“眼光向下”与转型期基层政府治理能力建设：基于“生存性智慧”的视角

徐卫华

（中共江西省宜春市委党校，江西宜春336000）

“眼光向下”与转型期基层政府治理能力建设：基于“生存性智慧”的视角

徐卫华

（中共江西省宜春市委党校，江西宜春336000）

从“生存性智慧”的视角审视转型期基层政府治理能力建设，可以发现，在习惯性的“建构理性”主导下的建设路径之外，一种哈耶克意义上的“演进理性”所生发出的“实践智慧”恰是提升基层政府治理能力的源泉所在。这就要求基层政府治理实践的参与者能够本着以民为本的理念，将眼光向下延伸、走进田野，深入调查；重视“能人现象”；关注百姓的“做世界”实践。通过政府与民众之间的良性互动，提升基层政府治理能力，从而找到达致“善治”目标的最优化路径。

基层政府；治理能力；生存性智慧；善治

一、引言

当前，我国已经进入改革发展的一个关键和敏感时期。诚如许多有识之士所言，在这个社会变革日新月异、社会转型不断推进的发展阶段，伴随着民众思想观念的不断更新、经济体制的深刻变革、利益格局的不断调整、社会结构的持续变动，中国社会进入了所谓的“矛盾凸显期”。基层政府往往不得不置身于矛盾爆发的风口浪尖，基层政府的治理能力往往在一次又一次面对矛盾和问题的时候经受考验，而这些又一次提醒我们，政府治理能力建设刻不容缓。而何谓治理能力？政府治理能力与党的执政能力之间存在何种关系？似乎成为我们探讨政府治理能力建设的前提性问题。

理论界一般认为，“治理”这一概念最早出现在世界银行的报告中，伴随着西方国家追求善治的政府治理模式而逐步发展为一个内涵丰富、运用广泛的概念。英文中的治理（governance）源出拉丁语，原意为控制、引导和操纵。后广泛用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，其涵盖的意义远远超出传统的经典内涵。政治学者安德鲁·海伍德就认为，治理“其最广的含义是指协调社会生活的各种方法和途径”。[1](p22)就政府治理能力与党的执政能力之间的关系而言，有论者指出，“政府的治理能力或者说政府的管理能力主要指政府在管理公共事务方面的功能及其有效性。相对于党的执政能力来说，政府治理能力更加具体，更加微观”。[2]这实际上是说，相对于处于宏观层面的执政能力而言，政府治理能力乃是一个下位概念，它往往成为执政能力的某种具体反映。也有论者认为，政府治理能力至少应包括系统思考能力、制度创新能力、公共服务能力、电子治理能力、沟通协调能力、危机应对能力等多个方面；[3]此外，还有论者从区别于“全能型政府”的角度指出，政府治理过程是一个政府与社会、政府与政党、政府与市场、政府与公民之间形成良好互动的过程。[4]

应该说，这些研究均在一定程度上深化和拓展了有关政府治理能力建设的理论。但本文不拟延续这一进路，力避宏大叙事，而试图以一种生存性智慧的视角探讨基层政府治理能力建设中存在的若干问题及内涵构成，同时就基层政府治理能力建设在生存性智慧的意义上该如何作为做出审慎思考并提出相关建议。本文的讨论将在一定程度上表明，基层政府治理能力及治理绩效的提升亟须基层政府治理实践的参与者自身“眼光向下”，亲身感受和发现基层民众的“生存性智慧”以及其中蕴含的理论和实践逻辑，从中获取第一手材料，积累“地方性知识”，并在与民众的良性互动过程中找到达致“善治”目标的最优化路径。

二、作为一种视角的“生存性智慧”

关于“生存性智慧”（living wisdom）这一概念，是最近由著名学者邓正来先生为推进“中国经验”领域的深度研究而建构出来的理论工具。事实上，在邓先生看来，生存性智慧对中国社会发展的贡献是显而易见的，这种贡献不仅体现在最近三十年中国经济领域所取得的巨大成就上，也反映在政治、社会和文化等各个方面。

