园区视阈中的地方政府公共管理职能创新＊

周 芳

(贵州大学经济学院，贵州贵阳550025)

园区视阈中的地方政府公共管理职能创新＊

周 芳

(贵州大学经济学院，贵州贵阳550025)

园区发展必须依靠地方政府的公共管理职能创新，为达到园区管理创新的目标，我们必须对园区公共管理职能进行科学定位，确立园区管理的基本原则，并进一步寻求园区管理职能创新的有效路径。

园区;地方政府;公共管理;职能;创新

一、园区公共管理职能的基本定位

园区创办大多出自地方政府行为，管理园区的机构一般称作管理委员会，简称管委会，属地方政府派出机构，虽然不是一级地方政府，但实际上发挥一级地方政府的职能。园区公共管理职能即园区管委会依法对园区内公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。园区一般包括以下一些组成部分:园区党工委、管委会、平台公司、上级政府直属驻园分局、开发投资有限公司、入园企业、中介组织、群众性社会团体和其它企事业单位等。园区管理职能大致可分为基本职能和运行职能两个层面。

(一)园区公共管理的基本职能

所谓园区公共管理的基本职能，是指依据园区管委会管理的事务性质划分的管理职能，“是最普遍的一种职能分类方法，同时也是管理机构设置的主要依据”［1］。主要包括四项职能:

一是政治职能。即指园区管委会为维护国家和地方利益，对外保护园区安全，对内维护园区社会秩序的职能，其中主要包括军事保卫、对外联络、社会治安和民主政治建设等。

二是经济职能，即指园区管委会为保障园区经济发展对园区社会经济生活进行管理的职能，主要包括宏观经济调控、提供公共产品和服务以及市场监管等。

三是文化职能，即指园区管委会为满足园区人民日益增长的文化生活需要，依法对园区内文化事业所实施的管理，主要包括发展科学技术、发展教育、发展文化事业和发展卫生体育等。

四是社会职能，即指除政治、经济、文化职能以外园区管委会必须承担的其它职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由管委会从整个园区角度加以引导、调节和管理，“如果说，政府的权力曾经一度受到限制的话——政府除了保护法律和秩序，保护私人自由、私人财产、监督合同，保护本国不受侵略之外，没有别的权力——那个时刻早已过去。今天认为政府机构干涉我们生活中‘从生到死’时刻的各个方面的看法是很平常的。……看来政府的职责是无限的，而我们每天都给政府增添任务”［2］。园区管理的社会职能主要包括调节社会分配和组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系建立和提高人口质量实行计划生育等。

(二)园区公共管理的运行职能

政府公共管理主要包括三个方面的运行职能，即“一是制定战略，如设定目标和重点，制定操作计划。二是管理内部事务，如建立组织机构和人事编制，指导和管理人事，控制政府运作(行政、预算、财政、报告、统计、评估、奖惩)。三是处理对外事务，如与上下左右的各种政府机构打交道，与独立于政府的组织打交道，与新闻界和公众打交道”［3］。而按照管理运行程序划分，园区公共管理的运行职能主要包括以下两个方面:

一是计划职能，即指园区管委会为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略目标，确定实施步骤的管理过程，主要包括制定整体目标、围绕目标制定可供选择的方案以及确定具体实施步骤等。

二是组织职能，即指园区管委会和工作人员把确定的计划方案付诸实施的活动过程。这个职能存在两种不同情形:一是根据任务的性质和规模需要设置专门的新机构，配备新人员;二是合理组织原有的机构和人员，承担计划所涉及的任务。组织职能包括以下四个内容:一是将计划方案中的整体目标进行分解，把整体目标具体化为可操作执行的工作项目;二是将分解的各工作项目落实到下属部门或个人;三是配备必要的人力物力财力，提供必要的信息;四是授予下属执行任务的权力，明确相应的责任。

二、园区公共管理职能创新的原因分析

(一)国外园区管理之启示

国外富有效率的园区现代化管理模式给我国园区管理以深刻启迪，同时也加剧了我们进行园区公共管理职能创新的紧迫感。从国外一些发达国家园区管理模式当中我们可以看到，管理机构在增加园区内公共产品和其它外部收益产品供应、改善收入分配、维持宏观经济稳定等各个方面的作用，都具有“派生”的意义，针对的都是市场机制发挥一个时期作用后的某种缺陷，目的是使之能增进整个园区社会的利益，服务于园区经济的长期、持续、均衡发展，避免市场缺陷引发社会动荡、危害园区内大多数人的利益。比如美国园区管理机构为鼓励园区内企业从事研发投资所采取的税收支持政策;又比如瑞典、意大利等国园区管理机构积极促进园区内企业产品出口的举措;再比如中国香港园区管理机构为保证园区稳定持续发展环境所建立的为园区企业及社会服务的完整有效的“法律法规、组织系统及运作体制”［4］等。

(二)园区矛盾解决之迫切

当前我国园区发展存在着许多现实问题和突出矛盾，这也要求园区管理必须加快创新。这些问题与矛盾主要包括以下两个方面:

一是由于园区一般是以某一种或某几种产业作为主导面向国内外进行招商引资开发的，入园企业中既有国有企业、集体企业，也有个体企业、私营企业和外资企业，经济所有制成分较为复杂，因此园区管委会与园区企业之间难免会产生一些摩擦，比如管委会在对不同所有制企业政策的公平性、执行的公正性上以及对园区企业的服务质量等方面。如何理顺管委会与园区企业之间的关系、管委会如何转变管理企业的方式以及管委会是否真正具备为企业服务的责任意识等都将很大程度上影响到园区经济发展的速度和质量。

