城市轨道交通工程公私合作融资项目风险分析与管理

盛雪艳 王建波

(青岛理工大学管理学院,266520,青岛∥第一作者,硕士研究生)

城市轨道交通工程公私合作融资项目风险分析与管理

盛雪艳 王建波

(青岛理工大学管理学院,266520,青岛∥第一作者,硕士研究生)

公私合作(PPP)模式有效解决了政府部门在轨道交通建设方面资金不足的问题,但因其组织结构复杂、时间跨度长、牵扯面广而使潜在风险巨大。对PPP项目融资过程中的风险进行了分析,对其如何分担、管理进行了阐述。通过分析风险管理的概念、过程和框架,以及相应的风险防范与管理对策,为PPP模式在城市轨道交通中的应用提供有益的帮助。

城市轨道交通;公私合作模式;风险识别;风险管理

First-author's addressCollege of Management,Qingdao Technological University,266520,Qingdao,China

公私合作(Public-Private-Partnership,简为PPP)融资模式是指公共部门和私人企业合作的融资模式,是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成相互合作关系的形式[1]。它具有开辟新的资金来源、提高公共服务供给的数量和效率、增加公共服务提供部门和私人部门收入等方面的优点,能够很好地解决当前我国轨道交通建设所面临的很多问题。但是,由于PPP模式的组织机构比较复杂,合作的公共部门和私人部门要达到的目标也有所不同,致使在运作过程中产生了很多风险。公共部门要实现风险的合理转移,而私人部门要求在合理的风险分担的基础上,达到预期的投资回报。为了更好、更有效地完成城市轨道交通工程PPP融资项目,就必须识别出这些风险并对其进行有效管理。

1 PPP融资项目风险分析

以公共部门和私人企业对风险能否控制为标准,可将风险大体上分为系统风险和非系统风险[2]。通常,把那些与宏观市场环境有关的、超出自己控制范围的风险称为系统风险,反之称为非系统风险。

1.1 系统风险的概念和内容

系统风险指超出特定项目,不仅在PPP项目的基础要素里是不可控制的,而且是影响PPP协议的一些风险,主要包括国家风险、金融风险和不可抗力风险。管理者或发起人无法控制这些风险,也不能通过契约再次分配[3]。风险因素结构层次图如图1所示。

图1 风险因素结构层次图

国家风险是指在国际经济活动中发生的,至少在一定程度上由国家政府控制,而非私人企业或个人控制下的事件造成的一种损失[4]。具体是指那些由于战争、国际关系变幻、政权更迭、政府政策变化等而导致项目的资产和利益受到损害的风险。其表现形式有主权风险、没收或国有化风险、获准风险、税收风险、利润不能汇出国外的风险、法律变更风险等。政局的稳定性和政策的稳定性,是判断一个项目国家风险大小的重要标志。当前,我国处于社会转型期,政局相对来说比较稳定,但是各项法律、法规尚不完善,尤其是PPP项目大部分依赖于政府临时制订的政策,使其面临很大的不确定性。

金融风险是指由于一些项目发起人不能控制的金融市场的可能变化而对项目产生的负面影响。这些因素包括汇率波动、利率波动、国际市场商品价格上涨等,特别是能源原材料价格、项目产品的价格在国际市场下跌,以及通货膨胀、国际贸易、贸易保护主义和关税的趋势等。金融风险的内容非常丰富,但是,国际项目融资最敏感的金融风险是与货币有关的风险,即外汇的不可获得风险、外汇的不可转移风险以及东道国货币贬值风险[5]。

不可抗力风险是指超过投资者范围内事件发生所导致的风险。引起不可抗力风险的事件一般包括两类:一类是指一些可保险的意外事件,如火灾、洪水和地震等;另一类是一些非意外事件,如战争、内乱、罢工、核辐射、资产没收和政府干预等。城市轨道交通工程大部分处于地下,如有源自于地下的紧急事件发生,则对工程的疏散能力设计产生要求。

