从激励策略看乡村关系变迁三十年
——基于赣南水村的调查

魏程琳，赵晓峰

（1.华中科技大学法学院，湖北武汉430074；2.西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌712100）

从激励策略看乡村关系变迁三十年
——基于赣南水村的调查

魏程琳1，赵晓峰2

（1.华中科技大学法学院，湖北武汉430074；2.西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌712100）

改革开放以来基层政权发生了重大变化，基于对赣南水村的实地调查，从乡镇政府对村两委干部成员实施激励策略的视角，探讨乡村关系变迁30年的演进路径，指出乡村治理中运用乡土逻辑办事的村干部官僚化的这一发展趋势。

激励策略；政治动员；默许寻租；官僚化

目前学界对于乡村关系的研究分为两类：一类是严格按照《村民委员会组织法》文本进行应然状况的理论探讨，一厢情愿地认为乡村关系应该朝着《村民委员会组织法》的规定调适；一类是在田野调查经验材料的基础上进行实然状态下的分析路径，从现实的基础上提出调适乡村关系的建议。本文在后者的基础上通过个案——水村村两委工作中所表现的激励策略①激励策略是指在乡村治理中乡镇政府为使村干部具有积极执行任务的动力而实行的激励制度和策略。，探讨乡村关系变迁的逻辑和趋势。

一、从政治动员到默许寻租（1981—2005年）

水村位于闽粤赣交接之地，有2625人，13个自然村，“八山一水半分田，还有半分是道路与庄园”是对本村农耕地的形象描绘。该区是赣南客家聚居地，宗族性村落传统观念较为浓厚，祖先崇拜和继嗣观念强烈，所以厅堂祭祖和儿子传后是最重要的人生使命（上以事宗庙，下以继子孙）。在本地区20天的调查中能深刻地感受到计生工作仍是（县乡村）基层政府工作中的“重中之重”，并有以下四个特点：1）计生工作是乡级以上干部升迁考核的重要指标；2）计生工作是村级干部绩效工资考核的重要指标；3）外出务工人口流动致使计生工作难做；4）计生工作的手段粗暴。

新中国成立的最初30多年（1949—1983年），乡村之间是典型的政治动员和行政指令关系［1］。1984年撤社建乡后，乡村之间依然延续行政上下级的关系。1988年《村民委员会组织法》开始试运行，乡村之间才在法律上成为平等的两个主体。水村实行土地承包责任制后的第一任村支书是易儒（1981年），计划生育政策在本区开始实施。为了响应党和国家的号召，易儒就带头去做结扎手术，实行计划生育，通过宣传国家政策方针、教育鼓励和村干部带头，1981年全村有40人主动做结扎手术。1985年，刘姓一户人家超生，乡镇计生干部为惩罚起见要牵走刘家的耕牛，易儒看不惯乡镇干部的强硬作风，上前阻止，因而得罪了乡镇干部，他自己就主动辞职了。可见，20世纪80年代中期政社分离、乡镇政府建立起来之后，乡村关系紧张。

