创新财政支出政策 推进战略性新兴产业发展

徐仲民

(苏州市财政局 企业处，江苏 苏州 215004)

创新财政支出政策 推进战略性新兴产业发展

徐仲民

(苏州市财政局 企业处，江苏 苏州 215004)

产业转型升级是经济稳定可持续发展的必然，培育战略性新兴产业又是产业转型升级的关键和突破口，创新财政支出政策则是培育战略性新兴产业的有效选择。对创新财政支出政策的背景以及实施创新的财政支出政策进行探讨.

创新；政策；转型升级；战略性新兴产业

Abstract:Industrial transition and upgrading is a necessity of stable and sustainable development in economy. Fostering strategic emerging industries is most crucial to industrial transition and upgrading. To do this, innovation in policies for fiscal expenditure is an effective choice.This paper introduces the background of innovative financial expenditure policies and discusses approaches to the implementation of new expenditure policies.

Key words:innovation; policy; industrial transition and upgrading; strategic emerging industries

1 创新财政支出政策的背景

财政支出是财政的重要职能之一.财政支出的方向与用途，受国际国内市场变化和政府在其变化中的角色及职能等诸多因素制约.在加快产业转型升级、推进战略性新兴产业发展的今天，创新财政支出政策，是社会经济发展的必然要求.

1.1 培育战略性新兴产业是产业转型升级的必然选择

改革开放以来，我国经济增长一直呈现高投入、高能耗、资源消耗大、产品附加值低的粗放型增长模式.进入20世纪90年代以来，经济社会发展越来越受到资源、环境、技术、人才、资金和体制等方面的制约.特别是近年来，我国一方面在国内遇到了“三农”、地区间发展不平衡、企业运行环境等难题，另一方面，在国际上也出现了贸易保护主义抬头、企业出口优势弱化、人民币升值压力持续增加等诸多挑战.内忧外患使得我国迫切需要转型升级，转变传统的经济增长模式.培育和发展战略性新兴产业是推动和加快转型升级的重要战略举措，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用.综观历史，在每一个科技革命和经济社会发展的关键阶段，世界主要国家都曾采取措施积极支持本国战略性新兴产业发展，以争取在新一轮的综合国力竞争中赢得优势.由于封建社会的闭关自守、“鸦片战争”、“军阀混战”、“文化大革命”等原因，使中国与世界历次科技革命失之交臂.如不把握这次世界科技革命的机遇，又将回到落后被动的地步，止步于目前所取得的改革开放成果.

1.2 创新财政支出政策是培育战略性新兴产业的必然要求

在全球经济格局面临重大调整，中国经济发展面临深刻转型的关键时期，国务院出台了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将新能源、节能环保、新能源汽车、新材料、生物产业、信息产业、高端装备制造7大产业纳入我国战略性新兴产业发展的规划范围，并提出要加大对战略性新兴产业的财政和税收支持力度.由于战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合，代表着科技创新和产业发展的方向，具有科技含量高、技术风险大等特点，决定了这类产业离不开国家的扶持及相关体制、机制改革，这其中尤其重要的是财政支出政策的支持.如美国将投入1 500亿美元发展清洁能源，争取到2025年可再生能源电力达到总电力的25%;法国政府宣布将建立200亿欧元的“战略投资基金”，主要用于对新能源、汽车、航空和防务等战略性新兴产业的投资.我国财政在节能环保、新能源发展、节能与新能源汽车示范推广等方面设置了若干专项资金进行扶助，包括财政投资、财政补助及奖励等方面的财政支出政策措施.江苏省财政则从2004年起设立科技创新与成果转化专项资金，并将资金规模从每年3亿元逐年增加到21亿元，其中70%以上用于培育壮大新兴产业.2009年，面对金融危机，江苏财政又安排20亿元专项资金，支持重点产业的调整和振兴，主要向发展新兴产业倾斜[1].

