事业支出占 GDP比重(%)、每万人拥有病床数(床)、每万人拥有医生数(个)、县级以上运动会举办次数(次)、参加体育达标活动人数(万人)、社会保障补助支出占 GDP比重(%)、社会救济对象总人数(人)、城市维护费占 GDP比重(%)、固体废弃物综合利用率(%)、工业废水排放达标率(%)、人均道路长度(米)、人均园林绿化面积(m2)、事业单位从业人员总人数(人)、事业单位从业人员工资总额(万元)、公共事业单位办公成本(元)、行政人员占人口比重(%)。

由于不同指标通常有不同的量纲,会引起各指标取值的分散程度差异较大,有时会造成很不合理的结果。为了消除此种影响,在分析前运用向量归一化对原始数据进行标准化处理。涉及的地方政府公共事业管理绩效评价指标有两种:成本型,即数据值越小越好;效益型,即数据值越大越好。这里根据评估指标的类型,给出下列两种标准化函数:在上式中:为 j指标第 i个数据归一化后的数据,min{x1j}, {x2j}为第 j个指标中的最小值,max{x1j},{x2j}为第 j个指标中的最大值,归一化的目的是使各个指标的向量值位于 0和 1之间,并使得所有的指标数据口径一致。

反映地方公共事业管理绩效的指标如果数量过多,则会使得分析的复杂性增加。变量的增加本来是为了使研究过程趋于完整,但如果一味增加观察变量又会让人陷入混乱。笔者采用主成分方法,用较少的指标代替原来较多的指标,根据特征根的数值,保留方差大于 1的主成分,经计算这种提取方法都能保证 85%以上的贡献率。将 2005年的数据输入,用 SPSS输出全部解释方差(Total Variance Explained),如表 1所示。

表1 2005年地方政府公共事业管理绩效指标全部解释方差

从表1可以看到,提取主成分的个数为7,分别命名为 F1-F7。对于缩减后的 7个指标,按照熵值法进行计算,得到第 j项指标下第 i个政府占该指标的比重。比重的值大都平均分布,熵值法确定的权重也会较平均,一定程度上能减小主成分法在各个新的指标间较大的差异。11个地区公共事业管理绩效指标权重确定结果如表 2所示。

表2 11个地区政府公共事业管理绩效指标权重

3、绩效分析方法

笔者使用聚类分析方法来评价和分析 11个地区公共事业管理绩效水平。聚类分析是一种多元统计方法,是当代分类学与多元分析的结合,实质是将分类对象置于一个多维空间中,按照它们空间关系的亲疏程度进行分类。地方政府公共事业管理绩效聚类分析就是根据公共事业管理绩效的不同属性进行辨认,将具有相似属性的绩效状况与水平聚为一类,使得同一类的地方政府公共事业管理绩效水平具有高度相似性。聚类分析可以确定特定地方政府公共事业管理绩效在整个样本群中的地位。地方政府公共事业管理绩效水平大体上可以分为差、较差、一般、良好、优秀五个层次。对数据的分析处理借助统计软件 SPSS12.0中的数据缩减(Data Reduction)/因子分析(Factor)和分类(Classify)/系统聚类(Hierarchical Cluster)来完成。

笔者选择我国东部、西部和中部的 11个地区作为样本对象,把 11个样本看成 11个类,然后计算这 11个类之间的距离,把距离最小的两个类合并为一个类,于是我们便得到 10个类;重复上述步骤,每次至少合并一个类,直到所有的样品全归在 5类中为止。一般来说,根据 11个对象的综合得分进行聚类,把每个样本对象看成是一维欧式空间的一个点,而 11个对象就是一维欧式空间中的 11个点,它们构成了 11×1的向量 [s1,s2,…s11]。其中,si为第 i个地区的得分。把这 11个点进行聚类,自然会想到距离较近的点应该聚成一类,这样就可以利用距离来衡量它们之间的相似程度。在聚类分析中,最常用的距离有切比雪夫距离、绝对值距离和欧式距离三种,笔者选择欧式距离。

三、研究结果分析

将表 1中的公共因子 F1、F2……F7非负化平移后,得到比重的数据,结合表 2中的平均权重,可以计算出每个地区政府当年公共事业管理绩效综合得分。如:

S哈尔滨、S武汉…S苏州依次类推得到综合得分。11个地区政府 2005年公共事业管理绩效综合得分如表3所示。

表3 11个地区政府 2005年公共事业管理绩效综合得分

笔者运用人工神经网络技术在模式识别与分类方面的强大分析和计算能力,通过采用 SOM神经网络进行函数创建和函数训练,结合地方政府公共事业管理绩效的具体情况进行绩效的分类,通过编程计算出 1995-2005年的公共事业管理聚类分析结果,以各样本政府公共事业管理绩效的综合得分为输入量,主要应用欧式距离的平方测量距离,用类间平均连接法进行公共事业管理绩效的分类,进行系统聚类分析,得出结果如表 4所示。

表4 1995-2005年地方政府公共事业管理绩效结果①

通过 11年的绩效结果比较,我们很容易可以看出各个地区政府公共事业管理绩效间的梯度。由上述横向综合评价结果表可以看出,2005年上海和苏州地区政府公共事业管理绩效表现为 “优秀”、北京地区政府公共事业管理绩效 “较好”,在样本政府中处于上游水平;成都、石家庄、武汉、哈尔滨、杭州等地区政府公共事业管理绩效 “一般”,在样本政府群中处于中等水平。样本政府公共事业管理绩效处于中上游水平的政府多,下游的政府较少,这种情况并不多见。在 1995-2004年的 10年中,政府公共事业管理绩效处于下游水平的政府占了多数,由于各个政府逐渐意识到提高公共事业管理绩效的方法,并在好的方向上逐渐趋同。其他年份的数据情况和 2005年基本相同,中上游政府的公共事业管理绩效水平排位历年内都基本一致,1998年以后北京、上海、苏州等地区的公共事业管理绩效一直处于较高的水平;下游政府有差异,广州、石家庄、哈尔滨始终处于这个位置,有改进的可能性。

从上面的结果分析可以发现,地方政府公共事业管理绩效水平呈现出明显的地区差异。从一个较长的时间段来看,上海、北京、杭州、苏州、重庆等东部地区或者是直辖市的公共事业发展水平居于较为稳定的水平,政府管理的绩效水平较好。这主要是因为,一方面这些地区和城市居于东部沿海,地方政府领导和事业单位在管理公共事业方面思路开阔,理念能与时俱进,能及时更新观念采取国内外先进的管理模式和手段,来推进公共事业与公共服务的发展,在这方面苏州、杭州表现非常典型;另一方面,这些地区聚集着非常雄厚的经济实力和政治优势,能拥有非常好的政策环境和人才资源条件。各地区经济发展的差距会导致各地区政府财政实力上的差距。而政府的财政实力表现了政府的办事能力,也就是政府提供基本公共事业或公共服务的能力,在同等情况下,财政实力雄厚的地方会提供出优于财政实力较弱的地方的公共事业和公共服务。因此,如何加大对地区间的公共事业财政支出的宏观协调与整体配置,建立健全公共事业财政资源转移支付,在消除地区间公共事业发展不均衡方面就显得尤为重要。

而相对处于中部的一些地区,其政府公共事业管理绩效水平就相对较低了,通过我们的调查发现,很多地方的公共事业管理存在着非常严重的问题和弊端,如这些地区的政府规制能力缺乏,导致其尚无法有效规制公共事业组织的经营和发展行为,如医疗卫生事业领域的腐败,医院的赢利动机增强;对基础设施建设招投标工作的监管不力,教育腐败既存在于公立高校中,也大量出现在公共事业市场化浪潮中出现的民营学校中。同时,地方政府公共事业管理绩效水平较低的地区,由于其发展受到当地经济发展水平的制约,导致这些地方公共事业发展的财政支持力度严重不足。以教育事业发展为例,北京、上海等地方的教育事业发展财政支出占 GDP的比重要大大高出全国的平均水平。同时,这些地方随着市场经济体制的改革,传统政府公共事业发展的规制模式被打破了,而契合市场经济体制的政府规制尚未成功建立起来,于是就造成了当前的带有空隙漏洞的政府规制模式,难以有效调控公共事业的供给和运营,在市场的逐利冲动下,公共事业产品价格不断攀升和资源配置严重失衡,导致了当前普遍存在的“读书难、看病难”等社会问题。

以同年每个政府在众多政府中的排名为参考,给出得分(绩效最好者得 10分,最差者 0分,中间依次类推,得分较高者绩效好),11个政府纵向绩效评分如表 5,做出折线图如图 1所示。