根据他的初步解释，这一概念至少包含以下要点——即它是一种产生于知识框架以外并与知识紧密相依和互动的地方性智慧；它以“去价值判断”和“去意识形态化”为前提、以“生存性”为根本要旨，以不确定性和个殊性为特征、并将人与自然融为一体予以关注的“默会知识”或“实践性知识”。最为重要的是，它是一种区别于那种“知识导向”（knowledge-oriented）并转而提醒人们重视“智慧导向”（wisdomoriented）的生存性实践。[5]

正如邓正来教授所言，这一理论工具目前还并不十分成熟，有待完善。但如果我们将之视为一种看待问题的视角，则不无启发。更进一步说，当我们以这一视角来探讨转型期基层政府治理能力建设问题时，我们会发现，面对处于矛盾凸显期的中国社会，无论是作为政治家、学者抑或普通基层干部，在思考有关基层政府治理能力建设问题时所惯常运用的颇具“唯理主义”色彩的思维方式是否存在视野上的“盲区”？易言之，基层政府治理能力的提升可以依凭的或许不单单是我们常常挂在嘴边或萦绕于心的某种理论及关于这种理论的若干实践，实际上，蕴含于不同层次“生存共同体”或社会个体之中的丰富的生存性智慧同样可以为我们深入推进政府治理能力建设问题提供资源。

在笔者看来，以上之所以构成一个值得关注的问题，乃是基于以下认识：即理论界关于基层政府治理能力建设的众多研究中，惯常的思考路径大多是从高处着眼，要么将人力资源能力、制度建构以及财政能力方面作为突破口；要么从“软实力”的角度提出应塑造文化品牌、提升地方服务效能、创建安定社会环境、构建良好治理网络、扩大对外交流等；[6]总体来看，这些研究具有鲜明的宏观建构特色，属于典型的建构理性主义主导下的思维方式。必须承认，上述研究均对当下基层政府治理能力建设具有较强的理论指导意义，也提出了一些切实可行的措施。但政府治理能力建设并不纯粹是一个理性设计的过程，换言之，这一过程更需要基层政府治理实践的参与者真正将以民为本落实到治理过程之中，将眼光向下延伸，走向民间、走向田野，以不同层次的生存共同体或社会个体作为关注对象，从中汲取蕴涵于其中的实践性智慧，为政府治理能力建设提供可资借鉴的资源。

三、“眼光向下”与基层政府治理能力建设

从生存性智慧的视角审视基层政府治理能力建设，笔者以为，关键在于基层政府治理实践的参与者要从一种日常视角出发，本着执政为民的治理理念，着眼当下，身体力行，在如下几个方面有所突破：

（一）走向田野。

将时间上溯到二十世纪初年，由日本天皇敕令设立的“南满洲铁道株式会社”（简称“满铁”）出于全面侵略中国称霸亚洲的目的，在中国及其周边地区大量调查并搜集政治、经济、社会、文化、军事等各方面情报，这一活动前后存续四十年之久，其所积存的调查报告、图书文献、档案材料可谓包罗万象。这些后来被学术界称之为“满铁资料”的浩瀚文献中，据说单单是有关沈阳一地的水井调查报告就长达300多页，其中连每口水井的矿物质含量都有细致描述。显然，日本侵略者并不满足于一般性地掠夺资源，而是未雨绸缪地为日后“治理”大东亚地区做好前提性准备。仅此一点，已足以使我们清醒地认识到，在当今中国的农村研究领域，曾经流行的一种说法，即“中国农村在中国，中国农村调查在日本；中国农村在中国，中国农村研究在美国”。绝不仅仅是一种针对相关领域学术研究现状的表述，一定程度上，我们可以将之视为当下我国各级政府在治理能力建设方面的一项重大缺失。

半个多世纪前，中国共产党人为大规模地开展农民运动，实施乡村社会政治权力的改造，以毛泽东为代表的一批共产党人深入乡间，广泛调查，写出了大量社会调查报告，其中以毛泽东的《湖南农民运动考察报告》和彭湃的《海丰农民运动报告》最为著名。如今，作为拥有世界上最为庞大的农民群体的中国，“三农”问题已然成为制约中国经济社会发展的瓶颈，甚至可以说，农民民生问题解决的成效直接决定着执政党的成败。毕竟，没有对中国农村（或城市社区）的深入调查和了解，何谈真正有效的政府治理？此一方面，当下困扰几乎所有中国基层政府的“上访问题”似乎可以作为一个反例，其间屡见不鲜的所谓“重复上访”、“越级上访”、“盲目上访”、“乱上访”等现象在很大程度上乃是由于部分基层官员不了解或不想了解百姓的所思所欲，采取或“捂”或“堵”的治理行为所引发的，从而成为对这一存在“重大缺失”的现状更为深刻的“反面备注”。

