清代浙江巡抚设置及职掌探微*

杨海燕,熊冰玉

(温州大学人文学院,浙江 温州 325035)

清代浙江巡抚设置及职掌探微*

杨海燕,熊冰玉

(温州大学人文学院,浙江 温州 325035)

清代浙江巡抚,始设于顺治二年(1645),驻地杭州,是清朝最早设立的巡抚之一,也是有清一代驻地、辖区、名称最为稳定,延续时间最长的巡抚。因此探述这样一个特殊职位设置和职掌的情况,可以让人们更深入地了解清代督抚制度,全面理解浙江地区在清王朝中的地位和作用,进而更准确地把握清王朝历史演变的概况。

浙江巡抚;沿革;设置;职掌

清代的巡抚制度是在对明代督抚制度进行改革的基础上发展起来的一种比较成熟的地方行政制度,既加强了中央集权,又控驭了地方。本文通过对浙江巡抚的考察,①学界对清代督抚制度的沿革和职掌有一系列的论著,成果颇丰。然而对督抚之职掌大都从宏观上笼统论之,难免对某一特定区域的督抚如浙江巡抚的具体职掌,失之疏浅。学界对于清朝督抚制度之沿革,偏重于某一时段如顺治到乾隆时期,没有系统、深入地勾勒出有清一代督抚制度的异动情形。参见:傅宗懋:《清代督抚制度》,台北:政治大学,1963年;李霞:《清前期督抚制度研究》,北京中央民族大学,2006年;徐春峰:《清代督抚制度的确立》,《历史档案》,2006年第1期;龚小峰:《两江总督的定制及职掌》,《史林》,2007年第6期。探究了浙江巡抚设置的成因以及定制的过程,并对其职掌进行了梳理分析,藉以更清晰地了解浙江巡抚在清王朝的地位和作用,进而窥视督抚制度的内涵,观察清王朝历史演进的概况。

一、清代浙江督抚的设置

“浙江”系钱塘江的古称。“浙江”之名由钱塘江流域,延伸至北起长江,南至平阳,西倚茅山、天目山,东滨大海,囊括太湖、钱塘江、甬江、灵江、瓯江、飞云江、鳌江[1](P2557)等几大流域的共同的政治和文化地理名称。此区域在春秋战国前为越人聚居地,也是越国的本部,又曾被吴国占领,后又成为楚国的一部分。秦统一后,设会稽郡,属扬州。六朝曾统治此区域。唐朝在这里设有江南东道,长官到安史之乱后成为东南财赋型藩镇。唐宋之际又相继为两浙道、吴越国和两浙路的辖区,因吴越国内设13个州级行政区,故并称“两浙十三州”[2](P2605)。两宋时期有浙东路和浙西路,长官为转运使,但路一级单位仍然非常规化体制。北宋中后期,宣抚使成为浙江地区的军政长官,到高宗时,南渡定都杭州,升为临安府,安抚使成为京畿要地的军政长官。元朝官制发生了质的飞跃,此地始设江淮行省,后改江浙行省,最高长官为行省丞相,其次是平章政事、右丞、左丞、参知政事,另外还有位于丞相之上的监察官达鲁花赤。明朝初年,设置“浙江布政使司”(初期不含太湖地区的湖州府、嘉兴府),最高行政长官为浙江左、右布政使,治杭州,而一些靠近福建的地区以苍南金乡为界,划入福建行省[3](P4),自此大致形成了延续至今的浙江省辖区域。浙江巡抚的设置最早,早在宣德时就有浙江巡抚之职,但至明一代,浙江巡抚都是中央的差遣官,未成为地方正官。

督抚制度,肇始于明。关于巡抚的设置,目前学术界有三种观点,洪武说、永乐说、宣德说,[4](P451-452)但真正意义上的巡抚制度则在宣德后逐渐完善。巡抚的设置经历了一个复杂的变化过程,由最初的中央派遣的临时监察官,到最后逐渐地方化,成为地方军政长官。清朝建立后,政治体制和职官制度沿袭明朝,有所损益。而巡抚成为各省最高行政长官则经历了长期的发展过程,直到康熙中后期才取代布政使,成为实质上的封疆大吏和行政长官。与此同时,布政使地位下降,终成为掌管财政和教化的官僚,失去了原来法理上的行省长官之职。清朝前期的督抚尚未制度化,由于军事需要,遇事而设,事毕则废。从顺治朝的二十三员巡抚格局,到康熙年间终成为一省一抚格局。乾隆时,满清国家统治稳固,战事平息,巡抚成为地方的民政长官,经过对督抚同城省份巡抚的裁省,最终形成八督、十五抚的定制。晚清戊戌变法和新政期间,官制改革,先后裁去了一些督抚同城之巡抚,随后又复设,最终形成九总督、十四巡抚的新格式。

