政府执行力评价指标体系研究*

课题组

（中共南京市委党校政治文明建设研究中心 江苏 南京 210001）

政府执行力评价指标体系是指对政府的政策和决策执行能力、执行力度、执行效力等建立起的一套评价体系，它能有效地反映和衡量政府执行力的水平，并对政府执行力的现状、影响因素做出判断。设定科学、合理的评价标准是保证和提升政府执行力的关键。必须根据各级政府、政府各部门执行的特点和规律，建立一套评价指标体系，通过细节指标上的定性定量差异，直观反映出政府执行力水平，使影响执行力的问题得到及时有效解决，从而达到提升政府执行力的目的。

一、制定政府执行力评价指标体系的必要性

（一）指标体系可以明确导向，有利于提高政策（决策）执行的科学性。早在2003年，为了指导全面小康社会建设的实践，江苏探索制定了四大类18项25条指标；2012年，南京制定出台了幸福都市建设指标体系，包括42条部门工作的客观指标和21条百姓感受的主观指标，用以指导幸福都市建设，均取得了明显成效，说明指标体系具有重要的引导作用。现在，在南京“三争一创”的实践活动中，专门制定政府执行力的指标体系，可以更好地强化“一个根本、三个聚焦”的目标导向，使政府及其部门的工作能更好地服务于科学发展。

（二）指标体系可以实施激励，有利于提高政策（决策）执行的积极性。我国经济社会发展一贯具有“利用指标体系诱导发展”的特征，如果不能把各项任务通过指标体系分解、落实到各个部门并加以考核，很多政府部门会因缺乏一定目标导向的激励而不够奋发努力。政府执行力评价指标体系的制定，使政府推进工作有了标杆，便于凝聚人心、鼓舞斗志，进一步提升推进南京“率先基本现代化”的“精气神”和“执行力”。

（三）指标体系可以有效监测，有利于提高政策（决策）执行的效益性。有了指标体系，可以更加方便、有效地对政府执行力进行量化的跟踪监测，反映政府执行的综合效益，为考核政府工作实绩提供了准确的对照尺度；有了指标体系，可以客观准确地反映政府部门执行工作的薄弱环节和存在的问题，这就为改进政府工作，更好地推动经济社会的科学发展找准了前进的方向。

（四）指标体系可以检验执行，有利于提高政策（决策）执行的主动性。对照指标体系，政府及其部门可以检验自身及工作人员对预定目标的完成情况和完成程度，有利于推动政府的目标管理和绩效管理，培育积极向上的工作氛围，提升工作人员的工作主动性。

（五）指标体系可以完善机制，有利于提高政策（决策）执行的权威性。之所以“政策出不了中南海”，是因为政策执行的权威性不够。制定指标体系，有利于完善和发展各级政府和政府部门的执行奖惩机制，逐步建立起按执行实绩论“英雄”的激励和约束机制。

（六）指标体系可以发现人才，有利于提高政策（决策）执行的导向性。指标体系可以为进一步深化干部人事制度改革提供用人导向，使那些具有较高执行能力的干部脱颖而出，及时走上重要岗位和领导岗位，营造一种“让执行力强的干部有市场，让执行力弱的干部无用武之地”的用人氛围。

二、已有研究成果及其不足

自从温总理在十届全国人大四次会议的《政府工作报告》提出“政府执行力”概念以来，一些专家学者开始对政府执行力进行测评，开发出了三种较有代表性的测评指标体系。有人选取“执行刚度”、“执行力度”、“执行高度”、“执行速度”、“执行效度”五个指标来评价政府执行力。执行刚度是指执行时的决心程度；执行力度是指政府执行任务的力量度；执行高度是政府实际执行结果与原定目标对比的高度；执行速度是政府执行并完成任务的时效度；执行效度即社会效益度，包括由执行活动所产生的直接效益度及附带效益度。这个指标体系从横截面、共时态的角度来评价政府执行力，比较全面。但该指标体系只停留在执行的某一个阶段，不能衡量执行全过程的执行力，这样得出的结果会有失偏颇。

还有学者从政府执行力的生成结构出发，选取“执行战略力、执行主体优化力、执行资源调配力、执行环境支持力、执行效力”五个一级指标，每个一级指标又包含若干子指标，如“执行环境支持力”包括政治环境支持力、经济环境支持力、自然环境支持力等。形成了一个包括5个一级指标、14个二级指标、42个三级指标的指标体系。这套指标体系从整个执行发生、发展过程出发，在科学性和可操作考核性方面取得了较大进展。但这套指标体系将影响政府执行力的内部因素和外部因素置于同等位置，在同一指标体系中进行考察，容易出现偏差。