图1 11个地区政府公共事业管理绩效结果纵向比较折线图

由图 1可知,北京和上海的公共事业管理绩效在样本政府群中始终处于佼佼者的位置,这主要是受这些地区经济社会发展的整体态势所影响的,经济的健康快速发展导致政府财力增加,同时政府提供基本公共事业的能力也就不断增强。而相反,一些中西部经济较为落后的地区,其公共事业发展来自政府财力支持的程度就相当有限。这种经济发展水平上的差异导致政府提供公共事业的差异,再加上经济发展水平的上升,必然要求某些方面更高水平的基本公共事业水平,外来经济资源的进入也会带来一些新的理念,这些都会增大基本公共事业差异。

苏州的公共事业管理绩效平稳上升。以 1998年为转折点,苏州的绩效水平逐渐上升,位于上游的政府群中;而石家庄、武汉则产生了相反的过程,相关部门应该引起注意。杭州在一段有周期的振荡后,公共事业管理绩效水平有所上升,可能政府投资见效的周期有关,但仍需采取措施使之稳定;重庆、成都、西宁的公共事业管理绩效在不停的震荡中且不能稳定,相关部门需要引起重视。公共事业的有效提供,不仅要求有提供公共事业所需的财政实力,更需要一个有能力的政府。政府行政能力的高低会对政府提供公共事业的水平产生重要影响:很难想象一个机构庞杂、人员臃肿的政府会提供比机构设置合理、人口精简的政府提供更好的公共事业。政府的能力主要体现在能为地区公共事业发展进行有效的制度供给,能对公共事业发展进行科学的规划和公共资源的配置,同时,更为重要的是要完善地方政府公共事业治理结构。总体上来看,我国地方政府公共事业管理绩效综合水平呈现向好的方向趋同的态势。所选取的 11个样本 1995年政府公共事业管理绩效处于中下游水平的政府占样本总数的 81%,而到 2005年,政府公共事业管理绩效处于中上游水平的占了 73%。从总体趋势看,我国地方政府公共事业管理水平在不断提高。

北京和上海的公共事业管理绩效水平一直排在样本政府群的前列,其管理标准为其他地府政府公共事业管理实践提供最佳实践的 “样板”,其他地方政府可以根据北京和上海的公共事业管理标准,结合本地区的实践,改善本地区的公共事业管理水平。这些地区政府对现有事业单位进行规模压缩、结构调整的地区政府,通过逐步建立起适应社会主义市场经济要求的事业单位管理体制,通过形成富有活力和效率的公共事业管理运营机制。

四、结论及其启示

卡普尔把绩效评价的内涵描述为以 “经济学的效率假设”为前提, “采取成本一收益的分析方式”,并“按投入和产出的模式来确定绩效目标,注重的是对产出的评估”,实施 “以顾客满意为基础来定义市场责任机制”。[6]西方发达国家成熟的绩效评估经验对提升政府公共事业治理和公共服务质量有着积极的作用。系统深入研究地方政府公共事业管理绩效的区域差距与管理模式之间的关系,从绩效改善的视角总结中国地方政府公共事业管理模式发展的主要成就,测量地方政府公共事业管理模式的绩效,有利于明确地方政府公共事业管理模式创新的方向,探求实现公共事业供给均等化的具体对策。

1、要切实强化地方政府公共事业宏观调控职能

在社会主义市场经济条件下,地方政府通过法律、行政、经济等手段对公共事业实行宏观调控,是一项重要的职能,也是促进我国地方公共事业管理绩效提高的重要保证。这是因为,我国地方政府改革是政府主导下的改革,公共事业部门具有明显的“公用性”,在民营企业、非营利组织不发达,社会对政府还有很强依赖的情况下,地方政府具有不可推卸的责任。通过前面的研究发现,在市场经济条件下,地方政府应尽量避免包办一切公共事务,避免使用直接的干预手段,而应该通过履行规划职能、监管职能、经济政策调控职能以及信息发布职能等实施宏观管理。如制定公共事业发展的目标、规划、法律、方针和政策,引导和规范公共事业管理部门的行为;调控社会事业总供给与社会生活总需求的基本平衡;协调各地区、部门与公共事业部门之间以及公共事业部门内部的关系等。总之,地方政府应从战略角度做好宏观管理,发挥 “催化剂”和为公共事业“保驾护航”的作用,而不要把大部分时间、精力用于解决公共事业具体的琐碎之事。