2 创新财政支出政策的原则与内涵

2.1 目前财政支出政策存在的问题与不足

1) 政策体系有待统一.促进战略性新兴产业发展的财税、知识产权、价格、投融资、人才、进出口等政策较零散，特别是财政在市场准入、示范应用、政府采购、财政补贴等方面，还不健全，缺乏统一规划.

2) 支持力度有待加强.从国家到地方财政支出在逐年增加，但与战略性新兴产业发展的要求相比依然有很大差距.如我国节能政策深入推进，对节能技术进步有较高的期望和要求，而目前国家对节能科研的支出相对不足.2007年科技研发支出占GDP的比重只有1.49%，远低于同期日本的3.39%、美国的2.62%、德国的2.53%等发达国家的水平.另外，2004年中国基础研究支出比重为6%，是美国、日本和韩国的1/4到1/3.在过去的10年中，这个比例保持在5%～6%，考虑到中国的GDP总额为美国的1/6，研发强度为美国的1/2、基础研发支出比重为美国的1/3，中国用于基础研究的支出就只有美国的3%了.[2]

3) 支出机制有待完善.目前，对高新技术产业的财政支持机制中，仍以传统的支出及资助方式为主，资金分散，没有建立统一的国家战略性新兴产业发展基金或资金，没有建立长期、稳定的财政支出机制.同时，对一些不利于战略性新兴产业发展的财政补贴政策，应适时取消.

4) 绩效管理有待强化.现行财政支出中存在着“虎头蛇尾”或“雷声大雨点小”等效率不高问题，有必要建立健全绩效预算与考核制度，努力提高财政资金的使用效率.

2.2 创新财政支出政策的原则

1) 政府与市场相结合原则.由于战略性新兴产业具有受益的外部性、高风险性和高投入性等特点，决定了政府在培育和发展战略性新兴产业中负有重要责任，应当积极运用财税政策来引导和支持战略性新兴产业发展.但是，政府绝不能替代市场的作用.政府要进行制度和政策创新，打造战略性新兴产业发展的长效机制;要发挥市场机制作用，构建支持战略性新兴产业发展的政策体系.通过政府与市场的“两手”作用，吸引优质资源流向战略性新兴产业.

2) 整合与加大相结合原则.应当对过去的扶持政策进行梳理，尤其是影响战略性新兴产业发展的一些高污染、高消耗等淘汰落后产业的扶持政策应取消，盘活存量，提高增量，加大对战略性新兴产业扶持.如苏州财政根据市委、市政府要求，2010年设立了5 000万元的市级工业产业转型升级专项资金，其中3 000万元就是通过原扶持资金整合出来的,并明确专项资金重点扶持市委、市政府确立的“四大产业跨越发展工程”，即:新能源产业、生物技术和新医药产业、智能电网和物联网产业、新型平板显示产业.

3) 国情与国际相结合原则.国际金融危机发生后，贸易保护主义重新抬头，国外反补贴、反倾销立案不断增加，且立案范围和金额在扩大.因此，财政扶持政策必须考虑与世贸规则的协调问题，尽量减少因政策制定不当而引发反补贴、反倾销等国际争端.

4) 稳定与灵活相结合原则.财政支持战略性新兴产业发展，应在一定时期内保持稳定，给投资者有稳定的预期，增强投资信心.同时，战略性新兴产业是动态发展的概念，国家将随着世界经济产业发展趋势变化而作出相应的调整.因此，财政促进战略性新兴产业的政策也应因势利导，及时发挥激励引导的作用.

5) 预算与考核相结合原则.财政扶持战略性新兴产业发展，要扬长避短，把预算编制、执行、监督、考核等融为一体，及时高效地使用财政资金.

