主体功能区规划下转移支付问题探讨*

陈海生

（中共扬州市委党校 江苏 扬州 225009）

改革开放以来，我国经济和社会取得了巨大成就，这主要得益于以经济建设为中心的发展指导方针，但由于许多地区过度追求经济效益，其发展超过了环境的承载能力，破坏了人生存的自然空间，这种现象的根源在于“同质”的政府对“异质”的区域实行“同质”的管理。为践行科学发展的理念，国家提出了主体功能区规划，这是我国国土空间有序开发的重大战略创新。《全国主体功能区规划》明确提出，到2020年要“基本形成主体功能区布局”，并指出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”来完善公共财政体系，“实施有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。信息不对称是现实世界的常态，本文主要在此情况下探讨主体功能区划下转移支付的逆向选择和事后财政资金使用和产业发展的道德风险问题，从期刊网的文献资料来看，目前还并没有博弈论这个角度的探讨。

一、主体功能区的概念与划分

主体功能区是一个全新的概念，是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。按照开发方式具体分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。优化开发区域是指国土开发密度已经较高，资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强，经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然、文化保护区域。这种划分的实质是把国土划分为开发区域与保护区域。按照开发内容分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。按照层级分为国家和省两级，国家级不覆盖全部国土，省级覆盖全部区域，同时省级以县级行政区为基本操作单元，主体功能区可以跨行政区。

二、主体功能区划下转移支付问题探讨

（一）主体功能区下财政转移支付的理论渊源

传统的财政功能理论认为财政具有三个主要功能，第一资源配置职能，第二收入分配职能，也就是达成社会所认可的“公平”状态。第三是经济稳定职能。一般以往的财政转移支付，都是国家对经济富裕地区收税，然后转移到经济相对落后地区，以保障落后地区政府的运转，保障当地居民的基本生活需求和一定程度的公共服务，包括教育、医疗卫生等等，达致某种程度上的公平，履行的是财政的第二个职能。

主体功能区下转移支付的理论基础是经济学中导致市场失灵的外部性理论。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是行为主体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是行为主体的活动使他人或社会受损，而该行为主体却没有为此承担成本。在主体功能区规划中，由于各地区自然环境禀赋的天然差异，导致了各主体功能区之间生态、环境和经济利益的不平衡。对于限制和禁止开发区域，其外部性表现为向优化开发区和重点开发区提供生态产品和生态服务的同时，而自身由于政策限制失去了大力发展经济的机会。而重点开发区域和优化开发区域，排放污染物（如CO2、SO2），相应产业的发展对整个社会的生态环境产生破坏。正、负两方面的外部性导致了两种不同类型的开发区域即限制和禁止开发区与优化和重点开发区之间生态、环境和经济利益的不平衡。《国家主体功能区规划》明确提出开发区要提供经济产品，保护区要提供生态产品，而产品又可以分为私人物品与公共物品，私人产品在产权明晰的情况下，如果交易成本足够小，可以交由市场解决，如果是公共品的话，则有政府通过税收来提供。所以基于主体功能区的转移支付其实质是一种购买交易行为，购买的是禁止和限制开发区生产的“生态产品”，根据科斯定理，只是由于生态产品的使用很难界定清晰的产权，交易成本太高，而政府具有某种程度的规模效应，这样才由政府出面来集体购买。当然政府也并非完全理性，全知全能，也要在不断的利益博弈中调整改进，这是后面要探讨的话题。

（二）主体功能区划下转移支付的内涵属性

优化开发区与重点开发区对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付有什么样的内涵属性？是不是一种追求公平的扶贫救助或者是一种恩赐呢？基于不同的视角，得出的结论是不同的。从政府间财政关系来看，主体功能区建设中的财政转移支付既是一种追求社会公平的行为，又是一种政府购买行为。根据国家主体功能规划，对限制开发区和禁止开发区的经济开发行为进行了严格的规定，所以这两类地区财政能力是十分有限的，同时这两类地区的支出规模随着生态的恢复，其财政缺口必然越来越大，对这两类地区进行财政转移支付，使当地居民有权利同其他主体功能区居民享有均等化的基本公共服务水平，是财政追求社会公平的表现。限制开发区和禁止开发区主要从事的生态修复、生态环境建设等提供生态财富的活动，对这两类地区进行财政转移支付，根据外部性理论应该看成是上级政府对它们提供的生态产品的购买。因此，对这两类地区的财政转移支付既要考虑这两类地区对基本公共服务的需求，又要考虑它们提供的生态财富的数量和质量，因此我们说主体功能区建设中的财政转移支付既是一种追求公平的财力均等化行为，又是一种政府采购，提供公共品的行为，是一种综合性行为，不能简单地看作是救助扶贫。