有学者在比较分析前两种评价指标体系后，吸收了他们的优点，并借鉴管理过程理论，从“计划确定力、组织运行力、资源整合力、领导影响力、控制实施力”五个维度来设定指标评价体系，构建了一个以决策为起点、以执行结束为终点的政府执行力评估指标体系。增加了学术含量，提升了指标体系的理论性。但同时也大大增加了主观指标的含量，实践应用性功能降低。而且，以执行结束为终点，科学性也有待考量，因为执行的结束意味着新执行的开始。

所以，我们认为，应该围绕政府执行的基本规律、特点和政府执行力的深刻内涵，研究、开发出一套既有理论性、更有实践性，既具科学性、更具应用性的政府执行力评价指标体系。

三、政府执行是一个动态的过程，政府执行力是多种综合力量的互动结果

最早对政府执行问题进行学术研究的美国政策学家普雷斯曼和威尔达夫斯基将政府执行定义为“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。”［1］查尔斯·琼斯也认为：“政府执行乃是将一种政策付诸实施的各项活动，在这些活动中，以组织、解释和应用这三种活动最为重要。”［2］而美国著名的行政学家怀特（Leonard D.White）更直截了当地指出：“政府的公共行政，就是公共事务的执行；行政活动的目的，是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成。”［3］我国台湾学者林水波、张世贤认为：“政策执行是一个动态过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，建立目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，以成就某项特殊的政策目标。”［4］所以，我们应该将政府执行定义为一个动态的过程，是执行主体通过诸多相互联系、相互配合、相互制约的环节，有效实现政府目标的一个动态过程。这个定义也可以通过互动模型理论加以验证。该理论的权威专家麦克洛夫林1976年在其发表的代表作《相互调适的政策实施》中，明确指出政府执行的本质是“执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程，执行成功与否在根本上取决于执行者与影响者之间行为调适的程度。双方调适的结果，又将作为反馈对制定的政策产生作用。”［5］所以，政府执行是一个包含决策、动员、运行、监督、反馈、调整、再决策的一个周而复始、循环往复的动态过程。

由于政府执行是一个涉及众多参量和因素的复杂过程，而政府执行力又贯穿在政府执行活动的始终，因此政府执行力也必然是一个复杂的动态过程，不同时期会有不同的表现形式。所谓政府执行力，是指在政府组织内所存在的通过认同、支持和准确理解政府的目标及方向，精心设计决策方案和实施方案，并对政府各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的动员、使用、调度、监督、控制、问责，从而有效地执行实施公共政策、决策以及执行政府日常性公共事务和完成政府既定目标任务的政府内在的能力和力量。概括地说，政府执行力是政府完成各项任务的能力、力量、效力等的总和，是多种综合力量互相作用结果的综合表现。温家宝同志指出：“执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现‘雷声大、雨点小’的状况，也会使政府的公信力受到损害。”这段话的着力点就是站在“政府执行力是多种综合力量互相作用结果的综合表现”这个角度上来说的。

四、制定政府执行力评价指标体系必须把握的基本原则

“当一项决策没有得到切实执行时，或者承诺没有兑现的时候，一定是什么地方出了问题，那就是执行力问题。”［6］政府执行力就是针对部分地方政府和政府部门执行不力的现状而提出来的。由于政府执行力是一种综合力量，想要评价它比较困难。但困难并不意味着不可衡量。研究制定政府执行力评价指标体系首先必须把握一些基本原则。

一是科学性原则。指标体系设计要充分体现科学发展观的要求和人民群众的切身感受。二是全面性原则。必须能从多个视角和层次反映评价客体的数量规模和数量水平，指标体系是反映执行力特征和状况的系列指标集合。三是系统性原则。指标体系要考虑影响执行力系统各个方面的要素，以及它们在整个指标体系中的权重。四是操作性原则。各个具体指标要能用操作化的语言来界定，其所包含的内容要能通过实际观测或者直接测量来获得。五是前瞻性原则。指标体系要能适应经济社会的不断发展和不断变化的新情况，要有利于发现问题和改正问题，并且顺应政府执行力的发展趋势。六是可比性原则。所有指标要能反映被评价客体的共同属性，且能使各客体之间能互相比较，取长补短。七是实用性原则。指标体系的设计必须切实可行，能结合各地的特点和实际情况。八是简洁性原则。在追求“无所不包”“无微不至”的同时，要尽可能简洁、明快，避免繁琐的统计和计算。