鉴此，从生存性智慧的视角而言，较为妥当的做法应该是，基层政府治理实践的参与者务必身体力行，俯身倾听并参与体验基层民众的日常生活，细心观察万千百姓的不同“活法”，为政府决策和政策落实准备丰富的一手材料和信息。而落实这一田野调查计划具体需要注重如下几个方面：

其一，基层政府要认识到所辖区域的各个村庄或城市社区的差异性和动态性。一方面，所辖各村庄和社区因地理位置、自然条件或经济社会发展水平的差异，村与村之间、社区与社区之间往往各各不同，正所谓“十里不同风、百里不同俗”。另一方面，就时间维度而言，无论农村抑或城市社区，都处于不断的发展和变迁过程中，这就需要调查者以动态的眼光和思维参与观察，尤其要将调研工作常态化，在治理实践中注重差异性和特殊性，把握动态性和趋向性。

其二，就调查内容而言，则可以涉及百姓生产或生活的方方面面。比如百姓的生育、养老、丧葬、宗教信仰、农田水政、日常借贷、民风民俗以及村庄或社区的生态风貌等等，这种细致的“田野工作”一方面可为政策研究和调整提供信息参考；另一方面，就调查者自身而言，丰富的“田野”体验也为日后的基层治理实践提供了一套难得的“地方性知识”。

其三，从社会治理结构而言，作为基层政府，与普通民众距离最近，在进行农村或城市社区调查方面具有天然的便利和优势，但与此同时，基层政府又往往不免置身于社会矛盾爆发的“风口浪尖”，此时往往需要基层政府治理实践的参与者放低姿态，充分发挥自身的个体实践性智慧，以“普通生存共同体中的一员”的身份去关注百姓的生存实践，了解他们的所思所欲，发现问题、找准症结，以求“同情理解”，最终达致合理合法的解决，从而化解矛盾。

（二）重视“能人现象”（Able Person Phenomena）。

在普通百姓的日常生活世界里，“能人”并不稀见，他们通常是分布在各个行业领域的一些懂经营、善管理、在经济社会发展中具有超凡能力并卓有成效的“领头羊”，如吴仁宝之于华西村、牛根生之于蒙牛、王宏斌之于南街村等。

理论界对能人现象的关注由来已久，帕累托所指的“精英”即属于能人一类。法国社会学大师雷蒙·阿隆在解说帕累托有关“精英”的界定时曾经说道：“精英是在生存竞争中得到了好的分数、或在‘社会’存在的赌博中交了好运的人。”[7](p308)这是一个颇值得玩味的说法。要在残酷的生存竞争中“得到好的分数”所需要的不仅仅是某种可以传承的知识或以知识作为基础的某些技能，而更需要那些存在于“能人”自身的、具有高度个人性的“实践性智慧”。因为正如邓正来先生所言:“在民族国家疆域内，基层单位除了要面临来自其他同级基层单位的生存性竞争，甚至还要与中央单位展开各种轻重缓急的博弈。在‘左’的势力异常强大的改革开放初期，基层领导者更是面临着复杂的国内斗争局面。在这种情势下，基层领导者不仅需要有政治领导力，更需要具有相当程度的‘生存性智慧’，尤其是其间的政治智慧。”[5]因此，作为基层政府治理实践的参与者，重视在生存性竞争中脱颖而出的“能人”实践，从中去发现、提炼和反思渗透于能人实践中的生存性智慧实有必要。必须指出的是，我们提出重视“能人现象”并不意味着对“能人”实践的全面肯定，相反，有关乡土社会“能人政治”的研究表明，“‘能人’作为人，其能力是有限的，同时也是会变化的”。相应地，“……能人政治所发挥的作用也会不一样，有可能带来村治的辉煌，也可能出现村治的衰败”。[8]

