发达国家食品安全监管体系研究

何 猛

(1.中国矿业大学(北京)，北京 100083;2.北京工商大学，北京 100048)

发达国家食品安全监管体系研究

何 猛1，2

(1.中国矿业大学(北京)，北京 100083;2.北京工商大学，北京 100048)

近年来，主要发达国家围绕着高标准的食品安全要求，逐步建立起统一高效的食品安全监管体系。这些国家的食品安全监管体系的共同特点是以风险分析为理念和“从农田到餐桌”。为了更好地借鉴发达国家食品安全监管体系的经验，本文对日本、美国和欧盟的食品安全监管体系进行了剖析，并对其有益经验进行了借鉴。

食品安全，监管体系，风险分析

风险分析运用在食品安全领域的标志性事件为1995年联合国FAO(粮农组织)/WHO(世界卫生组织)召开了以食品标准的制定将采用风险分析的结果为主题的联合专家委员会。在会上，首次提出要在食品安全领域进行风险分析的新理念:食品安全的风险是客观存在，但通过风险评估、风险管理与风险交流这三个步骤对食品进行风险分析是可以降低风险发生的概率的。风险评估指的是对各种可能对人体产生已知或潜在的不良健康影响的危害(化学的、物理的、生物的)的概率的科学评估;风险管理是以风险评估为依据制定和实施食品安全法律与政策，旨在预防与控制食品安全风险;风险交流贯穿于整个风险评估与风险管理的过程中，是风险评估者、风险管理者、科学工作者、生产加工流通销售人员与消费者及社会团体对食品安全信息的沟通，沟通的结果将反馈给风险评估与风险管理机构。完善的食品安全监管体系将有利于保障食品安全。日本与欧美等发达国家都已建立起以风险分析为理念的“从农田到餐桌”的食品安全监管体系。为了借鉴发达国家食品安全监管的经验，将对日本与欧美发达国家的食品安全监管体系进行剖析。

1 日本食品安全监督管理体系

日本自2003年起就建立了一套涵盖了全部食物链的食品安全风险分析体系，是食品安全保障措施最完善的国家之一。日本食品安全监管体系的完善性可以从两个方面体现，一是保障食品安全的完善的法律法规体系，《食品安全基本法》和《食品卫生法》是日本保障食品质量安全的两大基本法律。二是以风险分析为理念的食品安全监管体制。

1.1 日本食品安全法律法规体系

1.1.1 《食品安全基本法》《食品安全基本法》颁布于2003年，为日本食品安全从总体的角度确定了基本理念与基础原则。该法确定了三个基本理念:第一是国民健康至上。第二是在食品从生产、供给到消费的全部过程都要进行监控。第三是在监管食品安全的过程中融入动态的理念，关注食品安全的国际动向与国民意见，依据科学采取正确的措施。该法规定“风险分析”为日本制定食品质量安全政策和进行食品质量安全监督管理的基础原则，即通过风险评估、风险管理和风险交流三个步骤对食品安全进行监督管理。

《食品安全基本法》明确了在食品安全监管方面，中央政府和地方政府，食品关联企业在食品的全部供给过程中的职责以及消费者应当起的作用:中央政府需综合制定保障食品安全的政策与措施;地方政府需分担中央政府的职责，并配合制定相应的政策与措施;食品生产、加工、流通和销售的关联企业要具有保障食品质量安全的责任，并负责向政府提供准确的信息;消费者职责是要具有判断食品质量安全的知识，并可以利用政府提供的平台来反馈自己的判断意见。

《食品安全基本法》还规定从多角度打造促使形成有利于食品安全的环境。此法规定要完善应对食品安全紧急事态的体制;监督与管理食品安全的相关行政机关之间要密切合作;推进食品安全的研发并培养相关人才;增强国民对食品安全知识的了解。

1.1.2 《食品卫生法》 《食品卫生法》于1947年颁布，并在2003年进行了修订，是日本控制食品质量安全的基本法典。此法规定了几乎所有食品的成分规格、农药残留标准、食品的标识标准、食品生产设施标准以及食品的管理运营标准。此法明确了日本政府对国内与进口食品在各个环节的质量监督程序。根据新修订的《食品卫生法》，日本于2006年实施了《食品残留农业化学品肯定列表制度》，主要是对食品的残留农业化学品的量进行了明确规定。修订的《食品卫生法》还使日本建立了以危害分析和临界控制点(HACCP)系统为基础的卫生控制系统。

