西方整体政府理论与无缝隙政府理论之比较

赵石强

(中国矿业大学文法学院，徐州221116)

西方整体政府理论与无缝隙政府理论之比较

赵石强

(中国矿业大学文法学院，徐州221116)

采用比较研究的方法，具体探讨无缝隙政府理论和整体政府理论之间的异同，指出两者都强调对政府功能的整合，都以顾客或公民为导向，都依赖于现代信息通讯技术;但两者属于不同的理论范式，以不同行政文化为支撑，且对政府整合的角度和出发点不同。

整体政府理论;无缝隙政府理论;政府改革;比较

20世纪末期是政府改革理论的高产期，从70年代末新公共管理理论兴起之后，各种关于改革政府和“政府再造”的理论层出不穷。前期的新公共管理改革运动主要以向公共部门引入市场机制为特征，这种取向的改革在为政府带来分权和专业化的同时，也带来了诸如部门利益，碎片化等问题。针对前期改革所造成的这些问题，后期的新公共管理改革取向主要是对如何解决政府功能条块分割，碎片化和部门协调不力等问题的回应。“无缝隙政府”理论正是这一背景下的直接产物，它是新公共管理运动针对前期问题的后期改革取向;而“整体政府”理论则是针对上述问题的，对新公共管理理论的一种尝试超越。

一、理论概述

(一)无缝隙政府理论

90年代初期，拉塞尔·M·林登在通用电气公司执行总裁杰克·维尔奇的“无界限组织”的基础上提出“无缝隙政府”这一概念。所谓无缝隙政府，亦可称之为“无界线政府”，无缝隙政府理论是一种顺应信息时代的要求而提出的政府再造理论，它以无缝隙地满足顾客的需要为目标，在不全盘推翻现有的行政程序的前提下，以顾客满意、结果优化、竞争求存为导向，让政府的每一项资金投入、人员使用、公共服务供给，都能真正而有效地符合顾客社会的需求，使顾客能够在随时随地得到一站式的服务，真正实现作为公共产品顾客的公民的利益最大化。这一理论的基本内容包括:(1)顾客导向。随着整个社会逐渐由生产主导的社会向着消费主导的社会转型，以往“生产决定消费”的逻辑将被“消费决定生产”的逻辑所取代。对于公共产品的供给者政府而言，更是要改革自身，适应时代新要求，把公众当作顾客，想民之所想，解民之所忧，了解大众的需求，针对公民的需求组织生产和提供公共产品和服务。(2)竞争导向。市场经济讲求竞争出效益，以往政府作为唯一的公共产品供给者的时代已经过去，现代的政府要了解市场机制，富于竞争精神，在公共产品和服务的提供上，要和其它提供者一道凭竞争求生，以质量取胜。(3)结果导向。传统的政府部门存在层级节制，职能专化的问题，无法有效发挥整合作用。而无缝隙政府以结果为导向，强调积极的工作目标、具体的结果与产出，强调实际结果和绩效并重。当政府围绕结果开始运转后，工作人员就可以获取完成工作任务的工具、权力和责任感。这既改变了传统官僚机关的事前审慎、事后草草的通病，还可以为顾客提供方便、快捷、高质量的公共服务，提高政府生产力和竞争力。

(二)整体政府理论

整体政府理论发轫于90年代末期。作为对新公共管理理论的尝试超越，整体政府理论主张在新型行政文化的支撑下，通过政府部门之间的合作以及政府与其他公共产品供给者之间的协作来更好地为公众提供服务。从这个意义上来说，凡是政府组织通过“联合”、“协调”和“协同”的方式实现功能“整合”的政策和管理活动都属于“整体政府”的内容。具体而言包括:(1)政府组织内部的合作。整体政府理论首先针对的是新公共管理运动所带来的政府管理碎片化和部门中心主义。整体政府改革就是要把部门间的横向协作与中央重新集权结合起来，以重新寻求中央和职能部门之间的平衡。(2)政府与非政府治理主体的协作。现代的治理是多元、多中心的治理。在这个信息爆炸、经济全球化已成定势的时代，政府再也不可能像过去那样扮演一个全能的角色了，作为公共权力的拥有者，为了更好地提供公共服务，政府应当加强与其他治理主体的协调与合作。(3)以新型行政文化为支撑。一种形态的政府组织需要以一定的行政文化为支撑，与新公共管理强调效率与竞争的文化相比，“整体政府”更注重培养牢固而统一的价值观，强调团队建设、责任共享、成员信任、价值为本的管理与合作，以及加强公务员培训和自我发展等意识。