20世纪90年代，全国上下搞计划生育运动。对于违反计划生育政策的家庭，剖腹流产、抓猪牵牛、拆房捡东西、亲戚连坐等法子全都用上了，而且政府往往在村庄有内线，导致很多家庭为了生儿子成为“超生游击队”，天天东躲西藏、胆战心惊。计生工作是乡镇工作的重中之重，所以往往是镇党委书记或者镇长挂帅做计生工作，为了完成上级任务就要“全镇干部总动员”。赣南是典型的客家文化聚落，村庄价值生产能力强，村内舆论、面子、人情都是村干部非常注重的。村民对于村干部期望值很高，总是期待其为村庄村民谋取福利，即期待杜赞奇所描述的“保护型经纪”［2］。既然任村干部做不成村庄的保护人，也不愿意做有害于村庄的人，所以村民很少愿意出任村干部。乡镇干部只得动用自己的私人关系在村庄寻找政府的“代理人”。90年代，税负最重，计生工作最严格，乡村干部出现“好人退场，恶人当政”②这与杜赞奇所谓良绅（保护型经纪）退出、劣绅（赢利性经纪）出道逻辑相同，不能保护村民利益的人出任村干部配合国家汲取农村剩余。的现象，因为好人村干部保护不了村民也完成不了上级的任务，为了自保而选择退场；这个时期是收村提留最严重的时期，“搭车收费”成为乡村干部之间公开的秘密，恶人为了得利就必然争着当干部。计划生育工作同样实行这样的激励措施，乡镇每年实行评比，结扎、上环和罚款成为评比的主要指标。村庄交给乡镇的农业税费和计划生育罚款，村干部都有提成；村民如果想要村干部为其办事情，那么送礼表示人情就成为定例，村干部运用职权寻租。为了激励村干部积极办事，乡镇政府对于村干部的寻利行为持默认态度。理论乃是经验之间的相互印证，在国家推动型的社会变革中，不同区域之间必然表现出相似的现象。作者在豫东农村曾经从一位村支书那里访谈到如下事情：

1999年，不知从哪里传来的经验，村干部垫资上交农业费，镇政府规定3天内交齐农业税的村庄返还10%的农业税作为奖金。村干部想，反正都是收齐，收得快的能得到几千甚至上万元的奖金，当时干部垫资都疯了！2001年我垫了1.5万块钱，现在还没有还清。赵楼村委会借的是个人的，结果大队干部收不回来老百姓欠的税费，那个人就通过法院起诉，判决村两委大院归个人了；曹林庄村支书垫了6万，最后收不齐，后来一选举没选上，他就要钱，还是通过法院把村两委大院判给他了。这事多得很！2002年，这法不行了，乡里就想个新法对各村支书说，谁要是3天内完成任务，谁就可以让一个人来乡里上班。

以1994年国家实行分税制为标志，各地经济独立，地方政府作为经济主体，压力型体制使得县乡村形成“利益共同体”［3］。乡镇政府运用各种激励策略驱使村干部积极执行上级任务，在这个过程中村干部获得经济和政治利益，乡村之间成为“利益共谋”［1］的关系。

90年代的计划生育工作成为基层政府政绩考核的最重要指标之一（仅次于或者并列于招商引资），计生工作作风粗暴，出现很多不可思议的恶劣事件，常见的如未生育的妇女被强制做节育手术、强制流产致使产妇死亡、执行计生工作中出现的集体冲突事件、计划生育搞得人家破人亡（流亡），干群关系非常紧张。为了缓和矛盾，1995年国家颁布《计划生育工作七不准》①国家计划生育委员会早在1995年5月19日下发了《国家计划生育委员会关于印发在计划生育行政执法中坚持“七个不准”的通知》，内容如下：一、不准非法关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属。二、不准毁坏违反计划生育规定人员家庭的财产、庄稼、房屋。三、不准不经法定程序将违反计划生育规定人员的财物抵缴计划外生育费。四、不准滥设收费项目、乱罚款。五、不准因当事人违反计划生育规定而株连其亲友、邻居及其他群众；不准对揭发、举报的群众打击报复。六、不准以完成人口计划为由而不允许合法的生育。七、不准组织对未婚女青年进行孕检。，对于农民真是一个“通情达理”的政策。国家汲取农村剩余进行现代化建设，人、资金、土地三个重要的生产要素流出农村②具体内容请参看：温铁军《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社2009年版。，集体性事件频发，上访问题严重，官民关系紧张，三农问题日益严重和凸显。但是计划生育这匹野马直到税费改革开始才放缓脚步。税改后国家实行财政转移，号召“以人为本”，建设和谐社会。“维稳”成为国家各级政府治理中的重中之重，地方政府从强制减少人口转为增加社会抚养费征收，只要你交够了钱就随便生。随着青年人走出农村到城里打工接受现代化的熏陶，他们的生育观念也发生变化；另外，农村孩子抚养成本提高，很多家庭主动实行节育。全国绝大部分地区的计划生育工作变得温和起来，20世纪90年代的牵牛牵猪、剖腹流产、连坐、拆房捡东西的现象慢慢消失。由于本区过于强烈的继嗣观念，计生工作中强制抓流产、拿人东西（留有收据，以钱换物）的现象时有发生，在我们做调查的20天里遇到3例。

