建设委员会与民国窃电问题治理
——以1930年代长江中下游地区为例

王静雅

(暨南大学文学院，广东广州 510632)

建设委员会与民国窃电问题治理
——以1930年代长江中下游地区为例

王静雅

(暨南大学文学院，广东广州 510632)

处治窃电法规颁布以前，在长江中下游地区，用户窃电成风，法律上惩罚判定窃电罪行标准不一，致使各电厂纷纷制定法规严惩窃电用户。针对这一问题，建设委员会从“立法”、司法、舆论宣传等方面对窃电行为进行整治。然而，建设委员会处治窃电行为的实践效果却不尽如人意，长江中下游地区的窃电之风仍盛行于世。其原因可归结为电气公司职员包庇窃电者，并为其说情;行政官员带头窃电，在社会上产生了不良影响;警务人员不配合电气公司查处窃电行为;司法机关习故蹈常，没有切实奉行电业规章。

建设委员会;治理窃电行为;长江中下游地区

1927年南京国民政府成立，便设立了经济管理机构，着手制定全国财政经济政策，对经济发展进行规划。建设委员会作为当时重要经济管理部门，对于电业建设十分重视。建设委员会委员长张静江根据孙中山的建国方略指出:“民生主义首重农工业，而农工业之建设必须电气与水利”，而电气“可以解决民生衣、食、住、行四大问题之全部”，“实较铁路更为重要”。［1］56－58学界虽对建设委员会有部分研究，然而电业法规作为建委会经济政策的重要内容之一，涉猎此领域的学者却寥寥无几①张连红的《民国时期中央经济机构演变述略》简述了几个经济机构的职能及演变，指出南京国民政府时期经济机构冗乱，职权划分不清，以致于机构与机构之间经常发生冲突。(《南京师大学报(社会科学版)》1997年第1期，第50页);谭备战的《南京国民政府建设委员会研究(1928—1938)》通过对建设委员会成立的背景、各个时期的经营活动以及最终退出历史舞台的过程，分析建设委员会自身独特的历史面貌，指出其名义上是国营事业而实际上具有浓厚的民营企业的特点。(南京大学历史系博士学位论文，2008年);赵兴胜所著的《传统经验与现代理想:南京国民政府时期的国营工业研究》对建设委员会的部分活动做了介绍。在第三章第三节“战前国营工业的发展状况”简述了建设委员会所属的厂矿企业的经营活动，如首都电厂、戚墅堰电厂、电机制造厂等，但没有做深度分析(参见赵兴胜:《传统经验与现代理想:南京国民政府时期的国营工业研究》，齐鲁书社2004年版，第287页);张忠民、朱婷著的《南京国民政府时期的国有企业1927—1949》在第二章第一节中介绍了中华民国建设委员会的设立和职能，指出建设委员会直接经营的国有企业主要集中在电气业和矿业两方面。战前建设委员会实际控制和经营的国有企业还是极为有限的(张忠民、朱婷:《南京国民政府时期的国有企业1927—1949》，上海财经大学2007年版，第91页);王树槐的《建设委员会对电气事业的规划》指出建设委员会对电气事业的规划约可分为法规制度的建立和全国电气事业建设的规划，肯定了建设委员会对电气事业发展做出的贡献。(参见《近代中国》编辑部编:《国父建党革命一百周年学术论文集》，台北，近代中国社1995年版，第196页)。。本文以建设委员会对于长江中下游地区窃电现象的治理及其效果为考察对象，探究影响电业政策实践效果的因素，并在此基础上探讨电业政策与法律之间的关系。

