靖边集体林权制度改革的探索与思考*

王效举 ,石怀艳

(1.靖边县国营万家畔林场,陕西靖边 718500;2.靖边县森林病虫害防治检疫站,陕西靖边 718500)

2009年8月,靖边县正式启动集体林权制度改革试点工作,同年11月全面启动。半年多来,全县广大干部群众共同努力,扎实工作,现已取得了阶段性成果,为开展下一步工作积累了一定的经验。特别是黄蒿界乡的林改工作步入了良性轨道,在林改方案、勘界确权方面突显新招。当然,国家对林业发展出台了相应的激励政策,调动了农民发展林业生产的积极性,全国各地特别是边远县的林业产业得到了长足的发展[1]。笔者在所工作的靖边县的工作实践中,对全县林业发展给予了重点关注与思考,认为加快林权制度改革是林业发展的必由之路。

1 全县林改勘界工作的新思路

勘界工作是明晰产权的基础工作,是保证改革质量的关键环节。根据全县实际情况,按照如下思路组织实施。

1.1 认真做好外业勘界的准备工作

外业勘界前将地形图按行政村复印2～3份,初步勾绘出行政村、公益林、乡村林场界线和林业“三定”分地时林地划片范围;准备好勘界用的记录薄、图纸、表格和有关工具;做好村民组勘界时间安排计划。

1.2 精心做好外业勘界工作

外业勘查,一般从边界开始,并邀请相邻边界的村组及相关权利人参加,确定权利人双方的界线,小的纠纷现场解决。勘界时对照《靖边林权现状登记表》实地区划小班,勾绘好一个小班及时填写《靖边县林地小班调查表》。外业调查记录前先要求参加的村组人员签字,再记录临时小班号、地名、林地使用类型(自留山、责任山、集体山等)、树种、有关其它情况等,按宗地小班,与村组人员一起到现场,用A 4复印纸绘制《靖边县集体林权制度改革小班宗地的示意图》草图。需联户同宗登记的,画好小班示意图后交村组人员填写《联户林权共有协议书》及《联户同宗地分户一览表》,参改人员及相关权利人现场签字按手印,一步到位。

1.3 及时做好内业整理工作

一个村民小组外业完成后,先将外业草图转绘到底图上,按村民组编好小班号,然后用透明方格纸计算小班面积,并与《林权现状登记表》核对,如有相差找出原因并核实准确后,再填写《小班区划调查登记表》,并根据小班宗地示意图分小班填写《林权外业勘查登记表》,填好后进行二榜公示,最后绘制《村民小组林权状况基本图》。

1.4 妥善解决勘界工作中遇到的相关问题

为了达到人、地、证相符,图、表、册一致,做到上图准确无误,不留差错,南部地形地貌复杂,南北差异较大的实情,勘界用地形图公里网与GPS辅助设备参数存在差异,及时和县林改办联系调查GPS参数误差,制定出统一的参数;针对个别乡镇勘界面积大,勘界工作人员任务重,压力大,对勘界人员进行优化配置,集中技术力量,确保勘界工作如期完成。

2 靖边县黄蒿界乡林改工作的新方法

2.1 林改方案制定坚持承包到户原则

靖边县黄蒿界乡在做到公开、公正、公平的前提下,坚持充分尊重农民意愿的原则下,一村一组一策,制定切实可行的承包方式。严格按林改政策要求,“宜户则户,宜联则联,”一步彻底到位。

(1)个户承包经营:在经历数次林权改革后,至今仍保留许多集体林地未分到户,情况复杂,因集体与个户之间的利益冲突,有部分村干部的思想认识上难以接受新的林权政策,这是本次林改的难点。针对此情,广泛开展宣传动员活动,包乡参改人员亲临林改一线的村组、农户面对面沟通,明确必须坚持“一包到户”的中心思想。对于历史沿革沿积矛盾少,“三定”时林地界线清楚,农户经营稳定及基础好又全部分到户的,坚决保持政策的连续性和稳定性。如黄大梁村屈阳洼现已全部勘界确权到户,以每一农户作为承包人,承包林地林木的份额按照其所有成员的人数来确定,也就是通常所说的“按户承包,按人分地”。