2.3 创新财政支出政策的内涵

1) 内容创新.所谓“战略性新兴产业”是指那些以重大技术突破为基础，科技含量高、资源消耗少、成长潜力大、综合效益好，对经济社会全局和长远发展能够产生重大引领作用的产业(2010年10月10日，国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》).为全面衔接国家和省战略性新兴产业发展目标，苏州市战略性新兴产业重点发展领域确定为8个，即:新能源(太阳能、风能、新能源汽车)、新材料、生物技术和新医药、节能环保、智能电网和物联网、新型平板显示产业、高端装备制造业、软件和集成电路产业.笔者认为，对于这些重点领域，各地要因地制宜，结合实际，根据“战略性新兴产业”概念，有选择地对其中的重中之重的产业，优先扶持发展.针对苏州战略性新兴产业发展中存在的缺少拥有自主知识产权和核心竞争力的内资大企业集团、缺少自主知识产权的关键技术和装备、缺少掌握核心技术的高层次人才，以及产业集聚度不高、产业链不完善等问题，财政支出政策应重点支持解决这些战略性新兴产业发展中的瓶颈问题.

2) 形式创新.在长期的计划经济体制下，财政支出曾是科学技术研究和开发的唯一资金来源，随着市场经济的深入发展，应创新建立以企业为主体的多元化的科技投入模式.目前，我国支持战略性新兴产业可提供利用的支出政策手段主要包括:一般预算支出政策、专项资金政策、财政补贴政策、财政贴息政策、政府采购政策、财政担保等政策.其中，财政一般预算支出政策是直接发挥一般预算财政资金本身的作用，促进加快战略性新兴产业关键领域的发展.而其他财政支出政策则主要立足于发展财政资金的杠杆作用，促进财政资金的带动效应，推动战略性新兴产业发展.地方财政支出政策主要适用后者.苏州地方财政支出政策创新，主要是要解决现行财政支出中存在的“点对点”、“撒花露水”问题，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，充分体现财政资金公开性、公平性的特点.目前苏州创新财政支出政策主要在“拨改奖”、“拨改保”、“拨改投”等方面下功夫.①“拨改奖”.即以奖代补，是把直接补贴改为奖励的财政支持方式.当企业在战略性新兴产业发展和自主创新目标达到或超过预期效果时财政给予一定的奖励;当企业获得部、省扶助项目时，财政给予一定的配套奖励.②“拨改保”.财政担保是以使用风险投资的原理支持政府倡导的战略性新兴产业发展.具体操作是由财政会同有关部门直接对战略性新兴产业项目提供财政担保，或通过对战略性新兴产业发展提供担保的公司提供补贴、公用经费等多种形式资助.③“拨改投”.即通过财政资金引导，大力发展创业投资和股权投资基金，并充分运用市场机制，带动社会资金投向战略性新兴产业中处于早中期阶段的创新型企业，鼓励民间资本投资战略性新兴产业，扩大战略性新兴产业创业投资规模.如江苏省首期设立10亿元的新兴产业创业投资引导基金，促进新兴产业壮大规模.其运作方式主要是与市县引导基金合作、阶段参股、跟进投资、投资保障和风险补助，并明确引导基金可通过上市转售、股权协议转让、企业回购及破产清算等方式退出，以盘活财政资金.

3) 方向创新.宏集团的创始人施振荣在1992年的《再造宏—开创、成长与挑战》一文中，用“微笑曲线”来描述现代制造业的价值链(见图1).在产业价值链上，包括研究开发、材料采购产品设计、品牌营销、物流管理、金融等服务在内的非制造业创造的价值约在90%，处于整个产业利润的高端，加工、组装、制造等创造的价值约在10%，处于产业链的最低端.经济学家认为，产业转型的关键在于价值链升级.成功的产业转型升级就是尽力向价值链的两端延伸，以提高附加价值和赢利率.由此，应改进和完善财政支出政策，按照产业价值链的微笑曲线，向产业链价值高端环节转移，加快产业转型，推进战略性新兴产业发展[3].

