城市管理的伦理探究
——以城市化为背景

杨江民

（重庆三峡学院，重庆万州 404100）

城市管理的伦理探究
——以城市化为背景

杨江民

（重庆三峡学院，重庆万州 404100）

改革开放以来，我国城市化发展迅速，但是城市化的快速发展也产生了一系列的诸如环境污染、交通拥挤、市民素质不高、城管执法不文明等城市问题。从伦理的层面讲，加强城市管理需要在设计方面体现伦理思想、规范诚实守信的社会环境、营造健康向上的人文环境、提升市民伦理素质、加强城管文明执法等。

城市化；城市管理；伦理

改革开放以来，我国城市化水平发展速度逐步加快，从1978年的17.9%上升到2010年的47.5%。中国科学院《2012年中国社会形式分析与预测》蓝皮书显示：“2011年，中国城镇人口占总人口的比重已超过50%，国内城镇人口首次超过农村人口”。[1]城市化发展是社会文明程度进步的重要标志。但是，由于我国目前的生产力水平不高和城市自身的承载力不强，也导致了与城市化发展伴生的城市问题。这就需要探索和寻求有效的城市管理路径，解决这些与城市化发展不协调的城市问题，以全面发挥城市职能，适应城市化发展。本文试从伦理学角度来分析城市化发展过程中的城市管理问题。

一、城市管理及城市管理的伦理内涵

（一）城市管理的涵义

城市管理的涵义有宏观、中观和微观之分。从宏观层面讲，城市管理是指对包括政治的、经济的、社会的、以及市政在内一切城市活动的管理。从中观层面讲，城市管理是指对包括城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务等方面的市政管理。从微观层面讲，城市管理是指以经济、法律、行政、技术等为手段，以城市系统为对象，以城市运行和发展为目标，运用决策、计划、组织、指挥等机制而进行的决策引导、规范协调、综合服务的行为。

（二）城市管理的伦理内涵

伦理是一定时代人的主体性和内在品质的表现形式，是人自身发展程度的尺度之一。马克思指出：“人们按照自己的物质生产率建立相应的社会关系，正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[2]142因而，管理与伦理在现实生活中总是紧密联系着的，当人们对管理进行某种判断和评价时，伦理就已经参与其中；当人们要在全社会确立某种伦理精神与观念时，就已经隐含着管理上的要求。管理伦理是存在于社会基本结构与基本管理中的伦理要求和实现伦理道德的一系列规范化安排的辩证统一。换而言之，管理伦理既包含管理的合乎伦理道德性，又包含人们把一定社会的伦理原则和道德要求提升、规定为规范，是管理评价和道德实现两个问题，体现了两者的辩证关系。

城市管理伦理，是指城市管理本身的合乎伦理道德与否，是从既定城市管理的本质规定和运作构架中引出道德规范和道德价值，是从伦理道德的角度对特定城市管理的道德评价和支撑。从内在的含义层面看，它体现为城市管理的伦理性，表现为在城市管理中的内在伦理意蕴及道德精神，强调的是城市管理的道德合理性。从外在的层面看，它体现为城市管理本身内蕴的伦理追求、道德原则和价值判断，强调依靠规范力量来规范人们的城市道德行为。

二、对城市化发展过程中的问题分析

城市是人口聚集、科技金融活动聚集、生产聚集、商贸活动聚集和管理职能聚集地，是一定区域的政治、经济、文化中心。城市作为现代社会活动和市场经济的载体，是社会前进的主要动力。但是，城市化的快速发展在给社会带来巨大经济效益的同时也产生了一系列“城市问题”或称“城市病”的负面影响，主要包括以下几方面[3]：

（一）城市环境问题

城市化发展使社会得到发展的同时，也产生了一系列环境问题。具体说来，主要包括：

1．空气污染加剧

长期以来，我国各城市主要燃煤量在整个能源结构中一般占80%以上，产生了大量的烟尘、二氧化硫等大气污染物，以及机动车量快速增长造成的机动车尾气污染等[4]。

2．水污染严重和水资源短缺

据统计，目前我国每日排放的未经处理就直接排入水域的废污水量达1亿多吨，造成全国90%以上的城市水域受到污染。当前我国有300多座城市缺水，其中100多座重点缺水，50多座严重缺水。