2、地方政府要合理制定区域事业规划,优化配置公共事业资源

通过对 11个样本政府 1995-2005年公共事业管理绩效差异的分析可知,除了地区经济发展是影响不同地区公共事业发展的基本因素之外,地方政府能否进行科学的公共事业规划和高效的配置公共事业资源,也是造成地区间公共事业发展失衡的主要原因。地方政府应从战略上认真研究并应用符合各类公共事业自身发展要求的调控方式和手段,必须建立和实施一套完善、科学的公共事业战略规划、执行、评估和调整体系及制度。由于市场自身的缺陷,单纯的依靠市场机制和手段不能合理配置资源。地方政府在国家法律法规的基本框架下,通过在一定区域范围内分析,并遵循一系列基本原则,如平衡优化原则、有限干预原则,制定公共事业发展的中、长期规划和年度计划以及资源配置标准,调整公共事业资源的布局和结构,对不合理的配置进行帕累托改善,实现公共事业资源的合理配置,并提高其使用效益,使其与公共服务需求和国民经济发展水平相协调。同时,政府需要建立公共事业发展的财政转移支付制度。地方政府财政转移支付的目的是为了扶助低收入阶层,使低收入者能够享受基本的公共服务,实现不同区域间公共事业的均衡态发展。当前我国公共事业城乡、区域、行业之间发展不平衡,要求政府尽快建立公共事业发展的财政转移支付制度,将人口的基本公共卫生支出、教育支出、基本生活支出(如供水、供电、供气、供暖等)作为一个重要因素列入地方发展的预算内,通过财政转移支付,推动公共事业发展向欠发达地区倾斜。

3、完善地方政府公共事业治理结构

通过前面的研究我们发现,凡是那些公共事业治理结构较完善、合理的地区,其公共事业发展状态就好、管理绩效就高。那些对现有事业单位进行规模压缩、结构调整的地区,逐步建立起了适应社会主义市场经济要求的事业单位管理体制,形成了富有活力和效率的公共事业管理运营机制。新时期要推进我国公共事业管理体制改革,实现公共事业均等化发展,就必须大力完善地方政府公共事业治理结构。首先应在法律上确认社会事业组织的非政府、非企业的性质,确立其独立的事业主体地位,使其拥有独立的法人地位与法人财产权,能够以自己的名义依法面向社会自主开展事业活动,并使其拥有与之相适应内部机构设置权、人事权、分配权与经营管理权等权利。其次,要建立现代法人治理结构。现代法人治理结构明确规定了公共事业的各个参与者的责任和权利分布,诸如董事会、经理层、股东和其他利害相关者,并且清楚地说明了决策公共事业时所应遵循的规则和程序。同时,它还提供了一种结构,使之用以设置公共事业目标,也提供了达到这些目标和监控运营的手段。现代法人治理结构的核心是明晰出资人产权和法人产权,就是决策权、经营权和监督权相互制衡。完善地方政府公共事业治理结构有助于推进我国地区公共事业的整体持续快速健康发展。

【注 释】

①表中样本政府名称以所在城市名称的汉语拼音首写字母表示,如北京表示为 BJ。

[1]孔 超 .公共服务制度的系统构建——论事业单位及其管理体制改革的目标模式 [J].天津社会科学,2007,(2):64.

[2]彭国甫 .基于绩效评价的地方政府公共事业治理研究论纲[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2006,(4):11.

[3]郭 琪 .实现地区间公共服务均等化的途径——浅析中国政府间均等化转移支付 [J].当代经理人,2006,(3):6-7.

[4]陈昌盛 .中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评价[M].北京:中国社会科学出版社,2007.3.

[5]彭国甫 .地方政府公共事业管理绩效评价研究 [M].长沙:湖南人民出版社,2004.33.

[6]Phillip.J.Cooper.Accountability and Administrative Refor m;Toward Convergence andBegond[A].inB.Guypeters andDonalsavoi(eds).Governance in a Changing Environment[C].Ottapwa:McCillQueensUniversity Press,1995.188-189.

D035

A

1009-4148(2010)06-0033-06

2010-10-22

国家自科基金项目“基于绩效评价的地方政府公共事业治理研究” (项目编号:70673083)、教育部人文社科研究项目 “以服务型政府为导向的政府绩效评估体系建设与机制创新研究”(项目编号:09YJC810035)阶段研究成果之一

盛明科(1979- ),湖南长沙人,湘潭大学公共管理学院副教授,博士,主要研究方向:政府绩效评估;李 林(1963- ),广西荔浦人,湖南大学工商管理学院教授,博士生导师,主要研究方向:公共项目管理

(编辑:惠斌;校对:朱恒)