我国民办高校社会权力的现状及思考

杨震

（铜陵学院文学与艺术传媒系，安徽铜陵244000）

改革开放三十多年来，我国民办高校发展迅速，成绩喜人，无论是规模还是质量，都已迈上新的发展台阶，成为我国社会主义高等教育事业不可或缺的组成部分。但是，民办高校在发展过程中仍面临许多问题，比较突出的就是社会权力不充分。因此，尽快完善民办高校的社会权力，不但有利于民办高校自身健康有序的发展，而且有利于我国人才强国战略的实施。

一、民办高校社会权力的公共性及其表现

社会权力即社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会的影响力、支配力与强制力。［1］由于社会权力不以国家机器作为其实施的后盾，因此，与硬权力的国家权力相比，社会权力又被称为软权力。［2］在当前经济全球化背景下，国家的民主化、法治化进程不断加快，社会已朝多元化方向发展，国家权力的分权模式也在改变，由国家权力内部的分权，发展到向社会的分权，国家权力逐渐向社会让出地盘。因而，各种民间社会组织如雨后春笋般地成长起来，成为现代社会的重要权力源。

公共性是高等教育的本质属性，我国《宪法》《教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》均规定了民办高校的公共性，如《高等教育法》第5条和第9条的规定。①由于高等教育涉及多数人或社会公众的公共利益，因而应受到社会或国家的监督，使教育成果能让每个社会成员共享。同时，作为私法主体的民办高校主要是基于行政委托来行使高等教育公权力的，这也使其具备了教育权公法主体的法律地位。［3］可见，我国民办高等教育的公共性，不仅是在提高每个公民的知识和能力，同时也在促进整个社会的进步。

民办高校在实施高等教育行为时尽管是基于私法人地位，但其教育行为的公共性却较突出，主要表现为：

其一，涉及众多受教育者的权利。由于民办高校关系到不特定多数学习者的学习活动，并且也涉及学习者受教育权利的实现，其教育成效将直接影响学习者健康人格的形成、身心能力的发展以及知识技能的获取，因此，为切实保障众多学习者受教育权利的实现，民办高校应像公办高校一样，具有较强的公共性，理应接受法律和社会舆论的监督。

其二，国家提供补助经费。民办高校在接受国家经费补助时，就等于是在使用纳税人的款项设立民办高校，因此，国家就应依法监督民办高校对补助款项的使用状况，并有权对民办高校进行规范，使其开展的教育合乎国家的教育目的。

其三，拥有社会资源的支持与社会公众的信赖。民办高校在办学实践中除办学者本身提供的资源外，若接受他人捐助的话，就应当接受社会大众的监督，因为它享受了社会大众所提供的资源。如果是公益性、非营利性非常突出的民办高校，那么它在得到社会上物质或精神的支持时，其实就是享受到了社会资源并得到了社会的信赖，因此，国家或社会对其进行监督就显得更为必要。

其四，保障教育的外部效果和学生的受教育权。为保障民办高校健康有序地开展教育，确保公民接受教育的机会均等，实现公民的受教育权，国家必须对民办高校实行监督，避免公民的受教育权在私人兴办的教育中受到侵害。国家、政府和社会应在遵守相关法律法规的前提下，适当对私人经营的民办高校实施干预。

二、民办高校社会权力的现状

作为社会组织的民办高校，其社会权力已呈现多样化和分散化态势，并逐步得到强化。但就目前的状况而言，我国民办高校的社会权力仍不够突出，主要表现为以下两点。

（一）民办高校的公法性质欠缺

根据法律规定，民办高校应当属于特定条件下的一种行政主体，即法律法规授权的组织，具有一定的公法地位。但在实践中，有关民办高校公法性质的界定仍存在两个问题。

一是法律对民办高校的公法性质缺乏概括。

对于国家重要的公权力组织，法律常以简明概括的措辞来明确其法律地位，如宪法对各级国家机关的性质与身份的确认。而对于民办高校，我国教育法律法规至今也没有为其界定一个明确的公法身份，这给民办高校的运行带来不少的麻烦。

二是法律对民办高校的授权规定有歧视之嫌。我国教育法律法规中的一般法律在对学校作授权规定时，并未区分公办高校与民办高校，但作为特别法的《民办教育促进法》在对民办高校进行授权时缩小了授权范围。不难发现，其中显然有人为地予民办高校以歧视性差别待遇之意。［4］这对于行政地位本来就不高的民办高校来说，无疑是雪上加霜。