《清史稿》关于清代浙江巡抚的记载很简单:“巡抚浙江等处地方提督军务、节制水陆各镇兼理粮饷一人。顺治元年置,驻杭州。雍正五年,改总督。十三年,仍为巡抚,兼总督衔。乾隆元年,复置总督。三年复故。”[5](P3337)又“雍正五年,特授李卫总督浙江,整饬军政吏治,并兼巡抚事;郝玉麟以浙闽总督专辖福建。十二年,复省浙江总督,仍合为一。乾隆元年,诏依李卫例,特授嵇曾筠为浙江总督,郝玉麟仍专辖福建。三年,嵇曾筠入阁,郝玉麟仍总督闽、浙如故。闽、浙或分或合,至是始为永制。”[5](P3338)由上述史料可把浙江巡抚制度沿革情况划分为五个阶段,具体见表1。

表1 浙江巡抚重要变化简表

二、清代浙江巡抚之职掌

通过上述对清代巡抚演变的梳理可以看出,与其他各地巡抚相较,浙江巡抚设置最为稳定。除了一段时期内兼总督衔外,无论是名称,还是驻地,直到清亡,从未发生变化。但是浙江巡抚的职掌前后却有所变化,这个变化过程与近代政治、社会、经济的转型紧密联系在一起。

(一)行政权

监临乡试,每三年各省举行乡试,该省巡抚为监临官,保持考场秩序。管理漕运,各省以粮储道司之,各府以管粮同知通判分治,征收兑运由州县官,而总成于巡抚[6](P262)。上奏会计及监督藩库。藩库是清政府在地方上的国库,它的长官是藩司,即布政使,为各省督抚的属官,负责全省的财政和人事。藩司离职交待时,“督抚亲自盘问,具结送部”,“每年奏销时”,“将司库钱粮亲自盘查”,“督抚到任”,“例须盘查藩库一次”,“将各项款目及收支实数详细勾稽”;布政使会计结算也须申报督抚复核,这成为全国各省督抚的公职,[7](P8781)浙江巡抚照例也享有如上职权。

行政权的最突出的表现是浙江巡抚在治理河患、修筑海塘上。浙江地区乃沿海地区,尤其海宁、温州、台州之地,经常发生水患,海塘为民保障,最高统治者非常关心此地民生,历任浙江巡抚也奉行父母官义务,为当地的水利建设提出和执行了富有成效的方针政策。乾隆年间“上念浙江海塘为民保障,诏询近时状,并命闽浙总督那苏图、杭州将军傅森会常安详勘。浙江巡抚常安等议:“海宁至仁和原有柴塘,塘外临水,仿河工络坝之法,用竹篓盛碎石,层层排筑,外捍潮汐,内护塘基。水去沙停,渐有淤滩,再用左都御史刘统勋议,改建石塘。”[5](P10893)经过这些的建设,石塘很快竣工,在相当长的时间内未发生水患。方观承,字遐穀,安徽桐城人,“抚浙江,海塘引河出中小亹安流,北大亹沙涨成陆。观承履勘,丈出地三十五万馀亩,畀民承垦。又以引河既出中小亹,民间失地,以附近村地二万馀亩拨补。复察各地咸气未除,民不能即耕,令灶户以未种地交民承佃,使灶户得租,贫民得地。分疏以闻,上嘉之。”[5](P10825)

(二)人事权

主要表现为黜陟地方官吏之权。浙江巡抚通过自身特殊的关系,直接拟密折上达天子之权,考察浙江省内文官道府以下,武官副将以下官员的政绩,由其奏请朝廷调用和黜免上述官吏。

监督浙江省内及其邻省文武官吏之权。浙江巡抚到乾隆前后成为浙江省的最高行政长官,成为东南沿海之封疆大吏,因此在浙江省内文官浙江布政使以下,武官上至杭州将军以下,都在其监督的范围之内。若有不称职者,直接上奏密折弹劾之。浙江巡抚李卫不仅监督本省内的文武官员,对邻省江南督臣也在监察范围内,李卫曾上奏“江、浙界上盗贼藏匿,浙省究出从盗,咨江南震泽县捕治,竟以替身起解。案中诸盗,江南督臣范时绎留以待谳。今察出有举人金士吉等徇庇,当请褫夺,并提江南所留诸盗穷究党羽,剪除巢穴。”[5](P10333)雍正皇帝采纳其意见,将其中有关人员惩处,李卫本人受到皇帝嘉奖。

