一项根本的改革：“八大”党代会常任制的探索

□伍醒

1956年9月中国共产党第八次全国代表大会在北京召开。这是党执政后召开的第一次全国代表大会，大会通过了新的党章中，决定把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会都改作常任制。这被邓小平称为是“一项根本的改革”，并相信“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展”。①《邓小平文选》（第1卷），人民出版社，1994年版，第233页。然而十分可惜的是这次改革在实践中却未能坚持下来。本文回顾“八大”对党代会常任制的探索，并对其中经验进行初步总结，期望有助于当今党代表常任制的完善和党内民主的发展。

一、“八大”对党代会常任制的探索

召开党的全国代表大会是党内生活的一件大事，我们党在建党之初就十分注重发挥党代会的作用。1922年党的“二大”通过的第一个党章规定：“全国代表大会为本党最高机关”，②叶笃初：《中国共产党党章史略》，湖北人民出版社，1991年版，第334页。“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”。③叶笃初：《中国共产党党章史略》，湖北人民出版社，1991年版，第333页。1923年6月党的“三大”通过的修正章程，1925年1月党的“四大”通过的第二次修正章程，1927年6月中央政治局受“五大”委托通过的第三次修正章程案决案，以及1928年党的“六大”通过的党章，都延续了马恩和列宁时期“年会制”的规定，即每年选举一次党代表，每年召开一次党的全国代表大会。从实际情况来看，“六大”以前大致上做到一年或一年半召开一次党代会。“六大”以后，由于战争环境的紧急状态，从“六大”到“七大”间隔了17年。“七大”修改党章时考虑到年会制难以实行，规定党代会每三年一届，可是到1956年已经整整11年没有开过党的全国代表大会了，地方各级代表大会也比党章规定的少。如果说险恶的战争环境不允许党经常的召开全国代表大会，但建国后还长期拖延不开，不能不说是一种遗憾。

为了克服这种缺憾，使党内民主更加制度化，在中央筹备“八大”的工作逐步展开之际，毛泽东提议可否仿照人民代表大会设常任代表。1956年4月25日至28日，中央召开了有省、市、自治区党委书记参加的政治局扩大会议，中心议题是听取毛泽东《论十大关系》的报告并进行讨论，另外的议题之一是对党章草案的第二次修改稿进行讨论，提出修改意见。在28日举行的闭幕会上，毛泽东在作结论性讲话时，特别讲了党章修改的问题。毛泽东提出，是否可以仿照人民代表大会办法，设常任代表。我们有人民的“国会”，有党的“国会”，党的“国会”是党代表大会。他解释实行党代表常任制的理由说：常任代表就是一年开一次会，我们已经十一年没有开过代表大会了，有了这个制度就非开不可。他还以商量的口气说：是否可以考虑这个办法，譬如五年一任。①《毛泽东文集》（第7卷），人民出版社，1999年版，第54页。

根据毛泽东的意见，受命起草修改党章和修改党章报告的邓小平在对党章第二次修改稿又进行了修改，主要是加写了从中央到县一级的党代表采用常任制，1956年9月16日，在“八大”会场上，邓小平就党代会常任制作了说明。他说，“代表大会常任制最大的好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策和最高监督机关”，党委会“每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问”，“代表由于是常任的，要向选举他的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照恰当的方式，监督党的机关工作”，“它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”。②《邓小平文选》（第1卷），人民出版社，1994年版，第233页。党代会常任制得到“八大”批准，并写入了新党章，随后即在全国推行起来。经过一年的组织实施，到1957年底，全国各省、市、自治区一级的党的代表大会（除西藏）和1500个左右的县（自治县、市），从这一届起都实现了常任制。③《中国共产党组织史资料》（第9卷），中共党史出版社，2000版，第585页。

二、一项根本的改革

根据“八大”的探索和邓小平对此项改革的说明，党代会常任制的核心内容包括党代会年会制和党代表常任制两项制度。党代会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举中央到地方的各级代表，每年召开一次各级各地党的代表大会；党代表常任制，即类似全国人民代表大会那样，每届党代会所选举产生的代表均为当届次各年度代表。这是中国共产党组织建设方面的重大政治设计和制度创新，被毛泽东称为“带有原则性的改变”，而邓小平则称之为是“一项根本的改革”。