(2)联户承包经营:根据靖边县北部风沙滩区林地面积广,区块分散、大小不一,给林地经营带来诸多不便。因此,推行联户承包经营方式便于集约经营管理、统一规划、缓解矛盾。同时,大大提高了林改勘界确权工作的效率,可操作性非常强,是十分适宜全县林改的一种模式。一是家庭承包经营,对于小组内各姓氏家族户、互助户(在同组内不同姓氏但关系密切)自愿结合的前提下,对适宜联户承包经营的林地,以农户家庭、互助户为单位,填写《联户林权共有协议书》,确定面积、份额比例,做到责权利均等,举一人持证,其他家庭成员共同联包经营。二是小庄多户联包经营。按小组的地域范围(如小庄、伙场)为单位进行多户联包经营。这类是不宜实行家庭承包的林地,坚持地域分布就近原则,实行小庄户、伙场户共同联包,具体范围由村民会议决定。

2.2 采用GIS和GPS相结合的软件技术勾绘堪界图

随着地理信息系统(简称GIS)和全球定位系统(简称GPS)在国内外的迅速发展,面对林改工作量大,技术要求高的挑战,在黄蒿界乡引进安装GIS技术,在运用GPS的快速、高速、准确的位置定位的基础上,使林改勘界工作实现信息化、科学化、规范化。一是灵活运用GPS。对面积太小或地形不明显无法用地形图勾绘的地块,结合实际灵活运用GPS辅助定点、定线或测面积。到目前为止,每个林改技术人员配备一台GPS卫星定位仪,并对GPS的规范操作进行了专门的培训。二是全面应用GIS。技术人员熟练应用GIS求算宗地面积,制作林权证附图,实现林改电子档案化管理、计算机打印地形图等先进堪界图模式,而且打印出的位置图做到了样式统一、面积准确、管理规范,解决了以往运用复印附图而产生的位置偏差、效果模糊等问题。

GIS和GPS在林改勘界工作中结合运用的优点在于:提高了林改宗地坐落在地图上的准确性,确保实地与图面相符;有效避免了各类林权纠纷的发生,确保了改革的进度和质量。同时,在林权勘界坡度较缓、地标不明显区域也尤显重要,对林改勘界的工作效率的提高不失为有效方法措施。GIS和GPS新技术的应用,给全县林改工作带来了先进的、创新的改革途径。

3 关于对林业生产管理及发展的思考

靖边是林业大县,林业的面积是全县耕地面积的4倍,但是林业的总产值不到1.4亿元,只占农业总产值的9%。农民仅靠种田只能解决温饱问题,想要致富,还要靠发挥林业最大效益,因此,我们必须把林业生产作为发展县域经济、建设靖边特色的新农村工程来抓。一座山就是一座取之不尽的宝藏,然而长期以来,传统的林业观念和小农意识束缚了林业生产的发展,林业发展思路不宽,林业产业潜力没有挖掘出来,山林的“业主权”不明确,这些因素制约了林业生产和发展。

如何让沉睡的青山活起来,让林产、林权真正变成群众手中的财富?这就必须有序地抓好林权制度改革,只有“山定权,树定根,人定心”,把“我们的”变成“我的”,实现还山于民、还林于民、还利于民,才能使广大农民耕者有山、耕山有利、务林有利、致富有门。

3.1 开展林权制度改革要认真落实中央和省委精神

林权制度改革的时机已经成熟,党中央、国务院、省委高度重视这项改革,党中央国务院在2003年颁布了《加快林业发展的决定》,这是近20年以来党中央颁发关于林业发展最重要的一个决定。这个决定里明确要求,要加快林业制度改革,这为我们的改革指明了方向。今年在中央一号文件中,又把集体林权制度改革作为农村的一项重点工作再次推开。2007年5月,省委17号文件颁发了《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》,要求到“十一五”期末,基本完成集体林权制度改革任务,建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度。

3.2 开展林权制度改革要消除思想顾虑

每一项改革都是一个浩大的工程,需要大量的人力、物力来运作,一些领导干部可能怕“乱”,产生畏难情绪。要想把林权制度改革进行得顺利、彻底,就必须消除这种顾虑。基层干部不能怕麻烦,怕麻烦改革就不能成功;农民不要怕“变”是为了长时期的“不变”。改革就是要明晰产权,把山林确权到户让老百姓去经营,让老百姓得利益。在改革前要大张旗鼓地宣传这些政策,激发广大农民群众对林权制度改革的参与热情,让他们充分认识林权制度改革是为了老百姓得实惠。

3.3 开展林权制度要借鉴外省经验

他山之石,可以攻玉。林权制度改革从2003年开始,已经在福建、江西、浙江、辽宁一些省全面辅开[2],2006年8月江西井岗山还召开了全国集体林权制度改革的现场经验交流会,向全国推广试点省的成功经验。目前,福建、江西和浙江,农民的收入一半来自林业,江西省在2005年完成人工造林21.93万hm2,最近10年来人工造林最多的一年。我们要搞好这场改革,就要大力学习借鉴这些地方的经验,要组织乡镇和有关部门负责人到外地学习取经,把好做法引进来,用上去。