一、1930年以前长江中下游地区的窃电及争议

在长江中下游地区，用户窃电成风，“盏灯则增灯换光，表灯则设法偷漏巧取豪夺，防不胜防，电气事业因此而遭失败者不可胜数。”［2］文书，1771929年，杭州电厂在营业区域内普查1.46万户，查出窃电户 451 户。［3］1741930 年，汉口既济水电公司称“查市内正当用户，照章报用，如数缴费者固多，而无赖之辈，假借军政界名义，私接水电，抗不缴费，又复包庇转售渔利者，亦复不少。虽经商公司稽查人员，随时查获送究，无如本市地广人杂，稽查实有难周，偷用抗费之事，仍无难免，虽迭经商公司呈请前武汉卫戍司令部及市政府布告严禁，奈日久生玩，偷漏仍多，损失之巨，月以数万计”［4］公牍，19。1931 年，建设委员会在其编印的《中国各大电厂纪要》一书中，也指出“窃电欠费，在各外资经营之电厂中，绝不多见。而国人经营之各厂，则深苦之。民营各电厂，其所受苦痛更甚，实成前途事业之致命伤。广州电厂之线路损失，达百分之六十五，其中当有百分之三十为窃电无疑。欠费一层，亦不在少数。汉口电厂去年一年间，查获窃电案3000余件，每日几达10件，实足骇人听闻。北平电厂亦因欠费窃电太多，而收入不旺。否则即使国都南迁，商店衰落，居民减少，当仍可稍获盈利。此种窃电欠费之现象，乃一般政治不良之反映。本书所述各厂，均在通商大埠，此风尚不大盛。处在小城市之电厂，其受人剥削也当更甚。此乃电气事业前途最可忧虑之一点，全国电业家宜以自强不息之精神努力为之。”［5］136

用户窃电使电厂损失严重，法律理应严惩此不法行为，维护电厂经营者的利益。然而，法律上对窃电者的惩处却存在很大争议。当时的刑律规定窃取他人所有物的行为为窃盗罪，而窃取电气者是否为窃盗罪，在电气事业尚未充分发达的情况下，司法上的解释也常常不一致。主张无罪的人认为，“立论以刑法之所谓物，当以物理学上关于物之定义释明之，物理学上之所谓物，必据有一定空间，如固体、液体、气体是也，电气既非据有一定之空间，又不属于若何体，窃取电气者，不得为窃取他人所有物，应适用刑法总则，律无正条者，不为罪之规定，为宣告无罪之判决”。主张窃电有罪的人认为“立论以刑法之所谓物，与物理学上之所谓物，精神上之解释，当然不同。刑法上之所谓物，应以有无经济上之价值为标准。电气在经济上有一定之价值，且有精密之管理与监督，电气既为有价值之物，窃取者即侵害他人之管理与监督权，该当刑法上之窃盗罪之规定，应为有罪之判决。”［6］论著，9

面对这一问题，各省的民营电厂为了维护自身利益，各自制定了惩治窃电法规。民国18年(1929)，杭州电厂组织稽查队，制订《杭州电厂处理窃电规则》，规定追偿窃电电费标准。［3］174上海市政府也批准颁布了《上海特别市商办电气公司合订禁止电气用户窃电规则》，规定各种窃电行为的惩处办法。第1条规定参与合订规则的电气公司遇见电户舞弊、窃电的情况，都按此规则办理。第21条申明“本规则公布后，各公司签订禁止用户窃电各项规则办法一律取消”。由此，可以看出法规的定制与完善，开始在区域内统一。

二、建设委员会对于窃电问题的治理

针对窃电成风、法律上惩罚判定罪行标准不一、各厂窃电规则不同的问题，建设委员会从各个方面防治窃电行为。在法规建设方面，建设委员会于1930年4月颁布了《电气事业人检查窃电及追偿电费规则》，其主要内容为:第一，规定了电气事业检查窃电办法，建设委员会特许电气事业人依据此规则“派员携带凭证，至用电处所施行检查;用电人非有正当理由，不得拒绝”［7］法规，76－78。第二，界定了窃电行为的范围。第三，规定了追偿非用户窃电者电费之标准和发生争执时的处理办法。该规则第11条规定“本规则公布后，各电气事业人所订取缔窃电章程，一律无效”。［7］法规，76－78至此，处治窃电法规在全国得以统一。