五、政府执行力评价指标的主要构成

根据前述定义和原则，我们构建了一个以“决策力、发动力、运行力、监督力、反馈力、调整力”为一个动态过程的政府执行力评价指标体系。按递阶层级结构，我们将这个指标体系划分为三个层级，包括六个一级指标、12个二级指标、36个三级指标，力争能够科学、全面、系统地测评政府执行力。其中一级指标分为决策力、发动力、运行力、监督力、反馈力、调整力；二级指标包括计划力、抉择力、组织力、动员力、协同力、控制力、约束力、问责力、互动力、回应力、评估力、修正力；三级指标包括预测力、创新力等36个指标。所有指标都可以通过抽样调查和查阅文献资料获取数据。

六、政府执行力评价指标体系的具体操作

（一）指标权重的赋值。在运用多种指标进行评价时，不同的指标对评价结果、评价对象的影响和作用可能都不同。为体现各项指标在整个评价指标体系中的地位和重要程度，在具体指标确定后，必须对各个指标赋予不同的权重系数。确定指标权重系数的方法多种多样，例如比较平均法、专家评定法、因子分析法等。我们采用的是专家评定法与评价对象主观赋权法相结合的方法。我们先把政府执行力评价指标体系制成指标权重调研表，通过邮件和现场发放的方式，将调研表送给20名专家和在党校（行政学院）学习的第45期、46期处级公务员任职培训班的学员，所有调查均是匿名状态。共发放调研答卷100份，回收93份，有效答卷90份，经过四舍五入，得出了表内的指标权重。

（二）政府或相关部门的评估准备。评价指标体系的目的全在于运用，研究指标体系就是要使政府及其部门能够方便、实用地测评自己的执行力。本评价指标体系不用政府动用大量的人力、物力、财力准备各种纷繁复杂的评估材料，只需要对照我们的评价指标准备相关的对应材料即可（以评价南京市政府2012年的执行力为例）。

政府执行力评价指标体系及其权重表

步骤1：在市政府办公室临时指定2-3人负责评价材料的收集整理工作，他们自己平时的工作照常进行，只不过在某一时间节点上需要15-20天集中做此项工作。评价工作逐步规范化以后，他们平时就可以注意收集整理相关材料，避免集中突击。