1.2 非系统风险的概念和内容

非系统风险是指那些可以在PPP项目中被控制的要素。这些风险在一个项目中能通过一定的协议分配给项目合伙人,或按成本价格转移出去或者被保险,主要包括信用风险、建设风险、生产经营风险、市场风险和环境风险等。

信用风险是指项目参与各方因故无法履行或拒绝履行合同所规定的责任与义务的可能性。这种风险也被称为伙伴风险。在一些法制不健全的发展中国家,信用风险发生的概率更大。信用风险的表现形式有:项目发起人是否在项目中起主要作用,或是否提供了股权资本或其他形式的支持;项目承包商是否提供了一定的保函来保证赔偿因承包商未能履约造成的损失;项目运营方是否有先进的管理技术和方法;项目购买方是否提供take or pay(必付合约)性质的合同。

建设风险是指项目无法完工、延期完工,或者完工后无法达到商业完工标准的风险。建设风险是项目融资的主要核心风险之一。如果项目不能按照预定计划建设投产,项目融资赖以依存的基础就受到了根本性的破坏。建设风险对项目公司而言,意味着利息支出的增加、贷款偿还期的延长和市场机会的错过。建设风险的大小取决于以下四个因素:项目设计技术要素,承建商的建设开发能力和资金运筹能力,承建商所作承诺的法律效率及其履行承诺的能力,政府节外生枝的干预。目前,地质勘探方法和手段很难做到在施工前准确地掌握地质和水文条件,这极可能导致设计文件和招投标活动与现实情况发生差异。轨道交通工程施工大部分是在地下完成的,在施工过程中,由于塌方、涌水、爆破等不确定因素的存在,使轨道交通工程面临巨大的建设风险。2008年11月15日,杭州萧山区风情大道地铁施工工地发生大面积地面塌陷事故,这是中国地铁建设史上伤亡最为严重的事故。地铁工程专家指出,其问题症结出在杭州当地土质、基坑维护设计以及施工单位操作这三方因素上。

生产经营风险是指在项目生产经营过程中,由于经营者的疏忽而发生重大经营问题(如设备安装、使用不合理,产品质量低劣及管理混乱等),使项目不能按计划运营,最终影响项目的获利能力的风险。轨道交通工程经营风险的主要表现形式有生产条件风险和经营管理风险。轨道交通的设备系统是由多个系统组成的高度协调的系统,每一个系统的事故都可能影响整个系统的运行;加上经营管理上的缺陷和不足,使项目面临着巨大的经营风险。

市场风险是指产品在市场上的销路和其他情况的不确定性。市场风险主要有价格风险、竞争风险和需求风险。例如武汉轻轨由于前期市场调查不准确,导致运营出现严重亏损,武汉轻轨的日客流仅3万人次(2005年统计数据),收入很少,但每天必须的开支是24万元,还本付息是31万元(仅11.79亿元贷款的还本付息)。

环境风险是指项目投资者可能因为严格的环境保护立法而迫使项目降低生产效率、增加生产成本,或者增加新的资本投入改善项目的生产环境,甚至迫使项目无法继续生产下去的风险。

2 PPP融资项目风险分担与管理

2.1 PPP模式风险分担流程

PPP模式设计的初衷就是以合理的代价将风险转移给私人部门。这也是PPP模式的一大优势:能够实现公共部门风险的分散化,把一些原来全部由公共部门承担的风险转移给私人部门[6],实现风险的分担,以达到更有效的风险管理。图2为PPP模式的风险分担流程。

图2 PPP模式的风险分担流程

2.2 PPP模式风险分担原则

PPP模式风险分担遵循的基本原则是:风险应当分配给最有能力承担它的一方,即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方;风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担,且能产生最大的项目效益,即低成本原则;分配给从承担风险中最能获益的那一方;风险并不一定转移给另一方,也可能共同分担,以此达到更高效的风险管理。