该规则是民国时期第一部关于惩治窃电规制的专门立法。建设委员会的电业负责人认为这一法规在民法和刑法上都有一定的补充作用，明确指出窃电是犯罪行为，应受法律制裁。“民法虽有赔偿损害之条文，但电气事业人因窃电所受损害，非一般人所能计算，故该规则在民法上为赔偿损害之补充规定。”“窃盗电气，在刑法上虽有以动产论之规定(刑法第333条)，然电气为无形之物，窃取与否，颇难检查;窃电行为，亦非一般人所能鉴定，应由中央主管机关予以判断，故该规定在刑法上为确定其窃电行为范围之规定。”［8］J8

《电气事业人检查窃电及追偿电费规则》颁行后，浙江、上海电气局等长江中下游地区电业机关及电灯公司对其内容提出疑问或请求修正，建设委员会积极给予回应，归纳为以下几点:第一点，查获窃电后惩办及追偿手续繁琐。建设委员会解释“窃电行为刑法定有专条，公司查获窃电必须呈送法院究办，实为法定程序不容违反。至公司追偿电费，按照该规则第五六条之规定本可直接追偿或附带民诉，但刑事部分仍须诉请，法院裁判以符有罪必罚之原则，未便以公司手续繁重而置国家法律于不顾。若论法官处罚是否得当系属另一问题”。［9］公牍，53－54第二点，赔偿损失较轻，应超过适用数。建设委员会以为“按该规则第四条规定，追偿电费原系附带私诉之一种，窃电者除赔偿损失外，仍须依照刑法处罪，实足以资儆惕，不得谓失之过宽。况既称追偿自应以实际所受损失额为准，方合民事法理”。［9］公牍，54第三点，对于第五条中规定的追偿非用户窃电者电费标准“私装电灯以查见灯泡之瓦特数，照每日燃用十二小时计算，追偿电费一年。风扇以每日十二小时，每年六个月计算”［7］法规，77，华商电气公司认为计算用电时间过短，应以全年每日二十四小时计算电费。建设委员会解释“查用包灯制之公司供电时间平均不过十二小时。若日夜馈电之公司本以用电表计量制为原则，该规则第七条已有规定，并无损失过巨之可言。至电扇、电气暖炉概以全年二十四小时计尤无理由。”［9］公牍，53－54①笔者认为“至电扇、电气暖炉概以全年二十四小时计尤无理由”漏掉“每日”二字，据原意应为“至电扇、电气暖炉概以全年每日二十四小时计尤无理由”。“据称该市具有特殊情形如能证明确系窃用在十二小时或六个月以上者得依照全年每日二十四小时计算。至于非用户窃电虽未装置电表可照瓦特马力计算该规则已有明白规定。”［10］公牍，35第四，没有对于专门从事窃电工作的人的处理办法。第五，查获窃电后是否应停止供电。建设委员会认为此项不属该规则范围，将来于取缔规则中订定。［11］命令，17－18

随后，建设委员会针对不断出现的新情况，对窃电法进行不断的修正和完善，以维护电气事业人的权益。1933年1月6日，建设委员会公布了《电气事业人处理窃电规则》，正是对《电气事业人检查窃电及追偿电费规则》的修正。该法规在法律程序上更加规范，如电气事业人派员携带的检查窃电的凭证，应“由电气事业人呈请地方主管机关或公安机关登记”。［12］法规，193电业经营者有权对窃电人停止供电需求，维护电气事业人的权利。“有窃电嫌疑者恃强拒绝检查时或窃电者未照本规则缴足应偿电费时，电气事业人得停止供给其所需之电气。”［12］法规，194对窃电法规的进一步修正，说明建设委员会对电气事业的重视，且对于各电厂反窃电过程中遇到的新情况，在法规中进行了补充和规范。对于电气公司制定奖励举报窃电办法的举措，建设委员会如第十二条“窃电者如指出实施窃电工事之人而经证实者，得减免追偿电费部份百分之五十”。［12］法规，195第十四条“检查窃电及举发窃电奖励办法，电气事业人得自行订定，呈请地方主管机关备案”。［12］法规，195