（一）执政的挑战要求党的组织结构由集中走向民主

无产阶级政党的组织结构应该取决于具体的历史环境的特点以及由这种环境直接产生的任务。中国共产党是在帝国主义和封建军阀要反动势力的缝隙中谋求空间，发展壮大的。频繁的战斗以及各根据地被反动势力分割包围的艰难局面要求党组织必须有效地实现集中，克服分散主义倾向，否则党无法凝聚成强大的战斗力，去赢得革命的胜利。因此，党采取了一系列措施，建立起以集中为主导的组织结构。例如，一九四一年中央关于增强党性的决定，一九四二年中央关于抗日根据地领导一元化的决定，一九四三年中央赋予“主席有最后之决定权”的决定，一九四八年中央关于建立请示报告制度，加强组织性和纪律性的指示等。这些指示和决定从客观上将权力集中于中央，并强化了领袖的个人权威。

1956年，党的外部环境已经得到了很大的改善，党已经成为社会主义各项事业的核心，党的中心任务已从革命时期的军事战争和阶级斗争转变为和平年代的国家建设。这样的转变要求党必须即时的改变党内以集中为主导的组织结构，通过发展党内民主来发挥党组织的先进性，从而继续获得领导国家、整合社会的合法性。此外，执政党的地位很容易使党员沾上官僚主义的习气，滋长骄傲自满的情绪，因此，党需要广泛地监督，以防止官僚主义、主观主义和宗派主义等陈腐风气在党内蔓延。然而，无论党外监督和党内监督，其关键都在于发展党内的民主生活。

（二）要依靠制度完善来推动党的建设

“八大”之前，党内一直延续着战争年代形成的运动治党的模式。运动治党主要是以整党、整风为内容，以群众运动为形式，以思想改造为目标，在战争年代，这种模式发挥出了极大的效能，它消除了各种非马克思主义思想的侵蚀和影响，改进了党的作风，巩固了党的团结，增强了党的战斗力。运动治党对发展党内民主也有着积极的意义，比如，整风、整党运动中发明的“批评和自我批评”的党内斗争方式和“治病救人”的党内斗争原则，使广大党员在主客体自觉反思和相互思想帮助中形成正确的思想观点，这是以充分相信和肯定人的自觉性为前提的，在党内营造了和谐、宽容的民主气氛；又如，群众运动提供了“群众路线”的工作方法，充分调动了群众参与党内事务的热情，直接推动了党内民主的发展。

但是运动治党的缺陷也是很明显的：整党、整风是从意识形态上调整党内关系，其过程和结果都充满着不确定性和不可预知性；群众运动是典型的无序政治参与，民主一旦失去了秩序，就会造成多数人对少数人合法权益的侵犯；另外，运动的发动要依赖领袖的个人权威，运动本身并不能有效制约领袖的行为，当领袖的思想清醒、具备民主作风时，运动能够取得较大的成效；一旦领袖判断失误或独断专行，运动就会被非理性行为左右，从而导致党内民主的灾难。57年反右扩大化就是很好的例证。制度具有一般性、确定性和开放性，人们可以借助制度来保障和发展自身权利，规范交往行为，防止权力滥用。因此，用制度建党是更为优化的治党模式。党执政之后，外部环境的改善为党进行大规模的制度建设提供了条件，因此，党除了应该加强对党员的思想教育之外，更重要的是从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对党的组织和党员实行严格的监督。①《邓小平文选》（第1卷），人民出版社，1994年版，215页。

（三）党代会常任制完善了党内权力运行机制

权力运行机制即权力系统内部相互作用的过程和方式，科学严密的权力运行机制可以保证各部分相互协调、相互配合、并行不悖，可以防止权力滥用和误用。党章赋予党的全国代表大会党内最高权力机关的地位，但是，由于代表不是常任的，大会每五年才开一次，党内许多重大的决策根本就不是在代表大会上做出的，代表大会的作用被虚置了。代表大会常任后，代表是常任的，大会可以经常开，党的最重要的决定都可以由代表大会讨论，这样，代表大会就可以成为党的充分有效的最高决策机关。根据“八大”党章，党的各级委员会只是在代表大会闭会期间领导本级党的工作，这样就该变了党内权力集中于党的各级委员会的局面，为更多的党员参与党内重大问题的决策提供了渠道。

另外，代表大会常任后，党的各级委员会每年都必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问，从而成为党内充分有效的最高监督机关，这就改变了党委会在同级层面上缺乏监督的缺陷，以权制权，保证权力不被滥用，实现党内民主。最后，在个人和组织的关系上，由于最重大的决定都由代表大会做出，无疑降低了党的领袖在重大决策上的作用，这对反对个人崇拜，实现集体领导，有着重要的推进作用。从上述分析中不难看出，党代会常任制从三个方面建构起了相对科学的权力运行机制，为发展党内民主做出了可贵的探索。