2.3 城市轨道交通项目PPP模式系统风险的管理

2.3.1 国家风险的管理

项目发起人应加强投资前的调研,对国家风险的可能性做到心中有数,同时可以与东道国签订协议,对投资者做一些法律上的保障;再者就是申请政治风险保险,从而转嫁风险。如美国肯尼科特公司在智利的铜矿项目中向美国国际发展机构(AID)投保,当智利政府强制接管了所有外国人拥有的铜矿时,美国肯尼科特公司最终获得了8000万美元的赔偿。在轨道交通项目中也是一样,对于自身无法控制的风险应该想办法转移,以降低损失。国家风险一般应有公共部门来承担,因为它能以最小的代价获得最大的收益。

2.3.2 金融风险的管理

此风险存在于项目的建设、运营阶段,由私人部门承担,公共部门提供担保,也可以在合同中附带价格费用条款等。如北京地铁10号线一期PPP项目,通过公开招标的方式选择的贷款银行为提供了优惠利率条件的中国银行(不仅仅是由于贷款利率优惠10%,该银行最大的优势在于贷款方案的设计上,能提供本外币多种投资组合,因此得到了对方认可),使这个项目既规避了升息的风险,又保证了降息带来的收益,企业实现了低成本贷款融资。

2.3.3 不可抗力风险的管理

对于不可抗力引起的风险,根本无法预防,即使投保,保险公司也不可能对所有的风险类型都提供担保,或者会制定较高的保险金。因此,对于此类风险,只能做到风险发生时及时采取有效应对措施,降低造成的损害。例如,2004年7月广州地铁1号线在公园前站出现停运故障时,由于1号线每3～5个车站就设有折返线或过渡线,为了不让一段单线路停运造成对全线运营的影响,地铁总公司当机立断,采取降级运行模式,把1号线全线分成3段运行。与此同时,为减少停车段对乘客的影响,地铁公司启动紧急预案,调用公交车接驳,22辆公共汽车沿停电的公园前站至芳村站地铁线路开行。此种风险由公共部门和私人部门共同承担。

2.4 PPP模式非系统风险的管理

2.4.1 信用风险的管理

一个项目的成功依赖于参与各方的可靠性和信用,任何一方在项目实施过程中违约,都将导致项目的失败。因此,必须选择可靠性和信用好的合作伙伴。在我国,公司或企业的可靠性和信用很难确定,所以说在我国的轨道交通PPP模式中,信用风险是很大的。鉴于此,项目公司应:获取企业和个人准确的信用信息,选择优秀的合作伙伴;提供担保合同、银行保函或其他的现金差额补偿协议;委任独立会计师审计合作企业。此种风险既可能来自公共部门也可能来自私人部门,因此应遵从谁引起谁负责的原则来管理风险。

2.4.2 建设风险的管理

在建设阶段,最突出的风险是质量风险和地质风险[7]。对于质量风险,通常的做法是:选择信誉好、技术可靠的承包商来承担项目的设计与施工;与承包商签订固定价格、确定日期的交钥匙建筑工程合同,并在合同中附有事先规定的违约赔偿金条款;在工程建设中,要求施工单位尽量采用成熟的技术,并要求其在一个双方都同意的工程进度内完成;求助于监理机构,对项目进行独立的第三方监理,以保证施工进度按计划进行;要求承包商提供担保预付款;依靠项目股东承诺在风险发生时,提供增资或向贷款机构融资来解决所面临的问题。轨道交通工程大部分都在地下施工,所以在施工过程中面临的不确定性较大。为了将地质风险降到最低,应重点研究地质和水文条件,并加强勘探资料的准确性,防止在施工过程中出现涌水和土方坍塌等事故,还要注意保护周围建筑地基的安全。此种风险一般由承包单位承担,但由于勘察设计不准而造成的损失则由勘察设计单位负责。