民国二十二年十二月(1933年12月)，由建设委员会、军事委员会、军政部、内政部联合公布了《取缔军警政机关部队及所属人员强用电流规则》，共六条，其内容(1)明定军警政机关部队所属人员应照章付费，可以申请优待办法。规定看似保护了电气事业人的利益，实际上仅是减轻电气事业人受压迫的程度，变相的侵犯了电气事业人营利权益。(2)军警政机关部队经电气事业人呈诉查明属实，应协助电气事业人查办。(3)没规定的事宜按《电气事业取缔规则》和《电气事业人处理窃电规则》办理。建设委员会将规则印发给各省市政府查照，转饬民建转发知照在案。在一定程度上，约束了军警政人员窃电欠费的行为，维护了电厂经营者的利益。

建设委员会也尝试将窃电规则改为条例，经过立法程序，确定其法律上的地位。1935年7月6日，建设委员会将拟定的《取缔窃电条例草案》呈国民政府转发立法院审议在案。呈文内容为“六年以来，虽足以稍戢窃电之风，然未经立法程序，效力自难普徧。年来各地电气事业人为谋实施便利起见，纷纷具呈本会，请将该项规则改为条例，经过立法程序，以确定其法律上之地位。本会以此项请求甚属切要，爰即征集全国各关系机关各专家意见，拟订《取缔窃电条例草案》，曾于本年七月六日将该草案迳呈国民政府，转发贵院审议在案。”［13］文书，142

1937年7月，建设委员会对《电气事业人处理窃电规则》进行了修订，修订后的规则在各类窃电行为的电费计算方法更为详细。

司法方面，建设委员会请法院各部门重视对窃电案件的处理。当时，各电气事业人认为法院对于处理窃电案件多罚轻微足，不予重视，“近有查获窃电证据确凿之呈件，而法院因他案牵涉不予起诉，致使狡黠者流逍遥法外于电业，进行窒碍实多”。鉴于此情，1933年9月7日建设委员会知会司法行政部转饬各地法院处理窃电案件时，“务须尽法惩办，毋稍宽纵，俾儆效尤而维电业”。［14］文书，42－431934 年，杭州电气公司向建设委员会呈文称“地方法院对于判决谭夏氏窃电一案，竟以电气事业人处理窃电规则之计算追偿电费方法，认为不能适用，将历年来各地法院均经认为适用之规则，一旦推翻，不特助长窃电之风，与社会善良风俗有碍，即公用事业前途骤失保障，为害亦奚侃［堪］设想，不得不恳请予以救济，以维电业等情”。［15］文书，687月，建设委员会就此事公函司法院，再次重申《电气事业人处理窃电规则》的法律效力，为使各地法院对该规则有进一步的了解，附送了《电气事业人处理窃电规则说明书》，“特将该规则之性质，及紧要各条，分别说明”。［15］文书，69请司法院察核，“予以确定之解释，转行各地各级法院，一体遵照，以重公用，而维电政”。［15］文书，69《电气事业人处理窃电规则说明书》内容涉及三个方面，一是说明《电气事业人处理窃电规则》与民法、刑法无抵触，对法律有补充效力。“该规则之性质，在刑法上为确定窃电行为范围之补充规定，在民法上，为赔偿损害之补充规定，及电气事业人计算追偿电费之方法。”二是说明该规则第三条各项条文是对刑法第二十八章第三百三十七条之“意图为自己或第三人不法之所有而取他人所有物者，为窃盗”意义的具体阐释。三是说明该规则自第七至第十一各条规定系民法第二百十六条“填补债权人所受损害及所失利益”的补充条文。［16］文书，69－70

