略论中国社会保障制度体系的完善

丁建定

(1．华中科技大学 a．社会学系;b．社会保障研究所，武汉430074;2．武汉大学社会保障研究中心，武汉430072)

略论中国社会保障制度体系的完善

丁建定1，2

(1．华中科技大学 a．社会学系;b．社会保障研究所，武汉430074;2．武汉大学社会保障研究中心，武汉430072)

社会保障制度体系包括内容体系、结构体系与层次体系。中国社会保障制度体系已经基本建立起来，但是，中国社会保障制度的内容体系尚不完善，结构体系不合理，层次体系不协调。中国社会保障制度体系的完善，必须将实现结构体系的合理性放在突出位置，进一步完善制度的内容体系，并加快推进制度层次体系的协调性。

社会保障制度，内容体系;结构体系;层次体系

一、西方国家社会保障制度体系的启示

西方国家社会保障制度的发展历程从制度体系上来说，可以概括为从社会保障制度的内容体系发展到社会保障制度的结构体系，进而发展到社会保障制度的层次体系的历史过程。19世纪末到20世纪前期，由于社会问题的日渐严重化，各种社会思想流派开始聚焦于社会问题，要求政府针对失业、疾病、老年、工伤、生育等问题采取措施，建立有效的社会保障制度，以便为有需要的民众提供养老、失业、健康、工伤以及生育等方面的保障，并为特殊困难群体提供社会救助。于是，西方国家逐步建立起包括养老保险、失业保险、健康保险、工伤保险以及生育保险在内的社会保险制度，并逐步建立起社会救助制度和家庭补贴制度，从而建立起社会保障制度的内容体系。

社会保障制度内容体系的建立并不表明社会保障制度的完善，社会保障制度内容体系的建立仅仅表明社会保障制度对社会问题的覆盖，并不表明每一个社会成员都能够分享社会保障制度的成果。事实上，西方国家在社会保障制度内容体系建立过程中，许多社会保障制度项目仅仅适用于有限的人群，这不仅导致社会保障制度保障民生的功能受限，而且反映出不同社会成员在享受社会保障制度中的不公平。

20世纪中期，西方国家各种社会舆论的焦点逐渐转向要求实现社会保障制度权益平等化，社会经济的发展也为将各类人群纳入社会保障制度提供了经济基础。于是，西方国家通过一系列社会保障立法，扩大社会保障制度对社会成员的覆盖面，尽可能将各种社会群体纳入社会保障制度之中，有的国家采取的是不同人群适用同一种社会保障制度的单一制度结构，有的国家则采取的是不同人群适用于不同的社会保障制度的多元制度结构［1］377-378。于是，西方国家不仅建立起社会保障制度的内容体系，而且建立起社会保障制度的结构体系，一些西方国家进而宣布建立起福利国家(见下表)。

实施各种社会保障制度的国家数及其变化情况表［2］

西方国家社会保障制度内容体系与结构体系的建立和完善，并不表明西方国家社会保障制度体系的完善，因为无论是在社会保障制度的内容体系还是在社会保障制度的结构体系之中，都存在着政府、雇主与雇员之间的责权关系。西方国家社会保障制度建立的最初阶段，政府、雇主与雇员三方之间的责任关系是引起激烈争论的问题，最终建立起来的社会保障制度存在政府、雇主和雇员责任的比较明晰的划分。随着西方国家社会保障制度内容体系与结构体系的建立，西方国家社会保障制度中的责权关系发生显著的变化，其基本的变化趋势是政府责任与雇主责任的不断强化，个人责任的逐渐弱化，尤其是在一些福利国家中，政府、雇主与个人的责权关系表现为更加显著的不协调，社会保障制度逐渐变成政府与雇主的责任。

20世纪70年代中期的经济危机，使得西方国家社会保障制度中责权关系的缺陷暴露无遗，各种社会舆论的中心又聚焦至要求通过社会保障制度改革，合理地构建社会保障制度中政府、雇主与个人三者之间的责任与权力关系。其后，西方国家通过一系列新的社会保障立法，进行一系列社会保障制度改革，强调社会保障制度中的政府、雇主与个人责任的协调，一些国家还建立起体现不同责权关系的多层次的社会保障制度，于是西方国家逐步建立起社会保障制度的层次体系(见下图)。