因而，着眼于基层政府治理能力建设，“能人”实践中能为我们提供的启示至少有以下几个方面：

首要的是人格魅力的养成。“能人现象”本身意味着一种韦伯意义上的卡里斯玛（chrisma）权威，对许多普通人而言，“能人”是一些“天然领袖”，具有超凡的个人魅力。一手缔造“天下第一村”的“能人”吴仁宝，就凭借其非凡的胆识、无私的胸怀以及骄人的业绩被华西村人树为“不败的权威”。“村民都非常崇拜老书记，发生在任何外面的或村里、家里的事，大家首先都听他的话，他的威信是绝对的。关于老书记村里还有许多说法，比如：老书记不在家，村里就出事。再比如：老书记召集开会，从来不下雨，好像有老天帮忙似的。……由此升华的是，某些村民对吴仁宝的崇拜及依附近乎掺有了神话的迷思。迷思的核心是吴仁宝的‘为父形象’”。[9](p313)同样，蒙牛乳业创始人牛根生以“财聚人散、财散人聚”为座右铭，在伊利时曾经用公司给他买桑塔纳的18万元买了四部车让员工上下班使用，曾经把自己的108万元年薪分给众人，这让他深得员工拥戴，蒙牛的事业如火箭般腾飞。有人称之为“宋江”式管理，但是非得失之间，其人格魅力可见一斑。[10]

诚然，作为法治社会中的基层治理者，神话般的迷思并非我们所欲，相反它应该是政府治理过程中极力要消除的。但是，诸如吴仁宝、牛根生一类“能人”自身所展现的非凡人格魅力却是我们努力的方向，而这种人格魅力的逐步养成，很大程度上要依赖于政府整体形象的塑造，更要依赖于渗透在政府官员的日常治理实践中的无私胸怀和民本情结。

其次是关系共同体的善用。一如我们所知，中国文化最为显著的特征在于注重社会和谐与人际关系的合理安排。梁漱溟先生认为，“中国人之伦理只看见此一人与彼一人之相互关系，而忽视社会与个人相互间的关系……不把重点固定放在任何一方，而从乎其关系，彼此相交换；其重点放在关系上了。伦理本位者，关系本位也”。[11](p83-84)每个人都有一种与他人交往的能力，从而产生各种关系并在此基础上逐步生成诸如血缘的、地缘的、意缘的、族缘的、业缘的等各种“关系共同体”，①有关“关系共同体”更为细致的研究，参看胡必亮．关系共同体[M]．北京：人民出版社，2005．民间俗谚“一起扛过枪、一起同过窗、一起下过乡……”所指的正是各种熟人关系。而“能人”的生存性智慧主要表现在他们往往以促进本地经济发展为责任伦理目标，构建各种“关系共同体”，并以此为基础经由各种“策略性行动”在经济交往中开展“熟人交易”，在政治交往中获得相对可靠的政治庇护人、利用发展主义政绩体系等获得意识形态性支持，进而形成经济政治利益共同体。[5]“能人”实践的成功一定程度上表明，他们在各种层次的“关系共同体”的构建和利用方面通常具有一定的过人之处，体现为某种实践性智慧。必须指出，这种成功却并不表明他们构建和利用某种“关系共同体”的方式或做法具有当然的合法性。

作为基层政府治理实践的参与者，固然要从“能人治理”实践中吸取有益于政府治理能力建设的元素，但绝不是要去效仿“能人”实践、甚至机械照搬“能人”实践中的某些做法。相反，我们应正视存在于社会实践中的各种“关系共同体”，必要时甚至要有意识地构建一些“关系共同体”或为构建“关系共同体”创造必要的条件。此一方面，笔者手头的一份社会调研材料大致能对此给予说明。

B村共200多户，约1100人。村庄主干道是1995年通过村民集资修建的柏油路，经过10余年的使用，柏油路已经到处坑坑洼洼，即便修修补补也无法满足村民的日常生活和生产需要。后经村委会研究决定，将柏油路改建成水泥路，经费通过争取当地政府村级公路专项拨款、农户集资等方式筹集，结果因出现资金缺口，一度停工。有人提出，B村自恢复高考以来，出了许多大学生、研究生，很多人如今都颇有成就；加之后来村里又陆陆续续有一些人外出经商，有的当上了老板。如今，村子公路改造出现资金困难可以向他们“化缘”，于是由村党支部书记带领相关人员在年关前对这些人进行逐个拜访，邀请他们回老家坐坐。最后募得资金15.8万元，有效解决了资金缺口问题。