3．城市噪声污染严重。目前，我国城市区域环境中50%以上的达不到噪声达标，许多城市道路交通噪声超过70分贝，城市居民每天都要遭受到高噪声的影响。

4．城市绿地覆盖率低。由于城市发展建设，自然环境被开发利用，自然环境中的植被被不断地砍伐、清除，等等[5]。

（二）城市交通问题

随着城市人口的增多和汽车的增加，城市交通问题日益突出，主要表现在：交通拥挤，堵车现象严重；交通事故不断增加；停车难，停车位严重缺；公交服务水平低，乘坐公交车不方便，公交车拥挤，公交车速度慢；交通秩序差，车辆违章多，行人和非机动车随意穿越马路等。

（三）城市居民不良素质问题

目前，由于一些居民传统的小农意识、行为及其生活习惯；较低的文化水平和文明素质；保守的思想、陈旧的观念等因素的影响，中国城市居民普遍存在乱扔垃圾、随地吐痰、不能吃苦、不诚实、贪小便宜、嫌贫爱富、事不关己，高高挂起、闯红灯等毛病，[6]这与城市化发展是很不协调的。

（四）乱搭乱建乱占问题

1．乱搭乱建

随着城市的不断发展，一些居民考虑如何多占用公共地段，进行乱搭乱建以拓宽其房屋的使用面积。第一，楼房底层居民砍树毁绿随便搭建房屋或挤占公共绿地扩建私家花园；第二，楼房顶层居民住户在楼顶违章搭建房屋；第三，居民在房屋装修时乱拆、乱搭，破坏建筑结构，等等。乱搭乱建影响了市容环境，更严重的是存在安全隐患。

2．占道经营

第一，流动摊贩、流动摊点一般选择在城市中心地区、城郊结合部、主街干道、人流量大的路段摆摊兜售，落地为市，不仅占用人行道和非机动车道，有时也占用机动车道；第二，门面房店外摊，违章占道经营蚕食着道路，影响交通安全，污染城市环境，影响居民日常生活[7]。

（五）乱涂乱画问题

乱涂乱画是一种非常不文明的行为，极大影响了城市形象。城市很多大街两旁墙面、广告牌被随意涂画，一些小巷白墙上更是用黑笔写上了办证、贷款等野广告，一些临街商铺的外墙上也写满贴满广告，甚至一些广场的地面上也常有乱涂乱画痕迹。

（六）城管不文明执法问题

城管执法是城市管理的一种具体手段，也是城市良好发展的必要条件。但在现实中，由于落后的城管执法观念、部分执法人员的素质低下、城管执法程序不规范、相关法律保障机制不健全等因素，致使一些城管执法者不依法行政，执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

三、城市化发展视角下城市管理的伦理思考

健康、有序、和谐的城市环境离不开城市管理。城市管理也离不开伦理的理念。从伦理的视角来加强城市管理，有利于推动城市资源公平合理的分配、利用和效益最大化，推动城市化的全面、协调、持续发展。因此，政府、市场、社会等城市管理主体在“分工合理、职责明确、协调有序、运转高效”的管理体制下，使城市管理伦理化，实现高水平管理城市，为城市化健康发展提供保障。