4) 手段创新.手段创新的目的，是更多、更有效地筹集资金，加快战略性新兴产业发展.如江苏省新兴产业创业投资引导基金管理办法明确:引导基金由省发起，并按照效率优先、兼顾地域经济发展的原则，选择与有关市、县政府合作.还明确:引导基金应当与现有的国家级引导资金和市、县其他创业投资引导资金之间建立协调配合机制，科学合理使用资金，提高资金配置效率.

图1 微笑曲线

3 创新财政支出政策的保障措施

创新财政支出政策，既是财政部门的一项重要改革，也是政府相关部门的一项综合改革，需要方方面面的共同努力.如苏州要创新财政支出政策，需要以下几方面的保障措施.

1) 组织保证.创新财政支出政策需要各级有关部门领导的关心支持.2009年9月，苏州市委市政府出台了《关于推进全市工业结构调整和优化升级实施意见》，还相应建立了推进全市工业转型升级联席会议制度，标志着新兴产业将成为全市工业增长的重要支撑、转型升级的关键环节、创新发展的核心抓手.要按照联席会议列出的影响战略性新兴产业发展的若干问题，研究应对措施，明确分工职责.尤其是需要财政扶持的项目，要按照创新财政支出政策的原则和内容加以梳理，分轻重缓急，真正把钱用在战略性新兴产业发展的关键部位，如人才、研发、融资、平台建设等，加快战略性新兴产业发展.

2) 政策制定.首先，要进行公共的科学决策.要在多方考察、深入了解、综合利弊、权衡得失，并运用一定的科学方法，通过一定的程序确定财政支出的重点.其次，在明确财政支出重点的前提下，制定相应的财政支持战略性新兴产业发展的扶持政策，明确申报、管理、监督、考核要求，有据可依地使用财政资金.应注意的是:在加快战略性新兴产业发展进程中，要尽力保护、帮助和提高中小企业.世界各国的发展经验证明，中小企业是创新的主要来源，也是就业、财源等经济繁荣的基础，决不能因为它们的技术层次低或者规模小，就歧视或排斥，如苏州的传统工业.特别是当前，我国沿海地区的中小企业由于工时成本提高、人民币升值、汇率提高、利率提高、银根收紧等因素的影响，遇到了较大的困难，政府应在适当的时候、适当的环节予以扶助，以稳定经济和社会.

3) 绩效考核.公共部门绩效管理是在20世纪70年代至80年代以来政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为正在成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合.基于这种管理实践与要求以及财政支出压力，近年来，苏州财政在财政资金绩效评价方面进行了探索实践，并取得了一定的成效.现在，评价的关口要前移，即在编制预算时，申报单位要把财政资金的用途及预计成效一并反映，以便项目结束对照评价.战略性新兴产业发展的相关专项资金也应按照这一要求，从项目指南、申报、执行、管理一直到绩效评价，全面体现财政资金的效率管理理念[4].

4) 媒体宣传.创新财政支出政策与传统财政支出政策肯定会产生矛盾，一方面，需要政府相关职能部门形成共识，另一方面，也需要通过媒体宣传，形成社会共识.同时，通过媒体，把创新的财政支出政策公布于世，以供社会监督.

[1] 吴敬琏.中国增长模式抉择[M]. 上海:上海远东出版社，2009:76-77.

[2] 张少春.中国战略性新兴产业发展与财政政策[M]. 北京:经济科学出版社,2010.

[3] 勃兰特 劳拉,罗斯基 托马斯. 伟大的中国经济转型[M]. 方颖,赵扬,译. 上海:格致出版社，2010:254.

[4] 杨艳. 公共管理[M]. 北京:国家行政学院出版社，2005:279-280.

(责任编辑: 沈凤英)

Innovative Policies for Fiscal Expenditure to Boost Strategic Emerging Industries

XU Zhong-min
(Enterprise Section, Financial Bureau of Suzhou，Suzhou 215004，China)

F810.451

A

1008-5475(2011)04-0047-04

2011-08-02;

2011-09-01

徐仲民(1956-),男,江苏苏州人,高级会计师,硕士,主要从事财务管理研究.