至于舆论宣传，建设委员会在期刊上登载反窃电著作，向电气事业人发行防治窃电手册，为电厂反窃电工作提供建议、传授经验。1934年，《建设》期刊上登载了全国电气事业指导委员会主任恽震的论著《电气事业经营要略》，第十三章专论“检查窃电”，分六个部分论述“处理窃电规则之范围”、“防止窃电之要义”、“检查窃电之应注意各点”、“窃电工匠之严查”、“用户装置之检查”、“扑灭窃电罪恶之治本方法”，对防治窃电的各个环节详加指导，具有一定的参考价值。［17］49－51建设委员会还编印了《防治窃电之研究》，“凡已注册之电厂，皆可领购二册至四册，分交工程师及稽查员研究熟习，惟须注意勿为不可靠之职工借此学得窃电伎俩，以助张其恶焰与弊窦”［17］50，为已注册的电气事业人反窃电工作提供参考。

三、治理窃电问题的实际效果

建设委员会颁布《电气事业人检查窃电及追偿电费规则》后，窃电问题仍然很猖獗。在追查窃电的过程中，窃电者与电厂人员经常发生争执。1930年7月22日，既济水电公司营业处报告称“本月二十二日，派稽查股员周凤声、刘鸿祥、金培鼎等，会同宪兵贺龙清，工友徐升天等，调查四区长胜街，一百零六号傅信记茶馆偷用电流一案，查明表外总线皮破，表上封口俱无，复查每月电度相差甚巨，其为偷用电流，确切无疑，因此照章剪火撤表，停止供给，该茶馆恃蛮抗阻，不准下表，并不服理论，且恃该茶馆人众，竟敢明殴宪兵及工友。”［18］公牍，41窃电者不仅有普通百姓，军政机关职员私宅窃电现象尤为严重。1930年9月11日，既济水电公司呈汉口市政府公安局为富源里等里分军政机关职员住宅私接水电，请求出示限期报装，维持营业。“兹查有济生路之富源里、仁厚里、两仪里、利记里、焕英里、大成里等处，多属党政军警各机关职员住宅，所用水电，概系私接，虽迭经分别通告取缔，劝其照章报用，乃恃势横狡，旋剪旋接，不可理喻，甚至詈辱相加，莫敢谁何。”［19］公牍，17既济水电公司恳请市政府转呈公安局出示严令各住户，限期照章报用水电。1930年9月25日，汉口市政府、公安局对此情况进行辩解，“惟查私接水电，有属于住户者，有属于房东者，更有同一里分，甲户业已报表，而乙户并未缴费者，情形极为复杂。且原呈所称，党政军机关，亦未分别列举，若遽如该公司所请办理，诚恐滞碍难行，致损政府威信。”［20］命令，4然而，铁证如山，当地主管机关分发私接水电地点表于各官署，令其派警协同既济水电公司详细调查。各管署员警，将各里分所有私偷水电用户，逐一调查明晰，分别造具详细一览表。市政府批准，分别函令各机关，转饬表列偷用水电用户，限期报装。［21］公牍，241931 年 3 月17 日，既济水电公司在《呈汉口市社会局公安局为拟依限取缔私用水电各户以维营业而保公用请备案由》一文中，又指出“窃查本市住户，使用水电，照章报明付费者固多，而未经报明登记，私自接用者，近据稽查所得，计有二千余户之多，完全无偿供给，毫不付费，经商公司迭次派员劝导，多置之不理，甚至私火截管，停止供给，该住户等旋复私行接用如故，长此以往，效尤必多，妨害公用，莫此为甚。惟查此种私接水电住户，以在公人员为最多。”［22］公牍，16－17

从既济水电公司1933年1月至6月查获偷漏电气户数表中也可看出，窃电用户中，以公职人员私宅用户为最多，普通住户次之，商店用户居末。公职人员私宅偷电者最多原因在于“假借名义，希图取巧者不在少数”。住户偷漏仅次于公职人员，是由于“近年本省及附近省份，因乡间不靖，乡民迁避武汉者颇多，遭此乱离，人皆穷困，为生活所迫，故有此不韪行为”。［23］论坛，16－17