修订后《食品卫生法》对不同的导致食品安全事故的情况都有详细的处罚规定。此法规定:对销售有害产品、使用非法添加剂、违背废弃命令等，最高处以3年牢役或课以300万日元的罚款。

1.2 日本食品安全监管体制

日本的食品安全监管体制是以风险分析为理念的。监管体制的职能主要是由监管部门来具体实施。具体负责日本食品安全的监管部门主要有食品安全监管委员会、厚生劳动省、农林水产省。由食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省组成的食品安全监督管理机构是一个既独立分工又相互合作的体系。食品安全委员会执行风险评估的职能，同时也是农林水产省与厚生劳动省的协调部门;风险管理的职能由农林水产省与厚生劳动省两机构根据食品安全委员会的风险评估结果、配合自己的管辖范围具体实施;风险交流由上述各机构联合实行，综合性的风险交流由食品安全委员会负责。

三个部门在食品的具体管理上分工明确，不失其独立性，同时部门之间相互协调。食品安全委员会既是食品安全风险评估的部门，又是农林水产省与厚生劳动省的协调部门。而农林水产省与厚生劳动省在职能上也是既有分工，也有合作，各自的侧重点不同。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，监督与管理的重点在农产品的生产和加工阶段;厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性，监督与管理的重点在这些食品的进口和流通阶段。

1.2.1 食品安全委员

1.2.1.1 食品安全委员会组成 食品委员会的最高决策机构是由首相直接任命的7名委员组成，下设由250个专家组成的各种专业调查小组。食品安全委员会设有一个秘书处以及4科一官，即事物科、风险评估科、政策建议与公共关系科、信息和突发事件应急反应科和风险交流事物主管。

1.2.1.2 食品安全委员会职能 食品安全委员会的主要职能是对食品安全进行检查和风险评估;根据风险评估的结果指导管理部门采取相应的措施，并监督其实施;另一个职能是建立涵盖政府机构、消费者、生产者的风险信息沟通与公开机制，综合管理风险信息。

1.2.2 厚生劳动省

1.2.2.1 厚生劳动省行政管理方式 厚生劳动省的行政管理方式可以归纳为5个方面:第一，设置了食品卫生专家审议会，旨在对内部各部门进行技术指导;第二，下设31个食品卫生检疫站，旨在监督与检查农产品卫生安全状况;第三，下设7个地方厚生局，开展农产设施HACCP的制度认证和管理工作;第四，指导各都道府县、保健所设置市、特别区的厚生劳动行政主管部门开展辖区内监督与管理农产品质量的计划的制定与实施、营业设施标准的制定与实施、农产品质量安全状况的监督与管理、经营许可证的认定与管理;第五，对食品卫生监督员进行认证。

1.2.2.2 厚生劳动省中食品安全部的组成与职能

在新法律颁布后，厚生劳动省将原医药局改组为医药食品局，将原医药局下辖的食品保健部改为食品安全部，下设企划情报科、基准审查科和监视安全科。食品安全部主要负责:制定监督管理国内及进口农产品质量的各项措施并负责实施;制定食品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准;负责应对农产品中重金属、二噁英污染与食物食品中毒事件的调查处理与发布食品信息;对农产品生产设施实施HACCP(危害分析与关键控制点)认证及更新;制定农产品包装容器的规格标准并负责实施。厚生劳动省为了加强对进口食品的监管，还增设了进口食品安全对策室。进口食品安全对策室的主要职能是:掌握世界食品安全的最新信息并对所得咨询进行分析整理;根据需要制定食品进口的更高标准。

1.2.3 农林水产省

1.2.3.1 农林水产省行政管理方式 农林水产省的行政管理方式具有总摄性与辐射性的特点。总摄性指得是在农林水产省内设立有食品安全危机管理小组，其作用是应对重大食品安全事故。辐射性指的是农林水产省要指导各都道府县行政主管部门负责辖区内实施农产品的JAS制度及生产可追溯制度、辖区内农产品等投入品的使用监督，还要指导各都道府县通过下设的保健所规范用药和病害防治。辐射性还体现在农林水产省还下设8个地方农政局，负责辖区内跨县域水产品的JAS制度及生产可追溯制度的实施。