(三)司法权

浙江巡抚拥有刑事裁决之权。依清制,督抚对本区域的刑事案件有权处以流刑以下的几种刑法。浙江境内的刑事案件,浙江按察使在具体查办之后须经浙江巡抚核查,一些非重大案件,属于应处于流刑以下刑罚的,浙江巡抚可有权裁决,而其他重刑则需由浙江巡抚上报中央。县级单位为第一审,府为第二审,按察使属第三审,督抚为第四审。[8](P1)晚清浙江发生了一次影响颇大的民间诉讼案,即“杨乃武与小白菜之案”,发生在杨昌濬浙江巡抚任上,此案件系冤案,震动朝野,最终侍郎胡瑞澜(原系兵部左侍郎调充浙江学政)于特旨交审要案,所讯情节,既与原题不符,未能究话根由,详加复验,率行奏结,殊属大负委任。杨昌浚、胡瑞澜均被即行革职,余者照所拟定结,并牵扯出浙江一系列的其他事情而结束,成为慈禧借机进行权利斗争的借口。由此看出浙江巡抚拥有第四审的审判权,在一定的历史时刻,统治阶级利用巡抚在审理某件案件时候的疏漏而进行排除异己,进行内部政治斗争的工具。这从一个侧面可以看出清朝巡抚职掌的某个面向,亦可以看出巡抚在司法审判中所扮演的角色。“嗣后各省督抚等,务当督伤属员,悉心研究,不得稍涉轻率,以副朝庭明慎用刑之至意。”①见光绪三年二月十六日《邸报》,载《越漫堂日记》第27册,第20-21页。

(四)对外交涉权

浙江巡抚是最早与列强进行交涉的官员。晚清时期随着西方列强打开中国的大门,地方督抚在本区域有与“外国交涉权”。“关于外国交涉重要事件,督抚当折冲之任,遇事体重大者,当上奏及咨报外部,不然,则独断专行之”。按照《南京条约》的有关规定,中国开放厦门、宁波、广州、福州、上海等五处为通商口岸。这样,1842年前后浙江宁波就成为中国最早的五口通商地区之一。随着国门的打开,来华贸易的西人在浙江地区越来越多。由于中西文化的差异,中西人之间各种冲突不可避免,西人在浙江地区的违法犯罪事件不断攀升。在这个时候,浙江巡抚往往就有关纠纷的处理,必然要与西人进行必要的磋商;对于贸易中出现的许多问题,也要与西人进行交涉。随着国门的打开,基督教也迅速在浙江地区大范围传播开来,面对基督教文化与中国传统的儒家文化之间的冲突,浙江巡抚也要进行灵活回应。光绪二十四年十一月浙江巡抚兼各国事务衙门大臣衔[8](P1)。自此,浙江巡抚在法理上具有了与外国进行交涉的身份。

(五)领兵权

浙江巡抚同其他地方巡抚一样例兼都察院右副都御史衔,至于其是否兼任兵部侍郎,由吏部疏请皇帝定夺[8](P2)。有些浙江巡抚兼兵部右侍郎之衔,以示其所负军事职责。清朝在全国建立政权之后,为巩固满洲贵族的封建统治,在地方上组建绿营兵,由各地提督总领,但总其成于总督或巡抚。浙江地处东南沿海,是国家的海防重地,因此,清政府在浙江建立了八旗驻防军,由杭州将军统领。浙江非一般性兼衔:浙江巡抚节制水陆各镇衔②参见:锡珍《:钦定吏部铨选则例》卷1,光绪十二年刻本,第23页。。光绪三十二年九月清朝官制改革,改兵部为陆军部,此时,浙江巡抚兼衔也随之改变,改为兼陆军部侍郎衔,直至宣统二年方停止兼衔。[9](P8919)