步骤2：按照政府执行力评价指标体系的三级指标准备相应的材料。

预测力：本年度经济、社会、文化、生态各项发展指标制定的依据及与完成情况的对比；

创新力：本年度新增加的发展指标，新制定的发展计划，新出台的改革方案；

信息加工力：对国内外同类城市的发展目标、发展规划、发展手段的比较研究；

民主力：重大决策的民意征集、专家咨询、论证公示、意见采纳情况；

规划力：规划的前瞻性、稳定性，与南京城市发展的契合性，与民生需求的对接性；

决断力：对南京发展重大问题的发现能力、解决能力。如在经济增长放缓、财政收入增速放慢情况下的灵活应对举措；

方案制定力：本年度制定的南京重大改革发展方案，如《关于实施综合改革工程的意见》等；

任务分配力：改革发展方案的各项计划和任务的具体分配情况；

资源调配力：人力、物力、财力的调配使用和作用发挥情况；

理解力：政府各部门及区县政府对南京市重大决策部署的落实速度，如《关于实施综合改革工程的意见》在5月14日布置后，相关部门用了多长时间开始启动；

感召力：领导的宣传、发动、鼓舞斗争和干劲的能力，要有具体的例证；

凝聚力：政府工作人员和市民的理解、支持程度，如集中整治拆违工作中主动拆迁的比例；

配合力：政府部门工作的互相配合程度，如简政强区县（园区）改革进程中，市编办、市法制办、市监察局、市政务办、各区县的配合情况；

沟通力：解决难题需要沟通的时间和次数，如南京南站夜班交通的解决情况；

协调力：包括高位协调、各部门横向联动、区县纵向贯通的效率和能力；

方向力：政府运行是否始终围绕既定的目标和方向；

激励力：考核激励机制的年度具体运作情况；

应变力：政府运行中突出问题的纠偏能力和解决能力，如渣土车整治中的反复；

危机力：对风险和问题的预知和防范能力，如应急预案的准备、行政问责制的制定等；

制度力：行政监督各项制度的制定完善情况；

控制力：行政监督各项制度的启动速度；

问责范围：行政问责的范围和广度；

问责力度：被行政问责的官阶大小及主要问责形式；

问责频度：年度被行政问责的总量，与上年的比较等；

决策互动程度：市民参与重大决策的渠道、方式及数量；

执行互动程度：如何发挥市民参与执行的积极性，相关制度及运作情况；

监督互动程度：行政问责中市民、媒体举报和提供线索进行监督的数字、比例；

回应速度与频次：12345政府服务热线、“南京发布”微博反映问题的处理速度和频次；

回应渠道与方式：有哪些渠道与方式回应市民的意见、建议和需求；

群众媒体满意度：12345政府服务热线中市民的满意程度、机关作风建设中市民满意程度、政府部门向人民汇报述职中市民的满意程度等；

经济性：政府执行力评估工作的人力、物力、财力花费；

质量性：通过评估发现执行中出现的主要问题；

效率性：解决评估中发现问题所需的时间；

问题感知力：执行中发现的问题一般通过什么渠道加以解决；

问题消解力：执行中发现的问题需要通过几个部门或者层级才能解决；

问题预防力：类似问题的重复发生程度。

步骤3：将相关材料整理成册，供评估机构和评估人员检查、评阅、打分。如要评价市政府某个部门或某个区县政府的执行力，同样照此准备材料。

（三）政府执行力的评价方法

假设要对南京市政府或者市政府某一部门进行执行力的评价，不能由政府或者部门自己说了算，必须选定第三方进行评价，如社会中介组织、相关研究机构等，这样的评价结果才有公信力。首先由中立方通过随机抽样方式，选取部分评估人员。评估人员包括服务代表、普通市民、媒体代表等，要确保评估人员分布的广泛性，尤其要多选取服务对象的代表，因为他们最有发言权。评估人员的数量一般要达到100-200人，才算有说服力。

假设分发并回收了y份执行力评价有效答卷，就可以根据以下步骤计算出政府执行力的具体数据（我们以一级指标中的决策力为例）。

第一步，算出三级指标D1的分值。我们把第一份答卷的分值设为y1，第二份答卷的分值设为y2，第n份答卷的分值设为yn。那么，D1的分值为n份有效调查答卷中所有D1分值的和除以n。计算公式为D1=（y1+y2+y3+……yn）÷n。同理可求得D2、D3、直到D36的分值。

第二步，根据D1、D2、D3的分值算出二级指标C1的分值。在第一步算出的D1、D2、D3各项分值的基础上，分别乘以它们各自相应的权重系数之后所得的分值的总和就是指标C1的分值。同理可求得C2、C3、到C12的分值。

第三步，根据二级指标C1、C2的分值计算一级指标B1的分值。B1的分值为第二步算出的C1、C2分值分别乘以它们各自相应的权重系数之后所得的分值的总和。同理可求得B2、B3、B4、B5、B6的分值。

第四步，根据第三步算出的一级指标的分值计算出最终指标的分值，即政府执行力的分值。其分值为B1、B2、B3、B4、B5、B6的分值分别乘以它们各自相应的权重系数之后所得的分值的总和。

至此，我们可以根据分值的大小判断出政府执行力在群众心中的高低，A分值越低说明政府执行力在群众眼里越弱，A分值越高说明政府执行力在群众眼里越强。

（三）政府执行力评价指标体系的应用

该指标体系既可以综合反映某个区县政府、政府部门甚至某个部门内设处室的总体执行力情况，又可以发现执行力某个方面存在的具体问题和突出问题，从而对症下药，加以改进提高。因此，这套指标体系可以得到比较广泛的应用。

1.南京市每年的机关作风建设，可以增加执行力作为一个指标进行考核；

2.南京市每年的政府部门向市民公开述职，可以将执行力考核结果向市民公布，以督促部门更好地改进工作；

3.南京市幸福都市建设指标体系的考核，各个指标的执行落实情况，可以采用本指标体系进行考核；

4.南京市率先基本实现现代化的指标体系制定，可以参照吸收本体系的部分思路；

5.国内城市还没有进行执行力评价的先例（主要原因就在于评价指标体系的复杂性和难以操作性），南京的操作将具有开创性和奠基性的重大意义。

［1］Jeff L.Pressman and Aaron B.Wildavsky，Implementation［M］.Berkeley：University of California Press，1984（3rd edition）.pp.xx-xxi.

［2］Charles O.Jones，An Introduction to the Study of Public Policy（2nd Edition）［M］.North Scituate，Mas.：Duxbury Press，1997.p.139.

［3］伦纳德·D·怀特.公共行政研究导论［A］.彭和平等编译.国外公共行政理论精选［C］.北京：中共中央党校出版社，1997.46.

［4］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.225.

［5］桑玉成，刘百鸣.公共政策导论［M］.上海：复旦大学出版社，1991.44.

［6］拉里·博西迪，拉姆·查兰.执行——如何完成任务的学问［M］.北京：机械工业出版社，2004.27.