1.2.3.2 农林水产省中消费安全局的组成与职能

农林水产省下设消费安全局，此局下设消费安全政策、农产安全管理、卫生管理、植物防疫、标识规格、总务6个科(处)和1名消费者信息官。主要负责国内生鲜农产品及其粗加工产品的各生产环节的质量安全管理;农药等农业投入品在生产、销售与使用环节的监管;国内及进口动植物、粮食等检疫和质量监管;国内农产品品质、认证和标识的监督与管理;在农产品加工环节中推广HACCP方法;在农产品的流通环节中监督与管理批发市场和屠宰场等设施的建设;收集农产品质量安全信息。

2 美国食品安全监督管理体系

美国是世界上最早进行食品安全监管的国家，已经有上百年的历史，积累了丰富的经验。其食品安全监管过程是围绕几乎所有的食品的“从农田到餐桌”的全程监控。在美国上百年制定食品安全法律的过程中，涵盖了所有的食品的生产、加工、流通、销售过程，这些法律相互之间衔接紧密，形成了保障食品安全的严密法规网。其监管部门的设置极为完善，虽然负责食品安全管理的机构很多，但各部门分工明确、具体，采取品种监管，及不同品类的食品由不同的监管部门负责管理，为食品安全提供了有力的组织保障。此外，美国整个食品安全监管的过程中都融入了风险分析的理念，安全监管严格缜密，并注重细节管理。

2.1 食品安全法律法规体系

美国食品安全管理法律法规非常健全，具有广泛性、配套性与可操作性的特点。

2.1.1 广泛性 美国在1890年就制定了《国家肉品监督法》，1939年制定了《联邦食品药品法》。此后美国的食品安全法律体系经过了近百年的不断完善，迄今已达到了35部之多，涵盖了所有食品的生产、加工、流通、销售过程，涉及到与食品安全有关的方方面面。包括《联邦食品、药品和化妆品法》与《食品质量保护法》这两部法是美国关于食品和药品的基本法。《鲜活农产品法》、《联邦谷物标准化法》、《禽类产品检查法》、《联邦肉类检验法》与《蛋类产品检验法》是对谷物、蛋类、肉类、禽类等具体种类的产品卫生、包装、屠宰、认证、销毁、处罚标准进行了详细的规定。《联邦进口牛奶法》与《茶叶进口法》等对进口具体种类食物的安全监督也进行了立法。还制定了关于食品标识与营养健康方面的法律:《营养标签与教育法》和《食品标签法》要求所有的食品需要在标签中提供与食品质量和安全有关的信息，也要提供食物的营养信息;《食品过敏源标识和消费者保护法》要求所有包装食品需符合食品过敏源标注的要求。

2.1.2 配套性 在美国食品安全法律法规体系中，既《联邦食品、药品和化妆品法》、《食品质量保护法》、《纯净食品与药物法》等一类综合性的法典，与此同时，配套的法律则对其管辖领域做了更为具体的规定。例如，《食品添加剂修正案》、《色素添加剂修正案》和《婴儿食品配方法》，这些法律促使生产商保证在食品生产过程中不会产生对人体侵害的因素。

美国食品安全法律法规的配套性还体现在实施HACCP体系的过程中。1973年3月，美国第一次颁布了在低酸性食品产业中实施HACCP法规。1995年的12月，美国又颁布了水产品 HACCP法规。2001年1月，美国接着颁布了果蔬汁HACCP法规。这些法规规范了低酸性食品、水产品以及果蔬汁的加工控制过程。

2.1.3 可操作性 法律法规的制定是由专家与相关企业共同来完成的，具有较强的操作性。以肉食及乳类食品为例。美国最早的检查肉类食品的法律为1906年出台的《联邦肉类检验法》涉及肉类食品的加工、包装以及流通的一系列过程。《健康肉类法》和《健康禽产品法》的检验范围涉及到所有的牲畜与禽类，并对其屠宰、加工、蛋类包装的场所进行检验。《水产品管理条例》与《肉类和家禽管理条例》是以预防为主，且对生产过程实行全程监控。