表1 商办汉镇既济水电股份有限公司1933年上半年窃电户数统计表

既济水电公司凭着稽查窃电积累下的经验，总结了稽查偷漏办法。(一)当场拍照，以存真相。(二)查出窃用人犯，送请公安局或法院依法惩治，(三)追偿价欵，登报公告，似此偷用之户，既受惩处，又破颜面，名誉所关，偷漏之风，或可稍息。［23］论坛，16－17既济水电公司试图以不可辨驳的证据，使窃电者在经济、法律、名誉上受到惩罚，遏制偷漏的风气。这些办法对于一般的用户可能行之有效，但对于军政机关部队及所属职员倚仗着国家、军队的权势明目张胆的窃电行为，电业经营者却是无可奈何。

针对屡禁不止的窃电现象，电厂也采取了各项反窃电措施。既济水电公司首先请求卫戍司令部派兵士常驻公司，随时协助稽查工作，并愿意承担服务期内的兵士薪饷。［24］公牍，19其次，对举发窃电者给予奖励。既济水电公司给以“罚款项下百分之三十的奖金”［25］营业，5。再次，用社会舆论惩治窃电者。将窃电者的姓名、住址登报，让他们在公众面前丧失颜面。

1930年—1937年间，在长江中下游地区，窃电行为比比皆是，除了既济水电公司受窃电之苦外，其它地方的电力公司也有同样遭遇，建设委员会也很重视查办。安徽怀远光怀电气公司董事长杨乃菼等向建设委员会呈文“私灯日多，收费艰难，不能维持，请派员代办”，建设委员会于1931年1月17日批示“取缔窃电及整理改良事项，应由该公司随时呈请本会派遣专员切实指导或转饬，地方政府协助进行，所请派员代办之处，应毋庸议”。1932年1月9日，浙江省平湖县明华电厂经理韩怡民向建设委员会呈略称“用户莫寄苹、葛景伊窃电破获，自恃势豪，在本地《小平湖人报》及《平民日报》登载，发起电灯用户后援团等，希图煽动风潮”，附上报纸及窃电形状影片，恳请建设委员会依法取缔严惩。建设委员批饬窃电案件应向当地主管法院依法起诉，并会训令浙江省建设厅查明制止。［26］文书，1171934 年 1 月，建设委员会调查安徽省会电灯厂近况，指出用户窃电和欠费导致该厂不能发展。据统计“电厂每日平均发电约计五千四百度，实售仅得二千度左右(欠费在内)。除路灯暨厂内自用及线路损失外，每日发出之电，耗于窃电者竟达一千余度，即每月三万余度。以该厂售价每度二角六分计，每月损失达七千元以上。”［27］文书，30窃电用户中，“军队凭借势力，私接灯盏，且竟有包庇邻舍同居共同燃用”，“有无业工人，组织团队，转代用户窃电为业”。［27］文书，29建设委员会公函安徽省政府“对于该厂用户之欠费窃电，依照法规及部会迭次公函，严加取缔，以维电业而重公用”。［27］文书，29－301934年，建设委员会向军事委员会委员长南昌行营发了一份协助取缔欠费窃电的文件，指出“江西九江映庐电灯公司营业不振的最大原因在于，欠费窃电，以输出电度计算，竟有百分之五十，不能收费”。［28］文书，41－421934 年 6 月，江苏省武进戚墅堰电厂向建设委员会呈文称“驻武进铁甲车第五队队副江亚平，包庇房主，公然窃电，不服检查，抗拒取缔，致无法执行业务，请转函铁甲车司令部协助，停止其电流供给并依法究办”。建设委员会认为，“查军警政机关部队及所属人员强用电流，妨害公用事业至巨，该队副江亚平竟敢包庇房主，公然窃电，抗拒检查，殊为非是，自应严予取缔，以儆效尤。”建设委员会公函铁甲车司令部请查照，协助该厂停止其电流供给并依法究办，抄附原呈并送发《取缔军警政机关部队及所属人员强用电流规则》、《电气事业人处理窃电规则》各五份。［29］文书，94－956月27日戚墅堰电厂的处理结果是，陆军铁道炮队司令部“除令严饬取缔，并将该队附［副］江亚平撤办，该队长王橹失察，记大过一次，以示惩儆外”。［30］文书，100