（二）民办高校办学自主权的缺乏

民办高校办学自主权，是指民办高校根据《教育法》《高等教育法》与《民办教育促进法》等有关法律，在办学活动中享有的法人地位和独立自主决定办学事务的权力。［5］它主要有自主管理权、招生权、学籍管理权、学生奖惩权、结业证书与学位证书颁发权、组织实施教育教学活动权、科学研究权、内部机构设置权、教职工聘任、晋升、解聘、奖惩权、办学经费使用权以及教育设施管理与使用权等。虽然民办高校办学自主权内容丰富，但由于政府权力的越位，使民办高校的下列办学自主权常常落空：

1.自主招生权。民办高校的一项重要权力就是招生权，这是民办高校广辟生源、保证学校正常运转和促进学校发展壮大的重要保障，也是民办高校赖以生存和发展的基础，《民办教育促进法实施条例》对此有明确规定。②但目前实施高等学历教育的民办高校招生仍采用计划招生方式，其招生范围要纳入国家统一招生计划中，招生标准和招生方式也须遵守国家相关规定。

这种招生计划的设置，无非是担心民办高校的招生会给国家的人才培养规划带来冲击，且教育质量无法得到保障。其实，从理论上看，民办高校的自主招生并不会影响其人才的培养。民办高校通过努力培养出大量人才，定会促进竞争，使真正优秀的人才走上就业岗位；而且，由于民办高校紧贴市场办学，若培养出的人才不受市场欢迎，就会对民办高校的生存与发展带来负面影响，因而，民办高校必然会更加注重人才培养的质量、规模和类型，并据此制定合理的招生政策。在实践上，要保障民办高校的教育质量，政府只需对其教学过程进行科学评估和引导，把握学生的“出口”质量就可以了，而不必对“入口”质量大伤脑筋。政府应放手让民办高校根据市场需求，以办学特色面向社会自主招生，而不必受高考约束。

所以，给民办高校设置统招计划，不但削弱了民办高校自身的优势，损害了学生对学校的知情权和选择权，而且增加了民办高校招生的难度，使民办高校正常教学秩序和教学管理受到影响。［6］同时也会使民办高校丧失招生自主权，使其生源基础大为削弱，合理的办学收入也难以得到保障，最终会制约其健康发展。

2.自主定价权。作为高等教育供给者的民办高校，特别是营利性民办高校，营利是其多元目标之一，对所收学费的高低，应当享有自主定价权。虽然《民办教育促进法》第37条规定民办学校可以制定收取费用的项目和标准，但还要报有关部门批准并公示。③这就意味着民办高校本身不具有对自己服务产品的自主定价权，其收费标准必须依据物价部门制定的标准。而在实际执行中，民办高等教育市场又存在着价格管制。政府对民办高校的价格管制有合理的一面，因为教育产品具有公益性，须考虑到社会效益和公平原则。但如果民办高校在办学过程中没有获得过政府财政支持的话，就应当享有自主定价权，政府不应干涉。如果民办高校通过市场定价获取了利润，将会吸引更多的社会资金涌入民办教育领域，届时充裕的教育供给自然就会降低学费，竞争结果是为社会提供最优的价格和最佳的产量，这也符合政府的理想目标。相反，如果政府违背市场供求关系来为民办高校制定价格上限，那么出现的情况便是，表面上看似实现了教育公平，实质上却扭曲了价格机制，致使教育供给不足，从而产生更多的教育不公平。由此看来，目前实施的民办高校收费审批制度，不但违背了市场经济规律，而且限制了高等教育产品的供给，同时也使不少民办高校难以获取正常收益而实现滚动发展。

3.专业与课程设置权。民办高校办学的核心权力就是专业和课程的设置，而在相当长的时期内，学校的专业设置、课程安排也都要由政府来审批。其实，民办高校是经营主体，如何设置专业和课程，是其办学自主权范围内的事情，政府无须也不应当干预。民办高等教育的特点就是市场化、社会化和职业化，紧贴市场办学，并富有办学特色，这些是其办学优势所在。民办高校在捕捉瞬息万变的市场需求方面的能力，远在政府之上。如果民办高校拥有专业与课程设置权，定会及时根据市场变化特点，设置新的学科和课程，使办学活动走在市场需求前面，这样就会凸显民办高校的办学特色和竞争优势。反之，民办高校便难以根据社会需求自由开设专业和课程，自主制定人才培养计划就会落空，也就很难培养出适应市场需求的各种人才。因此，当前应重点落实好《民办教育促进法实施条例》第22条的明确规定，使民办高校享受充分的办学自主权，让其充分地行使专业和课程的设置权。④