浙江巡抚掌握节制绿营军队,按例浙江巡抚所属的军队称抚标,约几千人,无朝廷命令无法节制浙江提督和杭州将军的兵权。然晚清以来,内忧外患,浙江巡抚在军事上的权力也在不断扩大。主要表现在:监督武科考试。武科考试是选拔军事人才的重要途经,因此,浙江巡抚非常重视武职人员的选拔,对武科考试的监督尤为重要,经常巡查或亲自作为武科考试的主考官。战时督战,晚清时期浙江境内战事不断,为了在军事指挥上取得一致,清朝皇帝往往任命浙江巡抚兼衔节制浙江地区的绿营兵,统一指挥军事行动。浙江巡抚罗遵殿曾经指挥绿营兵与太平天国决战湖州,最后因为绿营兵的腐化,湖州沦陷。太平军进逼杭州,罗遵殿退守浙西,然而“浙西初经寇乱,人不知兵,议战议守,纷纭不定。会久雨,遵殿徒步泥淖中,守浃旬,城陷,仰药死,妻女同殉,诏予优恤。”[5](P11781)筹晌解运。清朝各省以总督主事军政,遇有战事多由总督负责调派军队参加战争,巡抚则主要负责后勤供应,保障军用物资之需。浙江巡抚除了协助总督助战之外,筹晌解运也是份内之事。特别是在晚清时期,浙江地区军事斗争不断,在对外战争和对内镇压农民起义上也经常需要筹晌解运。浙江素称富庶,为其他各省解运晌银也往往成为浙江巡抚的一项重要的职责。

(六)浙江巡抚特有之职权

一是监理盐税。清税关监督,或特派京官,或为驻扎该地的将军、或为巡抚监理,无定制,如江海关(上海税关)则由江苏巡抚监理,浙海关则归浙江巡抚监理。浙江巡抚嵇曾筠,“高宗御极,命总理浙江海塘工程。兼浙江巡抚。寻命改为总督,兼管盐政。曾筠条奏盐政,请改商捕为官役,严缉私贩,定缉私赏罚。地方有抢盐奸徒,官吏用盗案例参处。又疏请於海宁筑尖山坝,建鱼鳞石塘七千四百馀丈。入觐,加太子太傅。”[5](P10624)二是监理厘金:一省内厘金税务大纲,亦归巡抚监理。三是掌管盐政,两浙盐政由浙江巡抚监管。河东盐政由山西巡抚监管。[4](P451-452)

总体来说,晚清浙江巡抚的职能与清代前期的浙江巡抚的职能相差不多,由于晚清时期浙江地区外敌入侵和内乱不止,导致了浙江巡抚的职能在外交、军事和财政等方面的权力比清代前期有所扩大。由此可以看出,巡抚的权利与职掌有密切的关系,两者相互影响,巡抚的权力依照朝廷法定的职掌而表现和运作。如前所述,随着时代的不同,具体巡抚人物的变化,朝廷会灵活地收权和放权;巡抚的政治素养也不尽相同,因此在法定职掌允许的范围内进行扩权或者守成。因此,“职掌是法律规定的职责;而权力则为实际政治行为的运作。”[10](P180)

[1]嵇曾筠.(雍正)浙江通志·职官一[M].北京:中华书局,2001.

[2]李卫.浙江通志·职官三[M].北京:中华书局,2001.

[3]张哲郎.明代巡抚研究[M].台北:台湾文哲出版社,1995.

[4]织田万.清国行政法泛论[M].台北:华世出版社,1979.

[5]赵尔巽.清史稿[M].北京:中华书局,1977.

[6]魏秀梅.从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递[J].中央研究院近代史研究所集刊,1973(4).

[7]刘锦藻.清朝续文献通考(卷118)[M].杭州:浙江古籍出版社,2000.

[8]昆冈.钦定大清会典事例(卷23)[M].上海:上海古籍出版社,2002.

[9]刘锦藻.清朝续文献通考(卷132)[M].杭州:浙江古籍出版社,2000.

[10]古鸿廷.清代官制研究[M].台北:五南图书出版有限公司,1999.

Probing in to the System and Responsibilities of the Zhejiang Inspection Governor in the Qing Dynasty

YANG Hai-yan,X IONGBing-yu(School of Humanities,Wenzhou University,Wenzhou 325035,China)

The inspection governor system of the Zhejiang Province was set in 1645 and the governor resided in Hangzhou.This was one of the most stable and longest duration of the resident,area and name in the Qing Dynasty.Therefore,a p robe into such a special position can help us to know more deep ly the supervision inspection system,understand the position and function of Zhejiang in the Qing Dynasty so as to mo re accurately grasp the general evolution situation of the Qing Dynasty.

the Zhejiang inspection governor;evolution;set up;responsibilities

K249

A

1009-1734(2011)03-0074-04

2011-02-20

温州大学研究生创新基金项目“晚清浙江巡抚群体研究”(3160601010962)的阶段性成果。

杨海燕,在读硕士,从事中国文化史研究。

[责任编辑 杨 敏]