二、无缝隙政府理论与整体政府理论的共同点

新公共管理运动作为市场化改革浪潮下的产物，在使政府部门面貌一新，变得更像一个高效运转的“企业”的同时，也带来了许多的问题，如政府管理的碎片化、部门中心主义等等。而无论是无缝隙政府理论还是整体政府理论，兴起的根源都是对新公共管理运动所带来的问题的反思和回应。因此，在共同的问题取向下，二者必然有着一些共同的特征。

(一)都提倡对政府功能的整合

“碎片化”是新公共管理运动后期所面临的最主要问题，因而“整合”就成为其后各种政府改革的关键词。无缝隙政府和整体政府理论都以实现政府部门和功能的整合为改革取向，都强调要通过政府部门之间的协作来向公众提供更好的服务，并力求“一站式”地解决公众面临的问题，杜绝推诿扯皮与无人负责现象的发生。在具体做法上，无缝隙政府主要通过扬弃官僚机构中陈旧、呆板、顽固、缓慢的弊病，去掉部门分割、专业分工、工作壁垒的方式实现功能的整合;而“整体政府”在对效率的追求上和新公共管理是一脉相承的。“整体政府”改革试图通过重新整合政府机构、服务、目标和各种功能要素，改变因为新公共管理而造成的公共服务碎片化、低效率的状况。从这点来看，“整体政府”从逻辑上是对新公共管理逻辑的顺应，和无缝隙政府理论一样，都是针对碎片化管理的一种修正。

(二)公民或顾客导向

“顾客导向”既是新公共管理改革的核心主张也是其基本的价值观念。所谓“顾客导向”，就是政府要适应时代发展的新要求，从传统的服务供给方式转向无缝隙的服务供给，在提供公共产品时，把作为这些公共品顾客的公民当作最宝贵的资源。“政府必须像管理其他资源一样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，了解顾客的变化，针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。”［1］在政府活动中，要反思并改变传统的生产、供给公共产品和服务的方式、调整行政人员和顾客之间的互动方式，做到重视顾客的抱怨，妥善及时地处理、回馈这些抱怨，使顾客在不满意中满意，提高顾客消费公共品的参与程度，满足他们在求知、交往、尊重等方面的需求，使顾客能够获得最大程度的满足。整体政府理论同样强调对顾客意见的重视，并注重在公共领域内与公民的磋商。正如台湾学者彭锦鹏所言，整体性治理应当着力解决人民生活中直接的、现实的问题，为公众提供他们所切实需要的公共服务。因此，在政府行为产生之前，与公众的沟通与对话是必不可少的，只有在征询并认真考虑过某项政策的利益相关者的想法之后，才可能了解什么是民众最迫切的问题，什么是“顾客”最需要的产品和服务，决策的结果才可能是合理可行的。

(三)对现代信息通信技术的依赖

无论是无缝隙政府改革还是整体政府改革，都需要得到新的信息通讯技术的支持才可能成功。以互联网为代表的现代通信技术改变了政府的传统行政方式，在构建无缝隙政府中起到了重要作用:一方面，信息网络技术可以减少政府管理的中间环节，扩大管理幅度，有效地改变以往机构林立，繁文缛节，政府内部，政府与公众之间沟通困难的状况，提高了政府的办事效率，缩短了横向部门之间、纵向层级之间的缝隙;另一方面，数字技术的发展也要求政府创新其服务提供的方式，政府的公共产品与服务提供将更为快捷、方便、直接、公平，能够更大程度、更大幅度地满足更多客户的需求。而整体政府的推进，在很大程度上得益于现代信息技术的推动。“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务。”［2］以网络为代表的现代信息技术使政府的各个部门或组织由分散走向集中，由各自为政走向整体运作，由破碎走向整合，信息技术不仅被用于收集、分析数据，而且也被用于制定各种政策和计划，在日渐趋向整体性治理的政府管理中，发挥着越来越重要的作用。