林权制度改革势在必行。在实施林权制度改革中心须坚持五项项目,处理好四种关系,抓好四个重点,认真思考改革实践中遇到具体问题。

3.3.1 坚持五项原则 一是以人为本,权益平等。依法保障农民平等的承包经营权,把尊重农民意愿、维护农民合法权益放在首位,做到还山、还权、还利于民。二是管住公益林,放活商品林。按照“分类经营”的要求,加强公益林管理,放活商品林经营,促进林业产业体系的建设和协调发展。三是因地制宜,分类指导。通过民主决策,自主选择改革方式,自主确定集体林经营管理形式,不搞强迫命令,不搞“一刀切”。四是依靠群众,阳光操作。坚持公开、公平、公正的原则,实行改革内容、程序、方法、结果“四公开”,依法确保农民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。五是尊重历史,实事求是。保持政策的稳定性和连续性,对过去改革成果,要进一步巩固、完善和提高;对历史遗留的问题和改革中出现的矛盾,要依法依规妥善处理。

3.3.2 正确处理四个方面的重要关系 一是集体林权制度改革与农村综合改革的关系。及时调整和完善财政税收、金融保险、科研推广等支持政策,为集体林权制度改革和林业发展创造良好的外部环境。二是管理与放活的关系。确保经营主体享有充分的处置权,允许农民自主以出租、转让、入股、联营、抵押等方式流转山林,在管好公益林、保护好生态环境的前提下,放活商品林经营,促进林业产业经营,促进林业产业发展。三是统一要求与因地制宜的关系。不能以行政手段包办代替,更不能搞强迫命令。四是改革与稳定的关系。要注意做好群众思想工作,及时化解矛盾和纠纷,不能急于求成,在确保稳定的前提下,周密稳妥地开展改革。

3.3.3 把握四个重点 一是确权到户要彻底。能确权到户的必须确权到户,做到均山、均股、均利。二是减轻农民负担要落实。要按照“多予、少取、放活”的方针,依法减免林业税费,减轻农民负担,让利、还利于民。三是林地和林木流转要规范[3]。要充分尊重农民的意愿,农民承包或买断的集体山林流转要规范。四是党委、政府的领导要加强。集体林权制度改革政策性强,操作难度大,党政主要领导要亲自挂帅,要象农村承包耕地、税费改革那样,全党重视,具体指导,认真研究,周密安排。林业主管部门要切实履行职责,充分发挥职能作用,积极主动地做好有关具体工作。相关部门要密切配合,通力协作,确保集体林权制度改革顺利开展,取得实效。

3.3.4 在改革中不断探索问题,做到具体问题具体分析 (1)经营使用权分与合的矛盾。按照现行林改政策,95%的林地将下放到农户,各户承包势必将集中成块连片的林地分割成小块,给集约经营带来诸多不变[4]。目前,全县集体林地现状为灌木疏林地居多,老龄败迹林较多,仅起生态作用,经济价值极低,林分质量特差,急需更新改革,若国家大面积实施改造,势必将各经营户的小块林地连接在一起才能实施。鉴于此情,解决此类矛盾的对策是:在配套改革时,科学合理规划,提高技术含量,选择最佳绿化造林方案,加大投资力度,采取优胜劣汰法则,“能者上,庸者下”,采取大片垄断经营将林地使用权以地类、地形、地貌集中成片,使小段宗地重新联合成片,由能者集中集约经营。同时,放活产权交易,建立产权交易平台,从而获得经济和生态双赢。(2)目前,在全县林地的价值体现在“地”而不在“林”,经营户只关注地而不经营林的现象普遍存在,这样势必会出现改变林地使用用途的种种违法迹象。如:擅自变林地为耕地、宅基地、建设用地等违法行为。其对策为:林改主体改革完成后,初期必须加强行政执法,加大打击力度,严把审批程序关,只有这样,才能使林业生态建设循序渐进,良性循环。

[1] 贾治邦.集体林权制度改革给我们的几点启示[J].林业经济,2006(6):5-9.

[2] 吕月良,施季森,张志才.福建集体林权制度改革的实践与思考[J].南京林业大学学报(人文社会科学版),2005,5(3):78-82.

[3] 黄李焰,陈少平,陈泉生.论我国森林资源产权制度改革[J].西北林学院学报,2005,20(2):186-192.

[4] 徐秀英.南方集体林区森林可持续经营的林权制度研究[M].北京:中国林业出版社,2005.