（一）城市管理的设计要体现伦理理念

1．坚持管理伦理化与伦理管理化相统一的理念

第一，城市管理伦理化，也就是说城市管理设计要体现一种价值选择，反映管理给人的一种价值导向。首先，城市管理设计时，要考虑怎样处理伦理与城市管理的关系；其次，城市管理设计时，要考虑以什么伦理价值观作为参照系；最后，城市管理设计时，要考虑是以社会为本位，还是以个体为本位；是以强者为本位，还是以弱者为本位。概括地说，城市管理的选择与安排都应该体现正义、公平、公正的伦理道德价值。如果城市管理的设计不合理，甚至不道德，个人的道德行为就不可能起到多大的社会作用，而只能作为独善其身的手段。美国学者萨拜因认为“当人们处于从恶能得到好处的制度下，要劝人从善是徒劳的”。[8]38因此，管理伦理化是城市管理伦理化的根本问题之一。第二，伦理城市管理化，也就是把城市管理伦理上升为规范，同时在贯彻其规范的过程中渗透伦理观念。从国家的角度来看，这是管理城市、提高居民伦理水准的一种必要而有效的手段。把相对抽象的伦理要求、道德命令具体化为城市居民所必须遵循的一系列可操作的道德规范和制度而形成的伦理规范，有助于监督居民遵循由伦理管理化所滋生的道德行为准则和规范。

2．坚持科学发展的理念

城市管理伦理化建设的科学性，就是要在发展城市化的同时，充分考虑人口、环境、资源的承受能力，正确处理人与城市的关系，保持人与城市的和谐发展，实现城市资源持续的利用，实现城市科学发展。在城市管理中要把尊重居民与尊重城市发展结合起来，既满足居民的需要，又维护城市的平衡，既注重当前的利益，又注重未来的利益，走生态良好的城市文明发展之路。

3．坚持以人为本的理念

从伦理学的角度讲，以人为本是一种对人在社会中的主体作用与地位的肯定，强调个人的主体作用与目的地位，它是一种价值取向，强调尊重个人，尊重他们的个性特点，让社会满足个人的利益需求，注重培养他们的创造力。加强城市管理，推动城市现代化的健康、有序、和谐发展，就需要不断完善城镇社会保障体系，扩大城镇职工的基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险的覆盖面，逐步建立进城务工人员的养老、医疗、工伤保险制度，探索城镇居民基本医疗保险，健全城市最低生活保障，逐步提高最低保障标准，建立创业失业保障制度，健全社会救助体系，积极发展社会福利和慈善事业。同时，强化政府的公共服务职能，健全就业服务体系，加快建立政府扶助、社会参与的职业技能培训机制等。

（二）规范诚实守信的社会环境

诚实守信是中华民族传统美德的重要规范，是为人之本与从业之要，也是伦理学的重要范畴。规范诚实守信的市场环境，就要从以下入手：

1．从政府层面看

第一，加强政府诚信建设；第二，各级政府要大力推行公示公开制、社会承诺制、信誉制，形成社会对政府部门的全方位监督，促进政府公开、公平、公正地行使城市管理职能；第三，开展多形式、多层次、立体化的诚信教育和实践活动。

2．从企业层面看

第一，各企业要制定和执行企业行为规范，加强职业行业道德建设；第二，广泛开展“诚信兴业、文明服务”活动，大力开展创文明岗、文明号活动，创建“消费者信得过单位”、“诚实守信单位”、“百城万店无假货”等活动。

3．从市民层面看

广大市民要培养自身的思想道德意识，提高诚实守信的素质。

（三）营造健康向上的人文环境

人文环境是一个城市的文化价值、道德标准，是现代城市化发展的重要内容和目标，也是一个城市走向文明进步的必然要求。营造健康向上的人文，需要从以下几个方面入手：

1．加强公民道德建设

通过公民道德建设，形成健康向上的社会风尚，倡导科学、文明、健康的生活方式，提高居民素质。在媒体开辟“不文明行为曝光台”，加大舆论监督力度，加大对不文明行为的曝光处罚力度等。

2．创建居民文明工程，发展居民文化事业

杜绝讲脏话等一切不文明的行为，并对部分市民乱扔垃圾、不适宜场所吸烟等不良行为实行处罚制度，提高市民的整体素质。通过丰富居民业余文化生活，引导居民进行正确健康的文娱活动，促进居民文化事业的发展。