三、无缝隙政府理论和整体政府理论的区别

兴起于90年代初期的无缝隙政府理论和发轫于90年代末期的整体政府理论尽管有着许多的共同点，但终归是两种不同的理论，二者之间的区别也是明显的。

(一)理论范式不同

无缝隙政府理论是新公共管理理论的一个子概念，它是新公共管理运动针对前期改革所带来的问题的一种反思，并未超出新公共管理理论的范畴，其理论建构不面对范式转换的问题。而整体政府理论则是对新公共管理理论的尝试超越，相对于新公共管理理论，它试图提出一种全新的政府改革范式。新公共管理理论、无缝隙政府理论以及整体政府理论这三者的关系如下图所示:

图1 新公共管理理论、无缝隙政府理论以及整体政府理论的关系

(二)支撑文化不同

如前文所述，无缝隙政府理论依循的是新公共管理运动的逻辑，其支撑文化也大体沿承了新公共管理理论所倡导的具有市场化倾向，强调效率和竞争的行政文化。而整体政府理论则需要以一种全新的行政文化为支撑，这种文化更加注重培养牢固而统一的价值观，强调团队合作、责任共享、组织参与、成员信任，注重加强公务员的培训和自我发展。整体政府还鼓励多元的文化价值观、交互行为，强调分权的理念。国内有学者认为，支撑整体政府改革的行政文化要注重培育公务人员的责任意识与团队精神，即要培育公务员“为民、务实、清廉”的崇高责任感与职业精神，强化“协作、互助”的团队意识，实现其学习和工作的一体化。

(三)整合角度不同

无缝隙政府理论所倡导的整合遵循的是新公共管理的理论逻辑，它强调的是消除官僚制组织带来的权力和功能分割，以推翻政府各部门以及政府之间的“柏林墙”。而整体性政府强调的重新整合则是建立在反思新公共管理带来的碎片化和政府空心化等一系列问题的基础上的，是对新公共管理的一种修正。不同的治理方式来自对社会背景状况的不同理解，新公共管理是从经济和社会的角度来考虑如何让政府更好地回应社会需求;而整体性治理则更加偏向从技术的角度来思考如何整合政府的机构和职能。整体性政府改革是为了给公民提供更低成本和更好的社会服务，它努力将复杂且分散的治理整合于共同的目标之下，为越来越有鉴别能力的公众提供高质量的服务。

四、结语

政府改革有其内在分合的周期。新公共管理运动为解决传统公共行政模式的职能僵化、效率低下等问题而进行了倡导分权与竞争的改革，这种改革在为政府带来高效率和分权的同时也带来了诸如“碎片化管理”等问题，而无缝隙政府和整体政府则又是针对新公共管理的这些问题而进行的改革尝试。不论是无缝隙政府理论还是整体政府理论都对整合政府能力有着重要的指导意义，认识并理清这两种理论有助于更好地发挥它们对我国政府改革的指导作用，本文的目的也即在于此，希望能通过对这两种理论的比较鉴别，为我国政府的改革提供一些可供借鉴的意义。

［1］ 汪大海.顾客社会与无缝隙政府［J］.中国行政管理.2002(3):37.

［2］ 彭锦鹏.全观型治理:理论与制度化策略［J］.政治科学论丛(台湾)，2005(3):23.

The comparison of“whole of government”and“seamless government”

ZHAO Shi－qiang
(China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

This paper discusses the same and the difference between the“whole of government”and“seamless government”by using the comparative method.Both of the two theories stress the integration of government functions，customer-oriented and both depends on the ICT;but they belong to different paradigms，and depend on different administrative culture and from different perspective of integrating the government functions.

whole of government;seamless government;government reform;comparison

D035.1

A

1009-8976(2011)02-0054-03

2011－04－03

赵石强(1987—)，男(汉)，山西晋城，硕士主要研究网络政治与行政。