公共消费安全救助的法律困境与路径分析

靳 艳

现代社会风险度极高。突发性灾害事件无法避免，消费领域问题频发，特别在食品和医药行业，受害者人数众多，具有较强的群体性和群发性。如 “大头娃娃事件”，“齐二药”事件，“三鹿奶粉”事件。可见，作为公共消费安全问题破坏性更强，更应引起我们的注意。本文在试图分析我国公共消费安全法制建设现状的基础上，就如何完善我国的救助体系做一些研究和思考。

一、公共消费安全的界定与当下的法制环境

（一）何为公共消费安全

公共消费安全：基于一个不法行为或者多个性质相同或相近的事由，如瑕疵产品，给大量的消费者造成的潜在的或现实的损害危险或结果。

这类事件的共同特点一是具有群体性特征，多数属于消费者个体的集合。二是具有偶发性，不定期性，突发性的特点。加之损害后果严重，甚至影响到社会公共利益，其救济有急迫性。三是事件起因多是自然人或法人的侵权行为引起。

（二）公共消费安全兼具私害与公害性

英美法系中，私害和公害是两个相对应的概念。二者最大的区别在于对他人可行使或可享受的权益造成妨碍的行为，如果只影响到个别人(3人以下)，并只侵害专属其所有的权益，就称为私害；反之就称为公害。在大陆法系国家，私害通常指侵害私益，而公害则表现为侵害了公共利益。如“三鹿奶粉”事件，食用相关奶粉的30万婴幼儿是首当其冲的受害者；由此产生的家庭与社会不稳定的情绪已超出了私害范畴，呈现出公害的特征。

（三）有关公共消费安全的法制环境

由于上述特征，决定了公共消费安全问题已远远超出消费者权益保护的问题，而且与侵权责任及赔偿、社会救助与危机管理问题息息相关。

改革开放以来，我国相继制定了一系列保障消费者合法权益的法律法规。从1989年《化妆品卫生监督条例》诞生，到1993年《产品质量法》与《消费者权益保护法》的相继出台，1994年《广告法》，1995年《食品卫生法》正式实施。2006年《农产品质量安全法》。2008年颁布了《食品召回管理规定》和《儿童玩具召回管理规定》， 2009年《食品安全法》通过。与此同时，2010年7月生效的《侵权责任法》则对一些公共消费安全如医疗交通进行了专项规定。但是如上法律更多关注了对损害的赔偿，并未过多考虑救济的速度与事件本身的应急性，其救济模式在应对“三鹿奶粉”之类事件立刻暴露出捉襟见肘的“先天不足”。

二、侵权法框架下司法救济的困境

公共消费安全问题，在我国主要是依侵权行为法要求加害人承担侵权责任。因为，我国目前的侵权法框架中，没有专门针对公共消费安全事件的法律规则。使受害人的救济极易陷入困境。

（一）我国集团诉讼的缺失无形中造成了受害人救济成本畸高

公共消费安全事件无疑属于群体性纠纷，许多国家设置了集团诉讼的方式来维护庞大受害人的利益。通过其特有的判决具有扩张性的特点，使所有共同诉讼当事人当然地受到判决的约束，从而有效地节约了诉讼成本。目前我国民事诉讼制度中的代表人诉讼，与集团诉讼表面相似，但本质上是不同的。代表人诉讼只对登记权利人有效，其判决也不具有当然的扩张性，这种一对一的诉讼，在成本上有着难以突破的瓶颈：逐一立案、分开审理，无疑增加了诉讼成本，耗费了时间、人力和财力。特别是如果损害利益不大，受害人往往倾向于选择放弃索赔。

（二）侵权企业容易陷入破产导致受害人救济落空

侵权法的重要功能之一就是弥补受害人损失，而公共消费安全事件一般都造成重大的损害结果，企业面对巨额索赔极有可能陷入破产的境地。根据我国破产法的规定，遭受人身损害的受害者在企业破产清算时并没有优先受偿的权利，因此在有限的破产资产范围内并不能保证所有受害者都获得赔偿。三鹿集团的破产，最终倒成就了它的“免赔”。