2.2 食品安全监管部门

美国食品安全监管体系的特点是各个部门分工明确，每个部门分别负责具体种类食品的安全，在联邦制的基础上由食品总统安全委员会协调多部门来联合执行，最终实现对食品安全的一体化管理。

2.2.1 食品总统安全委员会 1998年，美国成立食品总统安全委员会，旨在协调美国各食品安全监管部门的工组。该委员会的成员由农业部部长、商务部部长、卫生部部长、环境保护署署长、管理与预算办公室主任、健康与人口部部长、总统科技助理、总统国内政策助理等有关职能部门的负责人组成。

2.2.2 食品安全监管部门的具体职能 美国负责食品安全管理的具体部门采取品种监管的原则，从上至下监垂直管理，不同的部门监管不同种类的食品，分工明确且清晰。目前履行食品安全监管职能的部门主要有3个，分别是卫生与人类部(DHHS)下属的食品药品管理局(FDA)，美国农业部(USDA)下属的食品安全检验局(FSIS)和环境保护署(EPA)等。此外，卫生与人类部下属的疾病控制与防治中心(CDC)和美国农业部下属的动植物健康检疫局(APHIS)也负责一定的食品安全监管工作。还有一些政府机构分管一些专项工作，如商务部的国家海洋渔业中心，负责海产品的分级和检查。

FDA主要负责大部分国产与进口食品的安全(包括带壳的鸡蛋，不包括肉类、家禽、瓶装水和酒精含量小于7%的葡萄酒)。其具体工作的职责是:在食品加工与储存过程中取样检验;在食品销售过程中检验食品添加剂与色素添加剂;一般公认安全物质(GRAS)的审查;制定与美国食品安全相关的法律、法规;其下属的兽药中心要审查和监管兽药的上市以及其最高残留限量，制定动物饲料法规;制定食品加工操作规程和生产标准;与外国政府合作，确保进口食品的安全;有法律办公室，一旦发现企业存在违规操作、生产食品存在严重质量问题，不但可以要求生产商召回不安全的食品，还有权对生产商出具处罚通知书，进行严厉处罚;还负责食品安全研究以及行业教育培训。目前，FDA设有5个区域办公室和13个实验室，现有工作人员10000多人。

FSIS主要是负责美国市场上的肉类、禽产品和蛋产品的安全、正确使用标签;制定肉禽蛋及制品的管理法规;负责屠宰前的卫生检查与屠宰后的检疫;负责病原管制系统;负责危害与关键分析点系统(HACCP);教育公众注重食品安全和健康。FSIS设有10个办公室，行政办公室、信息采集和食品办公室、现场监管办公室、国际事务办公室、管理支持办公室、教育和培训办公室、公共事务和消费者教育办公室、项目分析执行和评估办公室、政策和项目发展办公室、公共卫生和科学办公室。FSIS在全美国有15个区域办公室，有近万名工作人员，其中7000人为一线监督员。

EPA主要负责制定饮用水安全标准，帮助各州监测饮用水的质量，研究预防饮用水被污染的途径;评估新的杀虫剂的安全性，制定食品中杀虫剂残留标准，制定杀虫剂安全使用指南;负责农药的登记与注册，制定食品中农药残留限量的法律法规;管理有毒物质与废物，预防其进入环境与食物链。

CDC主要负责对食源性疾病的预防、监测以及发病后的调查与处理工作，并负责对食源性疾病的研究与相关人员的培训工作。

APHIS主要负责动物疾病的诊断、防治、控制以及对新发生疾病的监测，美国动物的健康与动物食品的安全。

2.3 食品安全监管的理念与方式

2.3.1 食品安全监管理念 美国的食品安全监管方式是以风险分析为理念的。2001年食品安全总统委员会向总统提交一份《食品安全战略计划》，该计划肯定了风险分析对于保障美国食品安全所发挥的巨大的作用。

科学的风险评估是美国制定一系列食品安全政策与法律的基础。美国是世界上食品风险评估技术最为先进的国家之一，进行风险评估的机构也极为广泛，主要监管部门和与食品安全相关的科研机构都从事这项工作。美国极为重视化学物品的危害，对添加剂、药品、杀虫剂等都有非常成熟的科学评估技术。在难度极大的微生物危害评估上，美国也处在世界领先地位，能对禽蛋类、肉类食品中的多种微生物产生的危害进行风险分析。此外，尽可能对所有的食品实施HACCP体系是美国确保食品质量安全的一项关键的策略。