3．加强城市环境卫生管理

认真解决脏、乱、差问题，清除公共场所卫生死角。加强城区公交车、出租车等交通管理，禁止车辆乱鸣笛，降低车辆噪音，解决车辆堵塞问题，对城区内各类横幅、户外广告栏进行全面检查，清除各类非法设置广告，更新破损、陈旧招牌和标志。从而真正把城市建设成为生态经济发达、生态环境优良、人居环境优美、生态文化繁荣的区域。

（四）提升社区居民伦理素质

健全新型城市社区管理和服务体制，把城市社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。认真贯彻落实《公民道德实施纲要》，围绕“八荣八耻”，全面加强社区居民道德建设，不断提高市民的思想道德修养、科学教育水平和民主法制观念，不断提高以积极健康、丰富多彩、服务人民为主要内容的文化生活质量，实现人与人之间的和谐、人性化价值取向、人与自然之间的和谐、社区生态文化价值观、人与社会之间的和谐、社区生态消费文化伦理等，不断提高城市社区风气、公共秩序、生活环境的文明程度，形成物质文明、政治文明、精神文明、生态文明、社会文明协调发展的良好局面。

（五）加强城管文明执法

广义上讲文明执法就是执法文明，是执法依据、过程、结果三者文明的统一。文明执法是指执法人员以人为本，依照法律规定的职权和程序，运用法律规范办理各种案件，坚持教育与处罚相结合，坚持严格、公正、文明执法，目的是让不懂法者懂法，让懂法者自觉守法。[9]城管在执法过程中要自觉遵守和运用法律法规，严格按照法定权限和程序行使职权，坚持公正、求是、说理、廉政、服务的原则，做到法律面前人人平等，不徇私舞弊；处理问题做到事实清楚，证据确凿；对相对人耐心解释，以法服心，不以势压人；办案奉公守纪，洁身自好；为民解难，不摆架子；严格执法、公正执法、规范执法，礼貌纠违，热情服务，最大程度地维护好广大人民群众的根本利益。

[1]付子英，刘铮.2011年中国大陆城镇人口数量首超农村[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/ 2012-01/17/c_111445280.htm.

[2]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[3]彭毅.城市化与城市安全管理[J].三峡大学学报：人文社会科学版，2008（S2）.

[4]姜爱林，陈海秋，张志辉.当前中国城市环境治理存在的主要问题[J].重庆三峡学院学报，2008（5）.

[5]魏雪玲.论重庆城市生态建设及其伦理意蕴[J].长江师范学院学报，2012（1）.

[6]网易.新加坡《联合早报》：中国城市居民八大毛病[EB/OL].http://news.163.com/05/0831/14/ 1SG86U2T0001124T.html.

[7]盛钿添.流动摊贩视域下的城市社区治理——以皖东南W市为例[J].四川理工学院学报：社会科学版，2011（1）.

[8]汪丁丁.制度分析基础讲义：自然与制度[M].上海：上海人民出版社，2005.

[9]MBA智库百科.文明执法[EB/OL].http://wiki. mbalib.com/wiki/文明执法.

（责任编辑：于开红）

Abstract:Since the reform and opening up，Chinese urbanization developed rapidly. But the rapid development of urbanization also brought a series of problems such as environmental pollution, traffic jam, urban residents bad quality, urban managers，s unlawful enforcement, and so on. Seen from ethics, and in order to strengthen urban management, the overall planning of urbanization should reflect the thoughts of ethics in building up an honest social atmosphere and a healthy progressive humanistic environment, promoting civil ethical quality, and strengthening urban managers，s lawful enforcement , etc.

Keywords:urbanization；urban management；ethics

Analysis on Urban Management in the Perspective of Ethics: With the Urbanization as the Background

YANG Jiangmin
(Chongqing Three Gorges University, Wanzhou, Chongqing, 404100 )

C93-05

A

1009-8135（2012）05-0043-04

2012-06-20

杨江民（1971-），男，山东沂南人，重庆三峡学院副教授，主要从事伦理学理论与实践研究。

本文系重庆市教委2011年人文社科基金项目“城市化工程性移民伦理救助制度研究”（11SKM02）研究成果之一