（三）司法救济的滞后性，难以化解公共消费安全事件的公共危机性

通过司法途径向受害人提供损害弥补是一种事后的救济方式，事后赔偿时间的长短一般还要依据案件的复杂程度来定。而且受害人在侵权的构成、因果关系的证明、损害的认定等方面较一般案件困难，因此其诉讼往往耗时很长，这与事件处理的急迫性不协调。

三、公共消费安全救助的必要性与路径

还是以刚刚过去的三鹿奶粉事件为切入点，最后的赔偿方案除给予现金赔偿外，负有责任的企业还出资建立了患儿医疗赔偿基金，并将纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的范畴。此赔偿方案， 简单而言一是政府对患儿免费救治， 二是责任企业对患儿给予一次性赔偿， 并建立医疗基金用于解决将来可能出现的相关病症救治费用。

表面看来此赔偿方案面面俱到，但是法理上存在种种问题，首先类似问题是否存在一个统一的应对机制， 而不是头痛医头， 脚痛医脚。另外，政府对患儿免费救治缺乏法律依据 。 且不论此项公共财政支出是否越权，就算政府使用公共财政救治患儿， 实际上是用纳税人的钱为企业的侵权行为买单。大有以行政手段代替法律程序之虞。至于纳入医保之举，更是用全体医保人员的救命钱为责任企业买单。具体到责任企业的赔偿标准更是缺乏法律依据。一次性赔偿额度应当依法进行论证，做到有理有据。责任企业在一次性赔偿之后，是否就予以免责? 其免责依据何在? 以一次性赔偿完全替代诉讼程序侵犯了公民的诉讼权利。医疗赔偿基金的运作缺乏制度支持。

（一）引入国家救助的必要性

1. 公共消费安全问题的公共危机属性亟须国家救助的介入。如上所述，仅仅在侵权行为法框架内设置特别规则处理这类事件，已不能达到理想的效果。因此，要想尽快处理危机，并稳定社会秩序，需要国家以更符合法律规则的身份去承担责任弥补损害，而救助者的角色相对比较适合。

2. 《国家自然灾害应急预案》为启动公共消费安全救助预设了法律依据。顾名思义，该预案是应对突发重大自然灾害时的紧急救助体系和运行机制。但在预案的启动条件部分，规定了事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况可以启动预案。这些事件是公共消费安全侵权事件的典型表现，可以说，预案对自然灾害救助作了扩大解释，从而使得这类事件的社会救助有了一定的法律依据。

（二）路径分析

1. 西方国家的实践借鉴

西方国家，从摇篮到坟墓的福利国家理论的影响，促使社会救助制度不断发展，很大程度上弥补了侵权责任法在填补损害方面的不足。社会救助的主要形式是社会保险，除工伤事外，在事故领域也推行社会保险，以适当替代侵权责任。这种模式的产生首先是以侵权法功能的转变为先导，在此基础上逐渐形成了侵权损害赔偿、责任保险、社会救助三种救济机制并存的多元化救济机制。

2. 我国的模式选择建议

面对非故意的事故损害赔偿，我们需要建立什么样的多元化救助机制？众所周知，我国现阶段在侵权损害救济方面基本上采取了侵权赔偿责任主导的多元模式，大量的侵权损害主要是通过侵权诉讼加以解决的。其实，今后应当逐渐建立侵权赔偿责任与保险赔偿、 社会救助平行救济的模式。 以弥补前者造成的加害人赔偿能力的限制及救济程序复杂等瓶颈问题。

3. 初步实施方案设想

既然国家以社会救助者的角色介入，那么，其运作途径应以纳入国家应急救助系统为宜。目前当务之急是完善我国应急救助法律制度来实现，特别是纳入人为因素的损害。此外，重点扩大对危机的认定范围，拓展救助对象。救助对象应以引发公共危机的侵权事件为限，不能仅考虑受害规模的大小。救助范围以人身损害为限。在补偿数额上，国家承担有限的定额责任，而不是全额赔偿责任。