4.学历学位授予权。按《民办教育促进法实施条例》第30条的规定，在现有国家学历体制下，民办高校要想获得学历授予权必须经政府审批合格后方可获得。⑤而处于筹建阶段或办学条件未达标的民办高校则不具备这个资格，其学生要想获得学历，还须通过国家考试。这样的规定对民办高校的招生工作非常不利，并容易使民办高校沦为国家考试机构的附庸品，形成新的“应试教育”，也使民办高校面向市场、强调实用的办学特色无法体现。按照我国现行学位法，我国实行国家学位，所有学位都由国家授予，教育机构无权授予学位。国家学位的政策设计抑制了民办高校的办学自主权，有学历教育资格的民办高校要接受国家教育政策的严格控制，缺乏自主发展的政策环境和条件。大部分进行非学历教育的民办高校，由于没有学位申请和认定的资格，社会认同度不高，吸引力不大，招生面临严重困难，低层次和低质量的恶性循环使其处于高等教育系统的边缘和弱势地位。我国现行的由政府审定和认证学历学位授予权，是计划经济体制下的产物，它要求政府对学历进行认证是因为政府同时承担着用人单位的职能。而在今天市场经济条件下，学历的价值要由市场来决定，学历文凭之间的差别不再是“国家是否承认”，而是市场对教育水平的认可。因此，政府无须对民办高校的学历颁发资格实行管制。

三、完善民办高校社会权力的对策

笔者认为，要完善我国民办高校的社会权力，需从以下三方面入手。

（一）贯彻法律规定，保障民办高校的社会权力

在涉及民办高校的社会权力方面，我国《宪法》《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》和《学位条例》等法律虽未明确规定，但通过分析可知，民办高校享有充分的社会权力。比如，现行《宪法》规定了民办高校存在的合宪性；《学位条例》指出民办高校在学位授予活动中是行政主体；《教育法》提出受教育者在高校不依法授予其学位时便可提起行政诉讼；《高等教育法》认为学校对学生的管理在一定意义上就是一种教育；《职业教育法》规定民办高校享有按国家规定颁发相应培训证书的权利，这是一种国家授权行为；《民办教育促进法》强调民办高校的法律地位与公办高校相同；《民办教育促进法实施条例》提出民办高校可获得相应的学位授予资格，具有一定的行政职权。

因此，要确保民办高校享有社会权力，就应大力贯彻落实上述教育法律法规，特别是《民办教育促进法》及其实施条例的相关规定，更要加以贯彻落实。按照上述法律规定，要让民办高校享有真正的社会权力，比较有效的方式就是赋予其行政委托教育权，将国家应办、必办但不必独占的公共服务委托给民办高校。这样，可以弥补国家办学的不足，增加服务与管理效率，为国家节省人力、财力和物力。因此，国家应加大法律法规的落实力度，充分保障民办高校的社会权力。

（二）转变政府职能，提升民办高校的社会权力

现行的教育权力体制仍具有典型的计划经济特征，过分强调政府对教育的控制，对教育事业的管理方式仍然是以命令与服从为主要特征的高度集权模式。政府几乎包揽了从创建到办学的一系列权力，一些本应由社会或学校自身来做的事务也都统统被政府所取代，政府以外的其他力量对办学的介入微乎其微。长期以来，行政命令式、集权式的管理是教育主管部门对民办高校实行的一种管理模式，政府既是民办高校的行政部门，又是民办高校的管理部门，扮演着“掌舵”和“划桨”的双重角色。包括民办高校在内的我国高校事实上已成了政府部门的附属机构，并没有真正的社会权力可言，因而缺少生机和活力。

因此，应尽快转变政府角色和功能，积极创新政府对民办高等教育的行政管理模式。民办高校的行政管理方式，应由微观管理转向宏观调控，由直接管理转向间接管理，由主要依赖行政命令转向依靠法律和市场手段，由直接行政管理转变为用法律、经济、评估、信息、政策和限制在法定范围内的行政手段管理。还可加强民办教育中介组织的建设，搭建平台，让社会机构广泛参与民办高校事务的管理，实现利益相关者共同治理学校的迫切需求。这样，学校的社会权力才能得以充分提升。