这是一个“善用”“关系共同体”的较为典型的案例。村支部书记的“邀请”实际是一种有意识的“构建”，经由年关前的“拜访”、“叙旧”等策略性行动，“构建”了一个扩大化的“村庄共同体”，①“关系共同体”具有很强的可延展性和开放性，关系可以根据一定的秩序进行拓展，把一些本来不属于关系共同体的人纳入共同体。参看王曙光．村庄信任、关系共同体与农村民间金融演进[J]．中国农村观察,2007,（4）．有效地解决了基层治理中的实际问题。而特别值得注意的是，在这个案例中，从时空方面来说，回乡人员已然远离村庄，但就血缘与情感而言，他们又无法割断与村庄的关联，毕竟，他们或有老人或有兄弟姐妹或其他亲人还在村中生活。他们的善举不仅一方面为自己及尚在村庄过活的亲人“长了脸面”，同时在一定程度上也在村庄渲染了一种浓厚的乡情，大大增强了村庄共同体自身的凝聚力，为村庄治理积聚了人气和民心，使得该种“构建”行为本身的边际效应得以最大化。

当然，一如前述，“能人”实践的成功并不表明他们构建和利用某种“关系共同体”的方式或做法具有当然的合法性。这就要求基层政府治理实践的参与者在治理实践中对各种“关系共同体”予以足够的关注和了解，熟悉他们的生成和运作逻辑，善于运用合法的“策略性行动”引导“关系共同体”的构建和健康发展，将各种民间基层组织纳入规范管理轨道，规避“能人”实践中那些短视的、带有投机性的、甚至一定程度上不具合法性的做法，将各种“生存共同体”作为政府治理的平台和资源予以利用。只有这样，才能真正做到对“关系共同体”的善用。

再次是政治智慧的积淀。先哲亚里士多德早就说过，人依其本性是政治的动物。而最近出版的一部动物行为学著作则向人们传达了这样一个信息：“政治的根比人类更古老。”[12]事实上，有人生存的地方就有政治，而所谓的政治智慧无疑也是一种生存性智慧。“能人”实践中对“关系共同体”的构建和利用本身就需要丰富的政治智慧。这是因为，在当下国家主导型的市场经济活动中，经济逻辑主要是由政治逻辑所决定和保障的。[5]“能人”对政治智慧的把握与运用水平相当程度上决定了其经济活动成效的大小。而作为基层政府治理实践的参与者，政治智慧更是不可缺少。

还以吴仁宝为例。创造了华西奇迹的吴仁宝具有相当灵敏的政治嗅觉，据说，他每天早晨6点30分准时收听新闻，晚上7点定时收看《新闻联播》，即便出差在外也雷打不动。[13]有关他“一个会议赚了一个亿”的故事一度传为美谈，个中折射出的实际是他对中央政策的一种敏感和精准的把握能力。他从特殊年代的“摸爬滚打”中总结出来的“以形式主义对付官僚主义”的办法其实是他独特的个人实践中习得的一种“生存性智慧”。有人认为吴仁宝的“形式主义”至少包括以下内涵：一是宗旨信念不动摇，即坚信共产党员全心全意为人民服务；二是开拓创新求发展，即始终保持与时俱进、开拓创新、实事求是的可贵意识；以及认准目标后的坚韧、躲避矛盾的巧妙、默默无闻地实干、知人善任的智慧、精诚团结的传统等诸多内容。[14]应当说，这种解读是颇得要领的，它将“吴仁宝”式的政治智慧展露无遗。

就此而言，基层政府治理实践的参与者应从“能人”实践中领悟到政治智慧之于治理能力建设的重要意义，更要弄清一种政治智慧何以生成、如何运用，并在此基础上逐步培养具有个人风格的政治实践智慧。

（三）关注“做世界”