（三）落实主体功能区划与转移支付的现实矛盾

在落实主体功能区的转移支付的过程中有这样几个问题需要关注，一是主体功能区落实的问题，二是上级政府对下级政府转移支付的博弈问题，三是转移支付监督使用的问题。

1.主体功能区规划落实的问题

主体功能区规划主要依据三个标准划分，一是资源环境承载能力；二是目前的开发密度；三是将来发展潜力，并且要统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局等因素，进行自上而下的划分。这是国土空间治理的一种理想状态，但在现实中却会遇到挑战。一是评价数据的科学性问题。用历史性、现实性数据去面对未来的不确定性，由此进行区域功能划分的结果是值得商榷的。二是优化和重点开发区划分应该很好解决，发展经济的禀赋相对匮乏的禁止开发区也很好划分，关键是限制开发区的界限相对模糊，同时省级主体功能区要覆盖全省，以县为单位划分，限制开发的主体功能区经济发展必然受到影响，主体功能区划分标准的模糊性和低操作性，以及各类型主体功能区间政策支持力度和预期收益的巨大差距，必然使各执行主体功能的行政主体不想失去发展的机会，表现为与设计主体功能的政府之间就发展权展开激烈博弈，甚至抵制，或者上有政策，下有对策，最终表现为规划很好，执行很难。以图1的江苏主体功能区为例，研究报告指出（江苏的具体主体功能区规划还没有颁布，此图是南京大学就主体功能区做出的中期报告），金湖县为限制区域，而旁边的宝应是重点开发区，这导致金湖县会尽力抵制，同时在监督不力的情况下偷偷发展所限制的产业，以获取运转必须的财税，并赢的人事考核（当前人事考核评价机制仍以GDP为主）。

图1 江苏主体功能区

2.转移支付行为主体的利益博弈——逆向选择

上级政府主要是中央政府和省级政府，对各自所划定的禁止类与限制类的主体功能区进行财力的转移支付。这在一般人看来是很简单的，上级政府给钱，下级政府办事，其实际运作远非这么简单。其实限制区也是分等次的，处于全国边远，经济发展条件不太好的区域，可能乐于划入限制或者禁止区，分享转移支付，但是对于像江苏这些沿海省份，他的限制区的区位优势对于全国而言还是比较大的，比如上图中的金湖县、盱眙县等等。我们假设上级政府对处于限制开发区的政府有转移支付的义务，以保证提供基本的公共服务，但是各地发展差异很大，比如江苏苏南和苏北不可同日而语，那么苏北的公共服务究竟达到什么样的水平是一个需要博弈的问题。同时转移支付又有购买性质，而生态产品的界定的困难，上级政府财政转移的数量如何确定？不妨以江苏为例，由于国家或省级政府不可能根据每一个行政区设立一个基于行政区提供生态产品的精确值，所以只能根据限制区域公共服务的平均水平来提供转移支付，就导致相对优质的限制开发区补偿不足，导致他们退出提供主体功能产品，私下发展其他限制产业，也就是出现了信息不对称下的逆向选择问题。下面从一个模型进行分析，因为转移支付随着经济的增长会不断上升，且不是一次支付，限于上级政府的财力限制，是不是能达到执行政府的预期数量，不妨假设执行政府对上级政府的转移支付达到预期成为承诺可信，否则就是承诺不全可信（不全可信不代表承诺不可信），在这两种情况下地方政府有执行主体功能或者不执行两种选择。不执行时可以私下发展应该被限制的产业，这样可以获得支配财力，但是却破坏了环境。图2中，支付矩阵括号中前一个是上级政府的收益，第二个是执行地政府的收益。

图2 地方政府与上级政府博弈图

如图2所示，社会最优选择是上级政府承诺可信，主体功能区政府执行主体功能，但是我们发现在上述支付矩阵下，地方政府的最优选择是不执行，而一旦地方政府选择不执行，则上级政府的最优选择就是承诺不全可信（转移支付的数量不足）。这样的话就导致上有政策，下有对策，主体功能区划得不到贯彻落实。

如何才能解决上述两难的问题呢？只有加大对下级政府的监督力度，在发现其违规时，及时纠偏，以行政、法律以及人事考核变动来限制下级政府的冲动，也就是加大地方执行主体不执行主体功能的成本。还有一种解决方法就是改变支付矩阵的收益，使得执行政府一开始执行的收益就要大于不执行的收益，这就要上级政府不能以平均水平提供转移支付，必须要以最高额来转移支付，但是这又加大财政负担，也不利于限制区的人口转移。实际操作还要看加大监督与加大财政转移的难易程度。

3.转移支付的使用监督的效力问题——道德风险

根据上面的分析，我们知道限制区域（特别是东部地区有一定发展潜力的限制区，比如江苏的金湖县。）发展冲动要通过加大监督来遏制，同时对转移支付的使用情况也要加大监督的力度，做到财尽所用。但是现在的问题是如果在国家级或者省级面上来全面深入的监督县级执行政府（因为国家主体功能区规定县、市政府为执行主体）的监督成本太大，而所有的监督制约条件中最有效的就是对县的人事考评机制。现在的矛盾是出钱的是国家或省政府，用钱的是县政府，管人事的是地级市，而由于县财省管，地级市又没有补贴县财的义务。这就会落入一个监督相对低效的三角之中（见图3）。