（三）落实办学自主权，扩大学校的社会权力

其一，赋予民办高校自主招生权。为使民办高校享有充分的自主招生权，政府应全面开放市场，允许民办高校自主划定招生范围，让受教育者享有选择自由权；为给具有一定特长和天赋的学生有进一步发展的机会，应允许民办高校自行组织考试或免试入学；还可让民办高校实行网上招生、面试招生与联合招生等方式来实现自主招生权。这样，民办高校就可以根据自身条件独立自主地选择生源，同时又可为学校创收。在民办高校行使自主招生权时，政府应适当加以干预，主要是对招生过程中存在的问题进行规范。如招生市场中混乱的秩序、虚假广告等现象，都需政府出面来加以管理。民办高校招生后，还需提高教学质量，注重提高学生的整体素质，为学生毕业后走向市场把好关，以实现学校“宽进严出”的目标。

其二，允许民办高校自主定价。政府对民办高校产品实行价格管制，表面上看是在维护教育公平，其实是有碍于提高办学效率，反而会生成更多的教育不公。因此，政府应放开对民办高校的价格管制，允许其根据市场供求关系自主决定价格。这样，既能保障民办高校充分行使自主定价权，又能使民办高校增加收入、改善办学条件。此外，民办高校实行自主定价，还能繁荣民办高校市场，引起价格竞争，缓解高等教育产品紧张的状况，在一定程度上还可实现教育公平。

其三，让民办高校自主设置专业与课程。对于民办高校来说，一味地由政府审批学校的专业和课程设置，不利于学校面向市场培养人才，也会丧失民办高校的竞争优势。所以，政府应允许民办高校拥有专业和课程的设置权力，准许其根据市场变化自主设置专业和开设课程，自主制定人才培养方案，为社会培养更多、更实用的优秀人才。

最后，允许民办高校自主颁发学历文凭。在当前市场经济条件下，学生就业竞争的基础是实际能力和使用价值。学历只是其完成学业的凭证，并不能与就业直接挂钩。学校颁发的文凭价值，可由劳动力市场作出公正评判，因此，政府不应干预民办高校的学历颁发资格。学校文凭之间的差别将不再由国家认可，而转由市场认可。这样，民办高校在取得学历自主颁发权后，就会更加珍惜，精心打造自己的品牌和名誉，对学历的颁发也会更加慎重。反之，滥发学历证书会使学校的名声迅速下滑，令其毕业生在劳动力市场中被淘汰。

不过，在落实民办高校办学自主权时还须采取渐进的方式，不能操之过急。因为，办学自主权落实的力度、速度和范围等都要与我国经济发展水平、经济体制改革进程和政治体制改革的速度以及全社会教育发展的水平和速度等因素相适应，并涉及教育体制改革的诸多方面。因此，落实办学自主权并非是简单的政府放权，而是要用系统、全面和发展的眼光来看待办学自主权的落实。只有协调好各方面因素，民办高校的社会权力才能逐步体现出来。

注释：

①《高等教育法》第5条规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”；第9条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。”网址为：http://www.chinanews.com.cn/n/2003－06－20/26/316110.html。

②《民办教育促进法实施条例》第27条规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式；但是招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定。”中国法制出版社：《教育法配套规定》，中国法制出版社，2004年第52页至第53页。

③《民办教育促进法》第37条规定：“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示。”中国法制出版社：《教育法配套规定》，中国法制出版社，2004年第45页。

④《民办教育促进法实施条例》第22条规定：“实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和培养目标，自行设置专业，开设课程，自主选用教材。”中国法制出版社：《教育法配套规定》，中国法制出版社，2004年第52页。

⑤《民办教育促进法实施条例》第30条规定：“实施高等学历教育的民办学校符合学位授予条件的，依照有关法律、行政法规的规定经审批同意后，可以获得相应的学位授予资格。”中国法制出版社：《教育法配套规定》，中国法制出版社，2004年第53页。

［1］郭道晖.社会权力与当代中国社会［EB/OL］.［2011－04－26］.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp？newsid=130339.

［2］汪莉.论行业协会自治权的权源及其性质［J］.学术界，2010（7）：75－82

［3］刘昆岭.论民办高校的公法主体地位［J］.郑州大学学报：哲学社会科学版，2007（6）：147－150.

［4］曾志平.论民办高校的法人性质［J］.行政法学研究，2008（3）：22－27.

［5］黎利云.民办高校办学自主权主要内容及实现途径［J］.湖南涉外经济学院学报，2008（3）：31－34.

［6］袁辉祥.民办高校呼唤自主招生［J］.西安欧亚职业学院学报，2003（2）：71－73.