二、后税费时代：村庄治理官僚化

“建国后实行了很长时间的集体化，使国家的治理深入农村基层，是农民利益与国家利益绑捆在一起的结果；改革开放后尚有农业税费将农民与国家勾连，收农民的税就得为他们提供服务；免税后，则是国家对农村的扶持（主要是财政投入）义务维持治理的合法性。”［4］国家与农民关系日渐松散，“三农”问题依然突出并展现出新的特点。江西省2002年开始进行农业税费改革，2005年起取消农业税，江西省进入后税费时代［5］。在本区计划生育仍然是县乡政府工作中的重心所在，也是县乡干部政绩考核的重要指标，更是村干部的主要任务和工资绩效考核的重要指标。税费改革后，村干部工资和村级办公经费统一由国家转移支付发放，该县还规定累计工作达到10年的村干部，政府提供养老保险。村干部官僚化③本文官僚化借用马克斯·韦伯分析政治科层制的分析概念，不带价值判断和情感好恶，指村级组织官僚化，村干部被纳入财政预算编制的“准官僚”特征，在文中的表现主要是工资制度、绩效考核制度、监督制度、责任承包制度。起来，他们转身变为政府体制的“准官僚”。

水村有2625人，县政府给了4个村干部名额享有工资和养老保险保障（2个名额享有600元工资，2个名额享有550元工资），这样就将村干部纳入“体制性”编制。水村干部④水村干部情况：村支书刘南56岁，村主任钟发46岁，村会计刘水46岁，村治保主任谢来54岁，全部是男性。没有妇女主任和计生专员，水村的干部说自己什么工作都做，“上至天文地理，下达鸡毛蒜皮”全都要管。工资如下：村支书和村主任600元/月，会计和治保主任550元/月，其中每个月扣除100元作为社保基金。村支书、村主任500元工资结构是这样分布的：固定工资300元，绩效考核工资200元；村会计、村治保主任450元工资结构分布是：固定工资250元，绩效考核工资200元。奖金规则如下：如果这个月工作效果好，完成了任务，达到上级要求，每个村干部奖励工资150元或者200元。如果工作完成得不好，那么每个人的奖金为50元或者100元。如果一个村干部在村内累计工作时间达到10年，那么该干部退休后可以享有政府提供的养老保险。从2010年开始，每个村干部享有燃油费60元/月。本地村干部工资较其他地区如河南、湖北算是比较低的了，干部工资参与绩效考核的工资占到33%（村主任和村支书）和36%（村会计和村治保主任），在绩效考核工资中奖金额度占到25%～100%，增减幅度很大，这对于一个45岁～60岁之间，正在承担家庭责任或者为自己养老做储备的人来说还是比较有诱惑力的①村干部普遍反映，自己工资低，家庭主妇爱唠叨，这样就更增加男人挣钱的压力，自己又不能违法，所以只有做好本职工作。我们把奖励按平均水平100元计，再加上每月60元的燃油费，一个村干部一年的正式工资在9000元左右；四个村干部都是中年人，都是“兼业型”村干部，村主任家经营小卖铺，村会计是屠夫卖猪肉，村治保主任和村支书都是在家带孙子，村干部同时经营田地和脐橙。村干部在任期间的收获除了正式工资外，还有家庭收入和村庄的面子人情。由此可以得知村干部职务对于村民还是有一定的吸引力。。在村干部普遍反映工资待遇太低，自己养活不起自己的同时，绩效考核工资制和养老保险又将村干部拴在上级分配的任务上跟着国家的政策走。