图3 相对低效的三角图

在这个三角中，参与者三者的目标函数并不一样。国家或者省转移支付后，希望县级政府能按照主体功能来建设，但是县级政府只想获得最大利益，尽量避免划入限制区，如果已经划入，则一是积极争取最大化的转移支付，二是看监督的执行情况，在可能的情况下会悄悄的突破主体功能划定的限制，地市级政府既不拿出钱来转移支付，也由于县财省管，又拿不到县级财政的钱，同时还要被省一级政府以发展经济来考核，这样监督的动力和效力可能要大打折扣。特别是在这种情况下，比如刚才的金湖县为限制区，而省里对淮安市的考核还是GDP的话，谁能保证其对辖下的金湖县不让其发展限制产业？又用什么来保证转移支付的资金用到提供公共服务、生态补偿呢？在这种事后监督链条拉长，效率低下的情况下，地方行政部门必定会发生道德风险，为自己的利益最大化而置主体功能于不顾。

三、主体功能区划下财政转移支付制度的一些建议

第一是形成共识，为主体功能区的执行排除思想阻碍。主体功能区的地方政府和居民要从思想上改变GDP崇拜，一切经济发展为主的思路，切实转变同质发展的理念，认识到这样下去发展是不可持续的，是要毁坏自己和后代的生存空间，上级政府要加大宣传力度，采取多种形式加以宣讲、教育，以达成科学发展的共识，为积极推进主体功能区建设扫除思想障碍。对于优化和重点开发区的政府和居民来讲，由于并不存在对其经济发展的限制，所以达成共识相对容易一些，且当人们一般生活水平超越小康阶段后，更加注重生活质量、生活空间的优化，从而加大对生态产品的需求，达成共识可以为以后实施省级区域内横向转移支付提供思想支持。关键是限制类和禁止类开发区，其产业发展受到诸多的限制，这个时候要制止人们盲目发展的冲动并非易事。根据前面的分析得出结论，在转移支付中，国家和省级政府一定要让禁止和限制区的执行主体和人民得到切实的利益实惠，打消地方执行行政主体的顾虑，逐步提升转移支付的力度。同时在产业限制、人口转移方面的配套鼓励措施还要跟进，这样一方面做大分子——转移支付，一方面减小分母——人口，可以逐渐的提高公共服务水平致大体全国均等。

第二是加大中央和省级政府投入，同时探索多角度财力转移支付支持的方式。主体功能区区划建设的成败，发挥财政的协调作用是关键一环，而其中最重要的就是完善政府转移支付制度，推出纵横结合的针对主体功能区的转移支付框架。首先，纵向的主要是国家和省一级政府对各自的禁止和限制开发区进行转移支付。根据本文对基于主体功能区转移支付属性的分析，得出的结论是政府执行的不光是保证社会公平的属性，还是一种购买行为。这就要改变以前转移支付的内容，增加专门针对主体功能区的专项支付。主体功能区转移支付的资金来源包括两个方面，一是中央财政安排的资金；二是限制开发区和禁止开发区增值税（75％上交中央的部分）的相关部分或者环比增量的部分按来源地直接返还给该地区。这样可以增加地方执行政府的财政收入，增加对地方执行主体功能的激励。其次，横向的针对主体功能区的转移支付政策，处在发展优势的优化开发区、重点开发区（生态财富受益地）和对处于发展劣势的限制开发区、禁止开发区（生态财富生产地）之间建立起横向的生态财富补偿机制。这在目前还没有先例，只有对口支援，可以在这个现实基础上拓展尝试。

第三是建立和完善财政转移支付的制度监督和制约机制。职能部门要对转移支付的使用进行监督和检查，以评价转移资金的使用效果，专款必须做到专用。一是转移支付资金的使用要建立严格的考评机制，擅自转移支付资金的、截留或无正当理由应拨未拨付的，以及其他贪污腐败行为，应给予相关责任部门及责任人员以严厉的惩处，着力保证资金用到实处；二是对于负责拨款的转出资金的部门，也要有一套评估和考核体系，以敦促他们尽职尽责地履行职责，加大对资金使用的监督力度；三是提供透明度，以此提高政府的公信力和严肃性，资金的拨付和使用必须实时通过相关渠道公开，将资金使用的动态过程完全置于公众与社会的监督下，从根本上革除寻租和腐败，让转移支付资金切实转化为公共服务的提高，这样才能得到禁止和限制区居民的支持和响应。从长期来看还要建立财、事、监督考评（特别是人事制度）相一致的体系，本文上面分析得出的结论是监督考评制度与财政转移主体的不统一会增加运作成本，降低效率，所以还要强化财政省管县的机制，在时机成熟时候取消地级市对县这一行为主体的监督考评。

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