（四）党的代表大会最具代表性，是其他会议无法替代的

根据列宁的解释，党内民主就是“党内的一切事务是由全体党员直接或间接通过代表，在一律平等的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并且可以撤换”。②《列宁全集》（第14卷），人民出版社，1986年版，第249页。理解这个解释，党内民主是直接民主与间接民主的结合。直接民主的制度表现就是党的基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主的制度表现就是党的各级组织以党代表大会的形式决策党内重大事务。由于时间和空间的限制，各级党组织的内部民主大多表现为间接民主，即由广大党员选举代表组成代表大会决定党内事务。党员通过选举代表，将一些本属于自己的权力委托给代表，请代表代理其权利，代表们只能按照委托行事，在党员与代表之间事实上形成了委托代理的授权契约，其实质是体现出全体党员是党内权力的唯一来源。在我们党的历史上，曾经召开过大量的干部会议，这些会议按照充分民主的精神，讨论了党的政策和工作中的各种问题，为党的事业做出过很大贡献，但是，这些会议都无法弥补不经常召开代表大会的缺憾。原因在于，这些会议的参加者并不是由全体党员直接或者间接选举出来的，就代表性而言，他们之间并未形成委托代理的授权关系，因而也就无法保证会议的决定充分体现广大党员的意愿。因此，只有全体党员选举出的代表大会的决定才最能体现大多数党员的意愿，才应该具有最高的权威，是其他任何形式的会议所无法替代的。代表大会常任制改革就是为了从制度上保证大会能够经常召开，从而使得全体党员的权力主体地位得以体现。

三、改革未果的原因

“八大”党代会常任制改革是一次从根本上提高党内民主生活水平的有益尝试，然而却是一次“昙花一现”的改革。“八大二次会议”后，党代会常任制实际上就从中国的政治舞台消逝了。由于受制于众多档案材料尚未解密，深入研究改革未果的原因的时机还未成熟，此处，笔者只想谈三点粗浅的看法，以期抛砖引玉。

（一）党代会常任制与主席制的不兼容，是造成改革失败的根本原因

“八大”虽然提出了党代会常任制，并且由中央推广到地方，但是党的领导体制依然延续着抗战时期形成的主席制。1943年3月20日中央政治局初设主席制，规定中央书记处负责处理党的日常事务，书记处在组织上服从政治局，但在政治局的方针下有权处理和决定一切日常性的问题，书记处所讨论的问题，主席有最后决定之权。①《中共党史教学参考资料》（第17册），中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室1986年编，第344～346页。1945年6月，党的“七大”通过的党章正式确立了主席制，规定中央书记处在中央政治局决议下处理中央的日常工作，中央委员会的主席即为中央书记处主席。主席制明确赋予党的主席对党内重大事务拥有最后决定的权力，这保证了党的路线、政策执行中的高度集中统一。

主席制是我们党能够克服战争中的艰险局面，取得新民主主义革命胜利的基本原因。但是建国后，在和平建设时期继续保留主席制对发展党内民主是不利的。“八大”对党中央的领导体制进行了调整，除了实施党代会常任制，其他重要的变动包括重新设立中央政治局常务委员会和总书记，而对主席的最后决定权没有明确取消或界定。主席制与党代会常任制并行，这就使得党的权力构架中潜藏着一对深刻的冲突，主席的最后决定权是否可以溯及代表大会的决议?党章要求主席服从代表大会的决议，但在历史惯性的作用下，主席的最后决定权不仅可以作用于政治局、常委会，同样也可以作用于代表大会的决议。事实也确实如此，在八届三中全会上，毛泽东利用主席的身份否定了“八大”决议中有关社会主要矛盾的判断，他说：“无产阶级与资产阶级的矛盾，社会主义和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会的主要矛盾。……‘八大’决议上有那么一段，讲主要矛盾是先进的社会制度同落后的社会生产力之间的矛盾。这种提法是不对的。”②《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社，1977年版，第475页。随后召开的“八大二次会议”将毛泽东对社会主要矛盾的判断写入了决议，并成为党内“左”的错误不断升级的理论起点。