何谓“做世界”？②“做世界”是邓正来先生在论述生存性智慧问题时使用过的一个朴实而富于生活气息的概念，但他本人并未给予任何相关的界定和说明。根据笔者的理解，它很大程度上意指一种与某种表达（representation）③此处主要基于华人学者黄宗智先生对“表达”给出的界定，即：一是对事实的描述，它可能符合真相、也可能与之背离；二是指事实的理想化；三是描述与理想的深层构成逻辑。参见黄宗智．清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践[M].上海：上海书店出版社，2001：“中文版序”．背离或错位的实践、有时候甚或是一种无声（表达）的实践。美籍华人学者黄宗智先生曾通过对清代与民国的地方诉讼档案以及满铁调查资料的研究后发现，就民事诉讼而言，清代官方表达所描绘的“图景”通常是民事诉讼不多，即便有，也不过是“细事”；良民一般不涉讼，即便涉讼，也是受讼师讼棍唆使；县官们处理讼案多是调处与教诲并用。但诉讼案件档案显示的实际情形却是，民事讼案占据案件总数约三分之一，甚至一度达到半数；而当事人多为普通百姓且衙门县官极少调解。[15]于是得出结论认为，清代法律制度的实际运作与清代政府的官方表述之间存在背离。

应该说，类似此种表达与实践之间的背离现象较为普遍，就时间而言，不特清代；从空间来说，也不特中国。这乃是因为，特定时空背景下芸芸百姓的生产生活实践（“做世界”）往往是迫于一时一地的生存之需而在“不得已”的情形下通过与官方规范、制度及主流意识形态进行反复博弈的过程中生成的。而正是在这种始于“不得不然”的“做世界”实践中，蕴藏着大量有益于基层政府治理能力提升的资源。

首先，“做世界”实践通常蕴藏政府治理所需的民间智慧。

以中国传统的典权为例。典权为传统中国土生土长的一项制度，始于乡民习惯，其民间智慧在于它的“两全性”，即一方面出典人可以通过出典不动产换得急需资金，以解燃眉之急；另一方面又可避免因出卖祖产而落下“败家”的骂名。作为一种产生于民间“做世界”实践的法律制度，典权承载了传统中国百姓的道德情感和生存智慧，对于保护弱者、维护社会稳定具有重要意义。事实上，类似典权这样能体现百姓生存智慧的民间习惯（实践）在历史上不胜枚举。①学者梁治平教授在1990年代中期对清代习惯法中诸如婚姻、析产继承、土地交易、地权形态、土地典当等制度进行了较为细致的研究。参见梁治平．清代习惯法：社会与国家[M]．北京：中国政法大学出版社，1996：67-126．

在当代，从安徽凤阳县小岗村的“大包干”到广西宜州合寨村的“票选村官”；从悄然兴起的“草根金融”到新近在广东旅游市场出现的“借旅游回家”。这些普通百姓的“做世界”实践无不充满民间智慧，值得基层政府予以高度关注。不仅如此，一项有关“农人水政”的社会调研报告还向我们展示了这样一种民间智慧：

在两湖平原农村，一个水塘供应多户人家田地时，因有近有远而需“借地过水”，即通过别人田地将水引入自家田地。于是形成了一套协调“需水方”与“通行方”之间关系的“规矩”。比如，通行方不得拒绝需水方的过水要求，干旱时节不得使通行方田地的水少于过水之前，最好略多于之前以示酬谢；通行方施肥后三天内不得过水，以免肥料流失；过水之前，需水方需“言语”一声。如给过水方带来损失，需支付赔偿费用等。[16]

可以说，在对《物权法》有关“相邻关系”相关规定可能全然不知的农人世界里，这套“规矩”早已作为乡间的“做世界”实践延续了祖祖辈辈，对维护农人生产秩序发挥了重要的规范作用。如果说，政府治理过程在很大程度上就是政府与公民之间良性互动过程，那么要真正形成良性互动的局面，正是需要依赖百姓“做世界”实践中蕴藏的这些民间智慧。

其次，“做世界”实践往往隐含政府治理可资借鉴的制度雏形。

此一方面，前述中国传统的典权从民间习惯演进到被纳入官方法典的过程本身就能说明问题。不仅如此，从小岗村的“分田到户”到家庭联产承包责任制的诞生；从合寨村的“票选村官”到村民自治委员会的成立；从福建永安洪田村的“分山到户”到集体林权制度的改革；从当年苏南的“地下五金厂”到社队企业再到如今遍地开花的乡镇企业。历史一次次证明，芸芸百姓的“活法”本身往往在一定程度上于“不经意间”对国家政策或制度起到了弥补缺漏或矫正弊端之效，并为下一次制度创新做好了准备。