四、结 语

尽管建设委员会颁布法令法规，长江中下游地区的窃电之风仍盛行于世，究其原因，可归纳为以下几点:第一、电气公司职员包庇窃电者，并为其说情。既济水电公司在处理窃电案件时，“公司职工每每受人请讬，从中说情，使承办员司碍于情面，无法处理”。［31］公牍，16第二，行政官员带头窃电，在社会上产生了不良影响。当时，各机关人员窃电，“各界社团亦踵而效尤，致使一切设施悉被破坏”［32］法规，37。这也说明法规治民不治官，对官员的约束力弱。第三，警务人员不配合电气公司查处窃电行为。为此，建设委员会恳请各省市政府转令公安局保护电灯并协助检查窃电。建设委员会指出“检查窃电规则第三条载明电气事业人查获用户窃电实据时，应有在职警员一人或第三者二人以上之证明，诚以局警例得有此义务也。然各地公安局出动之警士，遇有各公司检查窃电请求证明时，得其助力者固多，而借故推诿致无第三者之证明者亦不少。由是各处窃电成风，公司检查困难”［33］文牍，37。第四，司法机关习故蹈常，没有切实奉行电业规章。据各电气事业人呈称，“法院对于处理窃电案件，其能审度案情，尽法惩处者，固属甚多，而抱息事宁人之旨，从轻处罚者亦复不少，遂令窃电之风，无有稍戢”。［15］文书，68“法令等于具文习惯成为风气，在电厂既不能以窃电欠费相纠绳，更未便以不雅驯之名词加诸缙绅之家宅，是以三令五申而各地奉行有效者，殊觉寥寥。”［32］法规，37－38这使得电厂蒙受巨大损失，叫苦不迭。“遇有窃电及欠费等纠葛，卒未依规则办理。即或诉诸亦并不能按照新章裁判。电厂感此困难莫可如何，敝会迭据各公司报告多蒙此重大之影响，有营业者暗被妨害，资本即坐受损失，而业务竟危困多坏于不知不觉之中”。［32］法规，37－38

通过上述事例，可见经济政策的传递与法律传递的根本区别在于:经济政策的传递主体是制定政策者，他们的责任不仅在于制定经济政策，而且还要把政策正确、及时地传递到公众中去，以实现自己的经济管理目标。如果政策得不到良好的执行，首先要检查政策是否已经传递于人民。而法律的传递主体则是每个公民。国家立法机关把制定的法律公布后，每个公民便有义务去了解法律，并遵守法律，一旦违法，是不能借口不了解法律规定而免负法律责任的。［34］114长江中下游地区窃电现象的治理及其实践效果表明电业法规作为电业政策的一种传递方式，由于法律效力相对低于法律，所以没有引起社会各界的重视，且受到习惯势力的影响，致使电业政策的实践效果微乎其微。它使建设委员会对电业的监督与指导中处于被动的地位，也使建设委员会认识到只有将电业法规上升到法律的地位，电业政策的实施才能得到有效的保障。同时，这也反映了南京国民政府统治初期经济建设的无序与经济立法的滞后性。

［1］中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会编．张静江先生文集［M］．台北:中央文物供应社，1982．