由此可见，党的代表大会的权威根本就不及党的主席的个人权威，党内高度集中的权力构架没能得到根本的改变。一般来说，制度在运行的过程中会遇到来自权力的侵扰甚至破化，如果不赋予制度有效的权威，权力就会穿越制度的屏障，造成制度失败。“八大”虽然实施了党代会常任制，但是在主席拥有最后决定权的前提下，代表大会无法真正成为党内最高权力机关，党代会常任制的制度权威也就无法树立，也就免不了失败的命运。

（二）讨论不够充分，研究不够深刻，规定不够具体是失败的重要原因

就常任制改革本身来说，“八大”的探索是积极的，成果也是显著的。但是，存在准备和酝酿过于仓促，讨论不够充分，研究不够深刻，规定不够具体等显而易见的问题，这也是常任制改革未果的重要原因之一。党代会常任制改革是一项党内制度的根本改革，中国共产党是一个在超大国家内执政的超大政党，实施这样的改革，必先在局部充分试验，积累经验，然后再逐步推广，方可保证成功。但常任制改革从提出到实施，似乎是一蹴而就。1956年4月28日，从毛泽东提出党要有“国会”开始起，到1956年 9月26日“八大”通过新党章，决议在全国推行党代会常任制，前后不过五个月时间。在这段时期内，中央也未就这项制度的可行性在全党进行深入的调查研究，也没有先行试验取得经验。而且，常任制的实施也是仓促上马，在一年左右的时间内就迅速推行全国，期间暴露了很多问题。

根据1957年10月31日的《中央组织部关于地方党代会实行常任制问题向中央的报告》，大至存在以下三类问题：其一，代表名额过多。常任制在全国施行后，由于各地在进行选举时，没有估计到要实行常任制，对代表的名额过去没有一个统一的规定，以为代表越多越好，结果多选了一些代表。按全国计算，平均每二十个党员就有一个代表，某些代表名额较多的县，四、五个党员中就有一个代表，有的基层单位代表甚至多达二、三十人。其二，选举代表工作缺乏经验。有的代表，系少数人指定，大多数党员不承认他作为代表；有的虽被选为代表，但本人怕麻烦不愿履行代表的职责；有的选举了消极落后的或犯有严重错误的人作代表，不能履行代表的职责。其三，没有规定代表的活动方式。代表常任后，拥有什么样的权利，怎样经常的开展活动，中央没有明确的说法。①《中国共产党组织史资料》（第9卷），中共党史出版社，2000版，第585页。上述问题的存在说明改革还很不成熟。正是这种不成熟，使得常任制自身很脆弱，经受不起冲击，因而容易流产，这是改革未果的直接原因。

（三）中国传统文化也制约了党代会常任制的实践，是造成改革未果更加深层次的原因

中国没有民主的传统，超长期的专制集权体制造就了民众对权威的认同。民众信仰和崇拜“圣人”、企盼“圣人”、神话“圣人”。这一方面使许多古今思想家、政治家的理念和主张成为老百姓的精神支柱和国家实践，从而不断地继承和延续下来，成为灿烂文化的一部分；另一方面过分信仰和崇拜“圣人”，不仅会在人们的思想中产生教条主义的思维模式，甚至会盲目地崇拜“圣人”，迷信和追随错误“权威”。民主革命胜利后，广大劳动人民翻身解放而感谢共产党和毛主席是非常正常、真诚的，也是合理的。

然而正是这种情绪使得毛泽东个人获得了难以制约的权力。当毛泽东个人思想清醒，有民主作风时，党和国家的事业就能得到发展；当毛泽东个人失误时，党和国家的事业就面临危机。正因如此，毛泽东一方面是党代会常任制改革的首倡者和积极推动者；一方面毛泽东又是这项改革流产的直接责任者。这不仅是毛泽东个人的悲剧，也是党内民主发展遭受诸多挫折的根源之所在。

四、简短的结语

从九十年建党历史来看，我们党虽然有过错误和挫折，但却是个善于总结历史经验、勇于探索创新的政党。1982年党的“十二大”党章正式取消了主席制，代之总书记制，主席的“最后决定之权”也被中央集体领导体制所取代，其积极意义就如胡乔木所指出的，“这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生”②胡乔木：《胡乔木文集》，人民出版社，1993年版，第193页。。从1988年开始，我们党相继在十余个县级党代会中恢复试行常任制，取得了良好的效果，为常任制在更大范围内推行的积累了成功的经验。当下，发展党内民主已经成为党内共识，以胡锦涛为总书记的党的中央领导集体在十七大报告中已经做出了“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”的决策。笔者坚信，实施党代会常任制定能够为推进党的建设、发展党内民主发挥出其应有的作用。