山区地形导致乡村之间管理、交流成本较高，为了保证政策效果，县乡政府对村干部在实行工资绩效考核和工作一定年限后提供养老保障的激励制度外，又实行驻村干部包片制度，包片的县乡干部负责对一个或者若干个村庄的所有上级行政工作督查执行状况，如计生工作、新农村建设、社会救助、合作医疗等。为了工作方便，包片任务责任到人（如同工厂的计件工资制度），村干部同样实行工作包片责任制度。村干部包片划分是按照各自的居住地和家族势力范围来分布，充分考虑了地缘和血缘关系。表1是依据包片责任制分配的天水镇“三送（送政策、送温暖、送服务）”宣讲团成员（安排）工作表。

表1 天水镇“三送”宣讲团水村干部包组安排

全村共计18个村民小组2625人。刘南支书住北头村，负责北头（包括坳下、上份、老杨背、老屋下、上坪）刘姓村民的工作，包括5个村民小组114户740人；钟发主任住长布坑，负责长布坑、湾上钟姓和邻村石龙活易姓的工作，包括3个村民小组122户707人；谢来住在陂下，负责谢姓以及自陂下往下的所有村民小组的工作，包括6个村民小组115户628人。刘水住在柏树下，主要负责柏树下刘姓和邻村曲水塘林姓的工作以及偏远的石龙坑、下屋的工作，由于石龙坑、下屋两个村民组在山里地势偏远所以让他负责的村民组相对少一些，包括4个村民小组89户550人。

当下，乡村计划生育工作具有减少新生人口和增加社会抚养费征收两个重点，工作方法比90年代温和一些，但比其他地区还是强硬很多。在陂下自然村调查时，我们与水村驻村干部唐洪主任（县社保主任）在治保主任谢来家里碰面，刚过了一会，乡政府就有人来到陂下自然村里将一个孕妇抓走了。陂下这户人家已经生了两个男孩，现在妻子又怀上孩子了，唐主任已经“盯”这家好久了。唐洪主任在事情发生时出现在治保主任谢来家，显然，这事情是已经与村干部通过消息，但是抓人的时候村干部和驻村干部全部“回避”。当天下午，孕妇的婆婆来找刘会计说情，刘会计告诉她，现在县计生局已经“撕票”②“撕票”是村干部比喻化的说法，指乡镇政府不同意村民拿钱来保住属于超生的腹中胎儿要坚决做引产手术。这暗示在平常时期，村民是可以拿钱来超生的。了，拿多少钱都不行，坚决要引产。因为本镇在这次计划生育工作检查中在全县排名倒数第三，差点黄牌警告，正在限期整改中。后来，我们听说孕妇被引产，孕妇的丈夫要跟唐主任拼命，村干部正在居中调解。

目前，乡村治理的逻辑是乡镇政府依靠村干部执行国家政策，对村干部实行激励的同时又下派驻村干部进行监督协助，实行包片责任制度，采用一套技术治理的策略主义［6］运作方式。村干部运用家族、朋友圈子、人情面子等个人关系网络的熟人社会逻辑来完成上级下达的任务。驻村干部由于身份“区隔”，往往不出面参与村内事务，很大程度上依赖村干部做工作，监督村干部工作，协助本区建设，向上级汇报民情民意。驻村干部一般都是长期驻村，吃住在村干部家里，结果往往与村干部成了朋友关系。这样乡村干部之间长期的交往和情感互动，形成一种情感运作［7］的乡村关系。包片干部具有信息优势，导致村干部难以“糊弄”“上级政府”。现在是法治社会，乡村干部都在运用法制来做说服教育工作，乡镇政府对村干部实行的激励和监督制度使得村干部群体形成“自利集团”，村干部可以在合法的范围内追求个人利益，在执行上级任务决策时出现“准官僚”治理的趋势。