由此可见，基层百姓的“做世界”实践往往成为一项制度萌生的前奏或雏形，它需要基层政府治理实践的参与者以敏锐的眼光和嗅觉去发现百姓的“做世界”方式，去粗取精，变通利用，为基层政府治理能力建设挖掘制度创新的源泉。

再次，“做世界”实践往往成为有关政府治理相关制度或政策措施得以修改或制定的某种“反向指标”。

以当下兴起的农民“草根金融”试验为例。有研究者调查发现，在河北某农民资金互助组织，因其所在地为“农村金融服务空白区”，短短一年间，该互助组织资金达百万元，累计放贷数百万元，且无任何不良贷款。但是，该机构却未经任何政府的合法许可。于是被判定为“非法机构”。[17]显然，该案例属于典型的农民“做世界”实践与国家政策规范（表达）相背离的情形，一方面，从政府治理的层面看，这种农民资金互助组织的“地下运作”存在的经营风险无法得到正常监管，金融风险随时可能爆发，危及社会稳定；而另一方面，从农民生存理性的角度来说，寻求国家认可必定遭遇短期内难以承受的“准入门槛”，而且可以免于金融监管。面对这种“两难”局面，政府决策者显然不能以“取缔非法组织机构”的方式草率行事，相反，应该将这类“非法资金互助组织”的出现作为思考政府治理能力建设的某种“反向指标”，着手进行制度改革，对金融机构的审批权与监管权设置进行重新调整，使新的制度框架既能鼓励农民资金互助组织的运作与创新，保护农民的切身利益与积极性，同时又能有效控制金融风险，维护金融秩序稳定。[17]

而另一项有关两湖平原“乡村混混”的研究表明，[18]“乡村混混”群体的“做世界”实践深刻影响着乡民社会生活与基层政府治理。伴随着“乡村混混”在村庄社会中的结构变迁，基层政府的治理方略也在不断变化。1980年代的“乡村混混”怀抱畸形的英雄主义，争勇斗狠，国家相继开展了“法制学习班”、“帮教”及稍后的“严打”运动；至1990年代，“乡村混混”重组“乡村江湖”之后，有了“前车之鉴”的新一代“混混”不再如往日那样爱慕虚名，转而追逐实利，乡村江湖实现了联盟格局，基层政府治理遭遇全新挑战。面对农村社会的“灰色化”情势，基层政府尤其要将当下“乡村江湖”的发展动向视为实施乡村治理的“反向晴雨表”，深入调查，认真研究，以创新的治理思维和方法抵制“乡村混混”的泛滥和遏制农村社会的进一步“灰色化”。

四、简短的结语

基层政府治理能力建设是一项系统工程，它需要多维视角和多元思维。本文的研究仅仅是从一种平民视野出发，提醒人们注意，在习惯性的“建构理性”主导下的建设路径之外，人类社会的发展通常还仰赖于一种哈耶克意义上的“演进理性”，这种往往易被忽略的“理性”所生发出的“实践智慧”恰是我们赖以提升政府治理能力的一种源泉所在。这乃是因为，任何“个体不能知道其他个体所知道的东西。因此，也不存在人们作为一个计划官僚机构中的个体或者一个小团体如何能够发现哪一知识对于解决某一问题十分重要而且该知识存在于何处的方法”。[19](p92)这是由于知识本身的分散配置格局所决定的，而且“知识的这种分散化甚至还由于社会的分工组织而得到程度急剧的强化：没有一个人能够支配比如需要用来生产一个面包的（全部）知识”。[19](p91)

故而，在这个意义上，基层政府能力建设几乎可以视为一项需要仰赖全民参与的事业，它要求基层政府治理实践的参与者能够真正扎根群众，直面群众的生产生活实践，努力去发现百姓生存实践中那种“无声”的智慧，寻求达致“善治”的可欲路径。当然，这也同时意味着，从生存性智慧的视角探讨基层政府治理能力建设，对于每一个基层政府治理实践的参与者不单是看待问题的视角转换，还是基层政府开展治理实践的姿态转换，更是一种执政理念的转换。

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A

1003-8477（2011）06-0013-06

徐卫华（1976—），男，中共江西省宜春市委党校讲师，法学硕士。

责任编辑 申华