［2］呈国民政府·第45号［J］．建设委员会公报，1932，(25)∥沈云龙主编．近代中国史料丛刊(570)．台北:文海出版社，1978．

［3］杭州市电力工业志编纂委员会．杭州市电力工业志(1896 －1990)，水利电力出版社，1994．

［4］呈武汉警备司令部请颁布告严禁住户假借军政界名义偷接水电并派兵协助稽查取缔以维营业而重公安由［J］．水电季刊，1930，(4)．

［5］建设委员会编．中国各大电厂纪要［M］．建设委员会，1931．

［6］雷言午．论盗电［J］．水电季刊，1930，(2)．

［7］电气事业人检查窃电及追偿电费规则［J］．建设委员会公报，1930，(5)．

［8］朱大经．十年来之电力工业［M］∥谭熙鸿主编．十年来之中国经济(上)．中华书局，1948．

［9］咨上海市政府·第268号［J］．建设委员会公报，1930，(8)．

［10］咨上海市政府·第348号［J］．建设委员会公报，1930，(10)．

［11］建设委员会指令·第850号［J］．建设委员会公报，1930，(9)．

［12］电气事业人处理窃电规则［J］．建设委员会公报，1933，(27)．

［13］公函立法院·第728号［J］．建设委员会公报，1935，(60)．

［14］公函司法行政部·第442号［J］．建设委员会公报，1933，(33)．

［15］公函司法院·第360号［J］．建设委员会公报，1934，(43)．

［16］电气事业人处理窃电规则说明书［J］．建设委员会公报，1934，(43)．

［17］恽震．电气事业经营要略［J］．建设，1934，(15)．

［18］函致宪兵第一营为傅信记偷电不服取缔逞蛮朋欧宪兵请严办由［J］．水电季刊，1931，(5)．

［19］呈汉口市政府公安局为富源里等里分军政机关职员住宅私接水电请出示限期报装以维营业由［J］．水电季刊，1931，(5)．

［20］奉汉口市政府公安局令奉市府令据该公司呈为富源里等里分各机关职员住宅所用水电概系私接恳出示限期报装一案，仰该公司派员会同各该官署派警逐一调查详细具报以凭转呈核夺由［J］．水电季刊，1931，(5)．

［21］呈汉口市政府公安局为遵令会同各署员警调查富源等里私偷水电用户造具详表呈请核转严令限期报装由［J］．水电季刊，1931，(5)．

［22］呈汉口市社会局公安局为拟依限取缔私用水电各户以维营业而保公用请备案由［J］．水电季刊，1931，(6)．

［23］本季检查偷漏述略［J］．水电季刊，1933，(10)．

［24］呈武汉警备司令部请颁布告严禁住户假借军政界名义偷接水电并派兵协助稽查取缔以维营业而重公安由［J］．水电季刊，1930，(4)．

［25］商办既济水电公司通告(二)［J］．水电季刊，1931，(6)．

［26］建设委员会训令·第8号［J］．建设委员会公报，1932，(21)．

［27］公函安徽省政府·第25号［J］．建设委员会公报，1934，(37)．

［28］公函军事委员会委员长南昌行营·第290号［J］．建设委员会公报，1934，(42)．

［29］公函铁甲车司令部·第302号［J］．建设委员会公报，1934，(42)．

［30］陆军铁道炮队司令部公函·副字第47号［J］．建设委员会公报，1934，(42)．

［31］通告各职工嗣后勿得代偷漏水电各用户说情致于未便由［J］．水电季刊，1934，(11)．

［32］司法行政部通令各级法院查照窃电规则处理窃电案件文［J］．电业季刊，1931，2(1)．

［33］呈建设委员会为恳请咨行各省市政府转令公安局保护电灯并协助检查窃电文［J］．水电季刊，1930，(12)．

［34］朱晓黄．经济政策的制定过程［M］．中国财政经济出版社，1993．

［责任编辑 王 桃 责任校对 吴奕锜］

K262．9

A

1000－5072(2012)06－0018－07

2011－11－10

王静雅(1985—)，女，湖北襄阳人，暨南大学文学院历史系博士生，主要从事中国近现代经济史研究。