2.4.3 经营风险的管理

在一些轨道交通PPP项目中,政府可能会被要求以财务担保的方式承担一部分项目风险,如税收优惠、债务负担、收益保证、竞争限制等。北京地铁4号线是国内首条采用PPP模式运作的城市轨道交通项目,在运营期内,为了规避运营风险,政府投资方将与社会投资者分担客流风险:当实际客流低于预测客流一定程度时,政府投资方将减免PPP公司应支付的租金,分担部分客流风险;当实际客流高于预测客流一定程度时,政府投资方将调高租金,分享PPP公司超额票款收入。此种风险一般应由私人部门承担,由公共部门提供担保。

2.4.4 市场风险的管理

这方面的管理一是在项目初期做好充分的市场调查,做好可行性研究工作。另一是在产品销售合同上确定好产品的定价策略。例如:伦敦地铁公司LUL将地铁系统维护和基础设施供应以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司(SSL、BCV和JNP公司);由于特许期较长,而地铁建设和运营标准、对3个公司业绩考核的标准及PPP合约中的其他因素,会随着时间的推移发生变化,且这些因素又无法在签约时完全预见到,项目的运营风险较大;因此伦敦地铁项目设立了一个独立的仲裁机构,每7.5年重新约定合约条款。此种风险一般有私人部门承担,公共部门提供担保。

2.4.5 环境风险的管理

环境风险在轨道交通工程运营中一般较少涉及。轨道交通是公认的绿色交通工具,但是,在建设阶段由于不利的施工条件,可能会导致噪声污染、建筑垃圾等。在进行环境风险管理时,应遵从谁污染谁治理的原则。

3 结语

研究项目融资中存在的风险以及它们的分配与管理,是项目融资过程中最重要的环节。因此,由公共部门和私人部门共同承担包括城市轨道交通在内的基础设施项目的建设并分担相应的风险,在很大程度上就实现了更高效的风险管理。但是,城市轨道交通工程PPP项目的风险是一个动态的过程,随着各种因素发展变化,只有把握好风险的来源及变化方向,做到事前预防,才能保证城市轨道交通工程PPP项目的成功。

[1]蒋先玲.项目融资[M].2版.北京:中国金融出版社,2004:108-136.

[2]王海生,何德宏,黄渝祥.城市轨道交通公私合作投资模式的风险分析[J].城市轨道交通研究,2005(3):13.

[3]李永强,苏振民.PPP项目的风险分担分析[J].经济师,2005(9):248.

[4]陈晓红,夏琳,苏英.我国BOT项目融资中政治风险的识别[J].建筑经济,2009(5):38.

[5]Collins O.In the twilight zone:A survey of public-private partnerships in Sweden[J].Public Productivity and Management Review,1998,21(3):272.

[6]邵颖红,谭强.PPP投融资模式的风险与分担[J].上海投资,2007(2):54.

[7]梁精华,华艳琴.隧道工程BOT项目风险及其防范[C]∥全国地铁与地下工程技术风险管理研讨会.北京:中国土木工程学会,2005.

[8]鲁庆成,马键.城市轨道交通项目采用公私合作模式融资的几个问题[J].城市轨道交通研究,2008(4):5.

[9]郑晓莉,徐峰.公私合作模式在城市轨道交通中的应用[J].城市轨道交通研究,2010(7):93.

Risk Analysis and Management on PPP Project of Urban Mass Transit Financing Mode

Sheng Xueyan,Wang Jianbo

PPP is a new project co-operation model,an effective solution to the government departments which ofter facer of insufficient funds in mass transit construction.However,because of the complexity,long time-span and wide range of the organizational structure,the potential risks are great.Therefore,the study on PPP model risks in project financing as well as their distribution and management is extremely important.This article analyzes the risks involved in project finance,then explaines how to share and manage the risks.By analyzing the concept of risk management,processe and framework,the corresponding prevention and management measures,this paper provides a useful reference for the application of PPP model in urban rail transit.

urban mass transit;PPP;risk identification;risk management

F 830.592

2009-10-04)