二是由于园区在企业进来之后人流、物流、资金流、信息流、技术流等逐渐积聚起来，园区已经不再仅仅只是一个生产单位，而是慢慢演变成为一个功能相对完备齐全的城市社会，因此管委会就不再仅仅只承担管理园区企业的责任，还必须更多地担负起相当于一般政府的政治、经济、文化和社会等管理职能，比如如何发挥好社会服务、公共产品提供及市场监管等职能，如何更好地为园区群众提供劳动就业机会和有效的社会保障，如何更好地调解社会纠纷、化解干群矛盾等方面。管委会若能顺利解决园区社会问题，则将有利于为园区发展营造一个安定的社会环境。

三、园区公共管理职能创新的路径探析

针对当前我国园区管理的现状，对症下药，实现创新，是园区进一步发展的关键。园区管理创新首先必须坚决贯彻一些符合时代发展要求的基本原则，然后在此基础之上制定相应的具体对策，才有可能真正收到实效。

(一)园区公共管理职能创新的基本原则

一是法治原则。在我国依法治国基本方略确定的背景之下，园区管理必须彻底改变过去法治化程度不高、法律体系不完备的局面，从主要依靠政策管理转变到依法管理。“政府守法是依法治国的首要原则，而政府守的法主要是宪法和行政法”［5］。

二是亲商原则。亲商原则是指“园区行政部门以为客商服务为最高宗旨，使之融化在招商引资及日常管理服务的态度和价值观中，帮助客商获得满意回报率，同时使园区获得相应收益，从而形成双赢格局。亲商思维使政府行为由命令型方式转变为服务型方式”［7］。因此，管委会应树立“领导就是服务，管理就是服务，企业就是上帝，群众就是上帝”的理念，千方百计为园区企业和群众服好务，排忧解难。与此同时，围绕服务园区发展，改善园区发展环境，应开展“送服务”活动，并实施落实好五项制度，即“公开承诺制、首办责任制、限时办结制、考核评议制、追究问责制。”［8］

三是人本原则。公共管理是对人的管理，公共管理的目标不单纯是公共物品的生产，而且也包括如何促进人的发展。园区把人视为经济发展中的第一要素，形成了“人力资源是工业园区最重要资源”，“人力资源环境是工业园区最重要的投资环境”的理念，并把它融入到人力资源市场化配置管理中园区管理必须“更加注重以人为本”［9］，坚决贯彻全面协调持续的科学发展观，实现管理的文明化。

四是战略原则。管委会应根据园区特点和环境变化，“从长远的、全面的、发展的眼光进行管理”［10］。

(二)园区公共管理职能创新的主要途径

一是管理职能的外部转移，即管委会与其它组织之间发生的职能重新调整和组合，其中关键是实现政企分开，解除管委会所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织。

二是注意发挥伦理价值在园区管理活动中的功能，即凝聚、导向、操作、整合、激励等功能。在管委会内部关系中确立信任、尊重、关心、权利、公平、民主的伦理准则;在管委会与企业、社会之间建立责任、服务、秩序的伦理准则;在园区与自然环境之间建立和谐的伦理准则，树立“绿色”价值观和“绿色”角色意识，实施“绿色”管理，定位“绿色”市场;在管委会与上级政府及当地政府之间确立协作、竞争、合法、守约的基本伦理关系。

三是加强园区管理的行政法制建设，管委会与园区其他组成部分的关系应从简单的管与被管关系转到亦可“民告官”，追究行政侵权责任从“落实政策”转到可以要求国家赔偿，管委会人事管理从实行传统的干部管理转到实行公务员制度，管委会及其工作人员从只监管他人到自身也必须接受监督，对管理权力的控制从只注重实体制约转到同时注重程序规范。

四是努力加快园区开发建设与招商引资的步伐，利用会展经济和送地招商、税收减免等优惠政策主动出击，通过市场化运作模式加大招商引资的力度。搞好园区税源建设，做好园区发展规划，完成投融资体制和股份制的改造。加大对外宣传的力度，全面配套地完善园区投资的软硬件环境，利用财政拨付、市场融资等方式增加园区固定资产投入及基础设施建设资金，进一步完成交通、通讯、环保等的改造提质工程。在某些公共基础建设投资领域也可采用“BOT”项目融资方式，采取多种办法尽可能多地引进世界500强企业，鼓励、支持、引导非公有制经济在园区内的发展并抵制其不良影响。建立健全劳动力与人才市场，创办归国留学人员及中高级研究人员创业园，为园区经济社会发展营造一流的人才环境。

［1］李卉.国家公务员录用考试教材《公共基础知识》［M］.北京:蓝天出版社，2006.

［2］［美］托马斯·戴伊.谁掌管美国［M］.北京:世界出版社，1980.

［3］Graham Allison.Public and Private Management:Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? ［M］.New York:St.Martin’s Press，1982.

［4］梁鹰.WTO与政府职能转变干部读本［M］.北京:中共中央党校出版社，2002.

［5］彭澎.政府角色论［M］.北京:中国社会科学出版社，2002.

［6］沈建国，金太军.政府公共管理创新的成功探索— —苏州工业园区个案研究［J］.江苏行政学院学报，2006，(3):15 －17.

［7］(河北)省委省政府关于开展“干部作风建设年”活动的意见［EB/OL］.长城在线，2009－02－16.

［8］温家宝.政府工作报告——2006年3月5日在第十届全国人民代表大会第四次会议上［M］.北京:人民出版社，2006.

［9］杨文士，焦叔斌，张雁.管理学原理(第二版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

2011－07－19

周芳(1983－)，女，湖南浏阳人，硕士研究生。