西方国家社会保障制度体系框架

综观西方国家社会保障制度体系建立和发展的过程可以看出，社会保障制度的基本体系应包括社会保障制度的内容体系、社会保障制度的结构体系与社会保障制度的层次体系。社会保障制度的内容体系主要是指社会保障制度的基本项目构成，它表明社会保障制度对社会问题的覆盖面，反映社会保障制度对社会风险的预防和保障能力，现代社会保障制度的内容体系基本上包括社会保险制度与社会救助制度;社会保障制度的结构体系主要是指社会保障制度的对象构成，它表明社会保障制度对社会成员的覆盖面，反映社会成员享受社会保障权益的普遍程度，因而也就反映出社会成员享受社会保障制度的公平程度;社会保障制度的层次体系主要是指社会保障制度主体之间的相互关系，它表明社会保障制度各种主体参与社会保障制度的程度，反映出在社会保障制度中政府、社会组织与个人的责权关系［1］379。

在社会保障制度基本体系中，社会保障制度的内容体系是基础，社会保障制度的功能在于预防和减轻社会问题对民众生活的影响;社会保障制度的结构体系是核心，社会保障制度的对象是各种社会成员;社会保障制度的层次体系是关键，社会保障制度应该是政府、雇主与个人之间的共同责任，三者之间应该相互协调，缺一不可［3］。

二、中国社会保障制度体系的初步建立

中国社会保障制度经过三十多年改革与发展，已经初步建立起社会保障制度的内容体系、结构体系和层次体系。中国现行社会保障制度的内容体系包括具有相互衔接关系的社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等;中国社会保障制度的结构体系可以划分为城市企业职工社会保障制度、机关事业单位职工的社会保障制度、农村居民的社会保障制度、军人的社会保障制度以及正在探索中的农民工的社会保障制度等;中国社会保障制度的层次体系可以划分为国家基本社会保障制度、单位补充社会保障制度以及个人储蓄性补充保障［4］(见下图)。

中国社会保障制度体系

中国社会保障制度的内容体系、结构体系与层次体系的建立和发展，对保证中国经济体制改革的顺利实施、社会生活水平的提高以及政治安定局面的发展发挥了重要的积极作用，并为中国社会保障制度的进一步发展提供了基本前提条件。然而，在中国社会保障制度体系中，依然存在一些明显的不合理地方，这些不合理之处有可能影响中国社会保障制度的保障民生、促进公平的积极作用的发挥。

中国社会保障制度的内容体系中社会救助制度建设还很不完善，社会福利和慈善事业发展滞后，使得社会保险制度、社会救助制度、社会福利与慈善事业等社会保障内容之间的衔接关系难以实现;中国社会保障制度的结构体系中城乡居民的社会保障制度之间发展不协调，城镇居民基本养老保险制度尚未建立，城市企业职工与机关事业单位职工社会保障制度不协调，农民工社会保障制度与城市企业职工社会保障及农村居民社会保障制度之间的关系也需要合理构建;中国社会保障制度的层次体系中，基本社会保障制度还不太完善，单位补充社会保障制度还没有充分建立起来，个人储蓄性社会保障的发展也十分有限［5］。

中国社会保障制度发展的上述状况，必然导致中国社会保障制度内容体系、结构体系与层次体系之间的不协调，从而影响中国社会保障制度基本体系的合理性及其积极作用的发挥，尤其是中国社会保障制度在结构体系方面所存在的不合理性，事实上已经成为影响中国社会保障制度乃至和谐社会建设的重要制度性因素之一。因此，中国社会保障制度的改革和发展，必须将实现中国社会保障制度结构体系的合理性放在突出位置。同时，进一步完善中国社会保障制度的内容体系，并加快推进社会保障制度的层次体系的合理性。