三、结论与讨论：乡村关系变迁路径和趋势

通过考查水村自1981年到2011年，30年的村庄“行政”工作变迁，我们可以清晰地看到，改革开放以来在国家走向现代化的过程中乡村关系变化的国家主义逻辑［8］。1981—1984年撤社建乡之前，国家运用政治动员和思想教育的策略进行乡村治理，乡村关系为典型的行政指令关系。1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡镇政府的通知》，要求各地有步骤地进行撤社建乡工作，争取在1984年底完成建立乡镇政府的工作。1988年《村民委员会组织法》试行，乡村成为平等主体。自80年代起到免收农业税费前夕（2005年），收取农业费和实行计划生育成为基层政府的主要工作。随着农业税费越来越高、计划生育工作越来越严厉，乡村干部出现“好人退场，恶人当政”现象。乡镇运用“按比例返回”农业费和默认村干部“搭车收费”寻租的激励策略，来刺激村干部完成上级任务，乡村关系表现为“利益共谋”特征。

政府为公民提供保护和公正，作为回报，国家获得税收［9］。2006年全国取消了农业税，国家希望基层政府承担起治理责任。出乎政策制定者意料的是，后税费时代，乡村职权大为削弱，财政收入缩减，乡退出村，村退出组，乡村治权弱化［10］；基层政府从原来的“要钱”、“要粮”变为“跑钱”、“借债”，基层政权成为与农民关系更为松散的“悬浮型”政权［11］。新时期，对有9亿人民的广大农村地区进行基层政权建设具有维护基层稳定、保证粮食安全、平稳推进社会转型的重要政治经济和社会意义。在本区的行政改革中，县乡政府为村级干部提供了工资制度、绩效考核制度、养老保险制度和监督制度等激励制度。农村干部成为“准官僚”被纳入政府财政编制，并且成为一个合法追求自身利益的“自利集团”。另外，驻村干部保证了乡村信息对称和情感沟通，乡村干部运用人情、面子和（半）熟人社会的乡土逻辑［12］行政。后税费时代的乡村关系展现出乡土干部官僚化的趋势。

30年来，乡镇政府对村干部的激励策略从政治动员到默认寻租，再到目前的村庄官僚化治理，从政治动员意识形态教育到技术官僚治理，从精神价值激励到物质和保障激励，展现出乡村关系去意识形态化和官僚化的演进路径。村干部官僚化的结果是：村干部从原来模糊的半官半民身份（搭车收费属于非法）转变为清晰的拿国家工资的公务人员“准官僚”，揭开了以前村干部与村民之间含情脉脉的面纱。村干部办公事的越来越注重运用国家政策和法律，村民与村干部之间的关系也会越来越松散。在国家政治经济现代化建设过程中，国家政治稳定的关键在于处于基层政权治理下的广大农村地区的稳定，基层政权建设的关键是理顺乡村关系，从实际情况出发，结合农村社会习惯和地方特殊性，推进现代化行政。

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Abstract：The grass－roots regime has changed a lot since the reform and opening policy.This passage investigates the evolution path of the diversifications of rural relationships in 30years from the perspective of incentive strategies implemented by the township government to the village committee cadre members based on our field surveys of Shui Village Jiangxi province，and points out the bureaucratic trend of the village cadres used local logic in the process of rural governance.

Key words：incentive strategies；political mobilization；acquiescence rent－seeking；bureaucratic trend

From the perspective of incentive strategies to see the changes of rural relationships in 30 years：Based on the field surveys of Shui village Jiangxi province

WEI Chenglin1，ZHAO Xiaofeng2
（1.School of Law，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China；2.College of Humanities，Northwest A ＆F University，Yangling 712100，China）

C912.86 文献标志码：A 文章编号：1671－9476（2012）04－0027－04

2012－02－11

魏程琳（1987－），男，河南商丘人，硕士研究生，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，主要研究方向为法律社会学、农村社会学；赵晓峰（1981－），男，河南南阳人，讲师，博士，主要研究方向为乡村治理与新农村建设。