美国的风险评估、风险管理与风险交流是交织在一起的。很多部门既承担风险评估的责任，又依据风险评估的结果制定本部门所管辖的食品种类的食品安全政策与策略。同时，也及时、有效地发布食品安全信息，通过食品安全信息的发布与传播，使消费者可以及早预防。通过风险交流可以提高风险评估与风险管理的有效性。

2.3.2 食品安全监管方式 在美国近百年的食品安全监管中，形成了许多严格缜密且注重细节的食品安全监管方式，这些监管方式体现在食品安全监管的微观过程中，起到了良好地消除产品在生产与销售不安全风险隐患的作用。这些具体的微观制度包括食品安全检查官进驻检查制度、实行产品可追溯制度与产品召回制度。

2.3.2.1 检查官进驻检查制度 此项制度是指美国农业部将派驻食品安全检查官进驻屠宰场、食品加工厂。这些安全检察官可以任意检查食品加工的各道程序，一旦发生食品安全问题，检查官将会放置有“拒绝”字样的牌子，直到厂家解决问题后，牌子才会撤掉，生产才能继续。只有贴有检查官签发的合格证的食品才能出厂。政府对检查官也有严格的管理制度，会对派驻同一厂家的检查官定期轮换，一旦发现检查官收受贿赂、徇私舞弊，将立即解雇检查官。

2.3.2.2 产品可追溯制度 美国的产品可追溯制度非常严密，分为三个环节，即生产环节的可追溯制度、包装加工环节的可追溯制度和运输销售过程的可追溯制度。这一制度要求从原料生产、加工、包装、销售的任何一个过程都建立标识和档案，形成了一个完整的链条。在任何一个环节出现问题，都可以追踪这一环节以前的所有的环节，直到发现问题所在。

2.3.2.3 产品召回制度 美国的产品召回制度也极为细致与严格，分为三级:第一级为消费者食用此类食品将会危害身体健康甚至死亡;第二级为消费者食用此类食物后会不利于身体健康，但不会死亡;第三级为类似于标签或标识错误，但对人体没有危害。通常企业产品被监管部门判定为召回时，企业都会自觉主动召回。

3 欧盟食品安全监督管理体系

上个世纪九十年代的疯牛病、二噁英污染是欧盟重建食品安全监管体系的诱因。至此，欧盟的食品安全政策从强调供给转变为强调保护消费者的健康。欧盟的食品安全监管制度是从农场到餐桌的整条食物链的监管，其独特的食品安全监管体系可以从完善的食品安全立法、独具特色的欧盟风险分析体系、食品和饲料快速预警系统与食品可追溯制度是欧盟这几个方面来阐述。

3.1 欧盟食品立法

欧盟的食品立法相当完善。基于1996年的疯牛病，欧盟于1997年出台了《食品安全绿皮书》，是欧共体食品立法与新食品政策的起点。该法奠定了风险评估为基础的欧共体食品立法，并让企业、生产者和供应商通过实施危害分析和关键点控制体系(HACCP)来承担食品安全的主要责任。2000年欧盟出台了《食品安全白皮书》，旨在实现欧盟最高水平的食品安全标准，通过立法改革来完善欧盟“从农场到餐桌”的食品安全保障措施，对食品供应链的各个环节进行全程监管，包括饲料生产、初加工、食品加工、储存、运输和零售环节。该法还承诺要在风险评估方面成立一个独立的机构。2002年欧盟颁布了《欧洲议会和欧盟理事会规定食品通用法则与要求、建立欧洲食品安全局以及规定食品安全相关程序的法规》，简称《食品通用法》。该法对食品法的总则、欧洲食品安全管理机构、快速警报系统和食品可追溯制度作出了详细的规定。该法为欧盟建立食品安全风险分析机制奠定了法律基础，明确规定风险分析系统由风险评估、风险管理和风险信息通报这三个相互关联的部分组成。依据该法，欧盟成立了欧洲食品安全局。2006年欧盟又颁布了新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，其主要原则是:食品和饲料的生产者必须保障其生产产品的安全性，只有安全的食品和饲料才能进入市场销售，不安全的食品和饲料必须退出市场。新法对食物链的各个环节进行监督，从原料生产、加工、上市到售后都受到了无疏漏监控，实现了食品从农田到餐桌的全程监控。新法还建立了可追溯性的原则，强化了召回制与市场准入制度，并对食品添加剂和动物饲料等易发生食品安全问题的薄弱环节进行了重点监督。