值得指出的是，党和政府对社会保障制度体系建设更加关注，中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对中国社会保障制度体系建设进行了全面的论述，并提出了明确要求：逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系［6］。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平”［7］。这些重要决定和纲要为我们进一步完善社会保障制度体系指明了方向，也成为进一步完善中国社会保障制度体系的纲领指南。

三、中国社会保障制度体系的完善

按照上述社会保障制度体系的基本构成，中国社会保障制度体系的进一步完善可以从内容体系、结构体系和层次体系三个方面推进。社会保障制度内容体系的完善，必须以弥补现行制度对社会问题覆盖面的不足为目标。从这一角度来说，中国社会保障制度内容体系的进一步完善主要应该注重以下几个方面的制度建设(见下图)。

社会保险制度方面：尽快建立城镇居民基本养老金制度，使得养老金制度逐步完善;逐步调整工伤保险制度的相关规定，使得更多的工伤风险能够纳入社会保险制度;进一步完善生育保险制度，使得生育过程的大部分风险都能纳入社会保险制度;建立老年人护理保险制度，使得这一新型社会风险纳入社会保险制度。

社会救助制度方面：进一步完善城乡居民最低生活保障制度，建立起城乡居民基本生活救助制度;进一步完善教育救助、医疗救助、住房救助和五保供养等项制度，建立起专项救助制度;进一步完善城市流浪无着的乞讨人员救助、法律援助和灾害救助制度，建立起临时救助制度。

社会福利制度方面：进一步完善现行老年福利、儿童福利、妇女福利和残疾人福利制度，建立起特殊社会成员的社会福利制度。在现行社会福利制度的基础上，逐步建立起适用于全体社会成员的公共福利制度，尤其是教育福利、职业福利与健康福利。将社会服务纳入社会福利制度，构建政府公共服务、社会中介服务和社区自助服务的社会服务体系［8］。

在建立和完善上述各项社会保障制度内容的基础上，逐步构建完善包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和护理保险在内的社会保障制度，包括生活救助、专项救助和临时救助在内的社会救助制度，包括特殊人群社会福利、公共福利和社会服务在内的社会福利制度，进一步促进慈善事业的发展，进而建立并完善中国社会保障制度内容体系。

从现行社会保障制度的结构体系来看，中国社会保障制度结构体系的完善还必须关注以下几个重要问题，从而解决相关社会群体的社会保障制度建设。

中国社会保障制度内容体系框架

社会保险制度方面：尽快建立城镇居民基本养老保险制度，使得未能参加城镇职工基本养老保险制度的居民享受基本养老保险制度。加快新型农村社会养老保险制度试点推进速度，尽快实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，使得广大农村居民能够享受社会养老保险制度。加快探索失地农民、被征地农民和农民工的养老保险制度模式，使其能够享受社会养老保险制度;加快探索和建立大学生失业保险制度，使其能够享受失业保险制度。加快探索和建立农民工失业保险制度，使其能够享受失业保险制度;加快建立农民工工伤保险制度，使其能够享受失业保险制度。加快建立机关事业单位工伤保险制度，使机关事业单位工作人员享有工伤保险制度;探索和建立农村居民生育保险制度，使大部分农村居民能够享受生育保险制度。探索和建立城镇居民生育保险制度，使未能参加城镇职工生育保险制度的城镇居民能够享受生育保险制度;探索建立老年护理保险制度。

社会救助与社会福利制度方面：扩大城镇居民最低生活保障制度，使得更多的城镇居民能够享受最低生活保障。扩大农村最低生活保障制度，使得更多的农村居民能够享受最低生活保障。建立农村医疗救助制度，使得更多的农村居民能够享受医疗救助;建立包括职业福利、教育福利和健康福利在内的公共福利制度，使全体社会成员享有公共福利制度。建立包括政府公共服务、社会中介服务、居民自助服务在内的社会服务制度，使全体社会成员享有社会服务。建立儿童津贴制度，使得符合生育政策的儿童能够获得基本生活保障。