3.2 欧盟风险分析体系

疯牛病后，欧盟食品安全监管机构进行了改革，至今已经形成一个比较严密且独具特色的欧盟风险分析体系。其中欧委会的科学咨询委员会负责风险评估，欧盟食品安全局既负责风险评估也负责风险交流，欧委会下属的健康和消费者保护司和欧盟食品与兽药办公室负责欧盟食品风险管理。

欧盟是一个多成员国的联盟组织，其最有欧盟特色的制度就是由成员国代表组成的委员会体系。这个体系是用来平衡欧盟与各成员国之间的权利分配与义务支出的一个良好的方式。各成员国可以通过委员会诉求各自的利益，欧盟可以通过委员会表达自己的意志。在食品安全监管方面，欧盟也采取了委员会的方式。疯牛病后，欧委会成立了关于食品安全的新的科学咨询委员会，该体系包括科学筹划指导委员会和由它负责的8个专业委员会，即:食品科学委员会、动物营养科学委员会、动物健康及动物福利科学委员会、禽畜措施科学委员会、植物科学委员会、化妆品与非食物产品科学委员会、医疗产品与医疗器材科学委员会以及毒害、生物毒害与环境科学委员会。鉴于疯牛病的影响，还成立了可传播海绵状脑病和疯牛病特别工作组。科学咨询委员会的一个主要工作就是进行风险评估，并对风险评估的程序为各成员国建立一个可供参考的统一框架。

根据2000年《食品安全白皮书》的要求，欧盟于2002年成立了食品安全局，盟洲食品安全局是一个独立于欧盟其他部门之外的一个机构，主要由管理委员会、执行主任和秘书、咨询论坛、科学委员会和九个专门的科学专家组成。该机构的主要工作是对食品供应链中涉及的风险进行评估，并就评估的结果与其他相关成员进行交流;为制定或是修改食品和饲料安全的法律以及制定新的食品监管框架和政策独立地提供科学建议;当发生食品安全问题时，根据此机构风险评估和专家的建议，向公众传达准确的信息。

健康和消费者保护司负责欧盟食品安全法律议案的提议与食品安全法律法规的执行。欧盟食品与兽药办公室对各成员国执行有欧盟食品与兽药法律的情况进行监督，并对欧盟食品安全局的工作进行监督。

3.3 食品与饲料的快速预警系统

食品与饲料的快速预警系统是一个连接欧盟委员会、欧洲食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络。建立该系统的目的是便于欧盟各成员国之间及时交换关于食品与饲料的安全性信息。该系统要求各成员国将本国可能对人体健康产生直接或间接危害的食品与饲料的信息通报给欧盟快速预警系统，一旦发现成员国或第三方国家的食品与饲料可能对人体产生危害，该国又没有能力控制即将发生的危害时，欧盟委员会将采取相应的紧急控制措施。欧盟快速预警系统每周发布一次预警及信息通报。

3.4 食品可追溯制度

食品可追溯制度要求食品生产商在食品供应链的每一个加工点对产品进行标识，标识是一个信息的累计与叠加过程，既要在食品上将食品原料上原有的全部信息标识，还要将自己加工产品的信息在产品上标识，以便于下一个加工者使用，或最终被消费者使用。为了支持欧盟食品可追溯制度，欧盟及其成员国建立了统一的数据库，详细记载了被监控对象生产与销售的全部过程。德国食品可追溯制度中最典型的案例是给鸡蛋编码。每个鸡蛋上都印有数字，这些数字涵盖了鸡蛋生产的所有信息，根据数字可以查出鸡蛋是来源于哪个饲养场，当鸡蛋质量出现问题时，可以迅速追溯到饲养场来追查引发质量问题的原因。