如前所述，社会保障制度的层次体系主要是指社会保障制度主体之间的相互关系，它表明社会保障制度各种主体的参与制度的程度，反映出社会保障制度中政府、社会与个人的责权关系。社会保障制度的层次体系和社会保障的层次体系存在差别，社会保障制度的层次体系仅指作为制度层面的社会保障主体的责任关系，而社会保障的层次体系除了作为制度层面的社会保障以外，还包括非制度层面的社会保障方式。

以养老保障为例，中国养老保障制度层次主要是国家基本养老保障制度和单位补充养老保障制度(目前主要指企业年金制度)，在国家基本养老保障制度项目中，又包括基础养老金和个人账户养老金，其分别代表着中国养老保障制度中的国家责任、个人责任与单位责任三个层面。而中国养老保障层次体系可以说包括家庭养老保障、国家基本养老保障制度、单位补充养老保障制度和商业养老保险等四个层次，其分别代表着中国养老保障中的家庭责任、国家责任、单位责任和个人责任等四个层次的责任(见下图)。

中国基本养老保障制度的结构体系［9］

完善中国社会保障制度层次体系必须从上述两个层面着手，制度层次体系的完善是核心问题，而宏观社会保障层次体系的完善则对社会保障制度层次体系的完善产生直接的影响(见下图)。

中国社会保险制度层次体系的完善

首先，从中国社会保障制度层面来说，因为社会救助制度和社会福利制度主要表现为国家责任，慈善事业主要体现社会组织和个人的慈善意识和行为，所以完善中国社会保障制度的层次体系，主要是指完善中国社会保险制度的层次体系。其次，从中国社会保障宏观层面上来说，中国社会保障层次体系的完善，主要应该注重以下几个方面：合理确立家庭养老保障和个人购买商业保险的地位，完善中国养老保障的层次体系;促进个人购买商业医疗保险的发展，完善中国医疗保障的层次体系;促进个人购买商业伤害保险的发展，完善中国工伤保障的层次体系;促进个人购买商业生育保险的发展，完善中国生育保障的层次体系;促进个人自助、社会互助的发展，完善中国社会救助的层次体系等(见下图)。

中国主要社会保障层次体系的完善

综上所述，通过对西方国家社会保障制度体系建设和完善的考察，我们可以看出，社会保障制度体系具有复杂的内容，它包括内容体系、结构体系与层次体系三个主要方面，内容体系是基础，结构体系是核心，层次体系是关键。中国社会保障制度经过三十多年的改革和发展，基本上建立起包括内容体系、结构体系与层次体系的社会保障制度体系。但是，中国社会保障制度的内容体系、结构体系与层次体系等三个方面都存在不完善的地方，尤其是中国社会保障制度在结构体系方面所存在的不合理性，事实上已经成为影响中国社会保障制度乃至和谐社会建设的重要制度性因素之一。因此，中国社会保障制度体系的完善，必须将实现中国社会保障制度结构体系的合理性放在突出位置。同时，进一步完善中国社会保障制度的内容体系，并加快推进中国社会保障制度的层次体系的合理性。

［1］丁建定．西方国家社会保障制度史［M］．北京：高等教育出版社，2010．

［2］郭士征．社会保障——基本理论与国际比较［M］．上海：上海财经大学出版社，1996：209．

［3］丁建定．我国和谐社会建设需要合理的社会保障制度［J］．人口与经济，2009，(3)．

［4］宋晓梧．中国社会保障体制改革与发展报告［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：3-7．

［5］邓大松，等．中国社会保障若干重大问题研究［M］．深圳：海天出版社，2000：707-710．

［6］中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2006：12．

［7］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［N］．光明日报，2011-03-17(6)．

［8］丁建定．我国城级社区服务发展状况调查与完善对策［J］．社会工作，2010，(4)．

［9］郑功成．中国社会保障改革与发展战略［M］．北京：人民出版社，2008：127．

C41

A

1007-4937(2011)05-0132-07

2011-06-16

2008年度教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目“中国社会保障制度发展战略研究”(08JJD840183)

丁建定(1964-)，男，河南南阳人，副主任，所长，教授，博士生导师，历史学博士，从事西方社会保障制度、社会福利思想和中国社会救助制度研究。

〔责任编辑：杨大威〕