4 对我国食品安全监管现状的启示与借鉴

4.1 我国食品安全监管现状

4.1.1 我国食品安全监管立法历程 我国的食品安全立法经历了由“卫生管理”向“风险预测”理念的转变。

我国食品安全立法经历了30年的管理观念的变革。1979年出台了《中华人民共和国食品卫生管理条例》。经过四年实践后，于1983年推出了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》。1995年颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。这些法律与法规基本上是基于食品的卫生管理条例，且有些条例缺乏可操作性。例如，《食品卫生法》第43条中有关于食品召回制的提议，在与《食品卫生法》相配套的法律法规中，找不到具体操作的法规依据。在对于食品安全监管的指导上，《食品卫生法》对于执法主体的责任范围的认定并不明确，例如，此法规定“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”，由于没有明确各部门的管理范围，形成了食品安全多头管理的状况，造成了监管的交叉与盲区。

近年来一系列频发的食品安全事故显示出《食品卫生法》已经无法解决我国食品在生产、管理与销售环节中的问题。食品安全立法的理念急需从“卫生管理”转向“风险预测”。2009年2月颁布的《食品安全法》要求建立食品安全风险评估制度。此法规定“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估”。此法还具体界定了国务院负责食品安全的各行政部门的具体职责，改善了食品多头管理、职责不清的状况。此法规定“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”。

4.1.2 我国食品安全监管体系现状与问题 我国目前的食品安全监管体系处在一个过渡的状态，情况比较复杂。监管的主要部门农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局和卫生部。农业部负责监管农产品的生产环节，国家质量监督检验检疫总局负责监管食品加工环节和进出口食品的安全，国家工商行政管理总局负责监管食品流通环节，卫生部负责监管食品重大安全事故。目前监管体系的特点是一个监管环节由一个部门进行监管，采取分段监管为主、品种监管为辅的监管方式。虽然对不同部门的监管职责进行了具体的划分，但依然存在职责权限划分不清的问题，容易造成重复监管和监管真空的局面。为此，2009年国务院食品安全委员会正式成立，旨在指导与协调各部委的食品安全监管工作。

4.2 发达国家监管体系对我食品安全监管体系的启示与借鉴

4.2.1 完善食品安全立法体系 鉴于日本、欧美等国完善的立法体系。我国目前依然处于食品安全立法的初级阶段。虽然有《食品安全法》与《食品安全法实施细则》、《食品安全法实施条例》，但这些都是综合性的法规，缺乏针对具体监管对象的详细法规。因而以后要加强具体法规的制定。

4.2.2 明确监管责任，加强监管调节 随着《食品安全法》的颁布，我国各个食品安全监管部门的职责也明晰起来。但依然存在着监管交叉与监管空白的状况。目前所要明确的是一个监管环节只由一个部门来监管，避免责权交叉。虽然目前实行的是分段监管为主、品种监管为辅的监管方式，但从长远的方向发展，建议按照美国的食品安全监管体系进行改革，即实行从上到下的垂直管理，按照品种的分类进行监管，即不同种类的食品由不同的部门进行管理。这种分工明确的监管体制将会有利于协调监管。

［1］王芳，陈松，钱永忠.发达国家食品安全风险分析制度建立及特点分析［J］.中国牧业通讯，2009(1):40－42.

［2］陈蓉芳，李洁.欧盟食品安全监管体系研究及启示［J］.上海食品药品监管情报研究，2010(6):1－4.

［3］马伟锦，张正军.日本的食品安全保障体制及对我国的启示［J］.经营与管理，2010(10):31－33.

［4］李向安.论美国食品安全监管体系对我国的经验借鉴［J］.商品与质量，2010(7):23－24.

Research of food－safety supervision system s of developed countries

HE M eng1，2
(1.China University of Mining＆Technology，Beijing 100083，China; 2.Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

In recent years，m ajor developed countries have construc ted an efficient food－safety supervision system according to the high standards of food－safety requirements.The common characteristics of the food－safety supervision system are regard ing risk analysis as notion and“From farm land to d ining tab le”.For d raw ing on the experience of food－safety supervision system s in developed countries，this paper studies food－safety supervision system s in Japan/America and the European Union and d raws on the experiences of these countries.

food safety;supervision system;risk analysis

TS201.6

A

1002－0306(2012)12－0049－06

2012－03－19

何猛(1974－)，女，博士生，研究方向:管理科学。