论新疆跨越式发展的财税政策创新路径

付 爽

（新疆准东油田工程技术有限责任公司，新疆阜康831511）

在贯彻落实中央新疆工作座谈会精神、西部大开发新10年战略的实施、新一轮对口援疆和“十二五”规划的发展机遇下，新疆要实现跨越式发展和长治久安战略目标，应该认真研究自身财税政策和财税工作中存在的现实问题，进一步理清解决问题的思路，科学制定应对之策，进一步争取中央财税政策的支持，不断创新和完善新疆财税工作体制机制，促进新疆实现跨越式发展和长治久安。

一、新疆财税政策存在的突出问题及其主要影响

实现新疆经济社会的跨越式发展，财税政策的完善和资金的争取是非常重要的战略措施之一。完善新疆的财税工作体制机制，对促进新疆经济社会的跨越式发展、保障和改善新疆各族人民群众的民生都具有非常重要的战略意义。目前新疆财税职能尚不完备，原因在于：一是缺少财税利益的激励，二是培育税源能力有限，三是缺少中央的高位协调。财税因素对新疆经济社会发展形成的影响主要表现在以下几个方面。

（一）自身经济发展动力不足。新疆因担负着稳定与发展的双重使命，地方经济发展的速度和效益受到多方面因素的综合影响，加之稳定与发展双重任务都特别繁重，形成了对中央财政转移支付的高度依赖，自身发展动力严重不足，过多地依靠“输血”，没形成更好的“造血”机能，影响着新疆的可持续发展。由于大部分地州、县市财税职能的缺失，上缴的税费得到的返还有限，因而抑制了一些地州、县市发展的积极性。由于受有限的财政收入制约，新疆的自我发展、自我积累能力不足，投融资手段单一，没有更多的财税收入来大力进行各种基础设施建设投资，对大集团大项目的引进和建设，也难以提供强有力的支撑和保证，在一定程度上影响了新疆的民生建设，制约了新疆的经济增长和社会发展。

（二）转变经济发展方式的能力不强。一是产业结构调整较缓慢。新疆要改变第一产业比重过大的局面，大力发展第二、三产业，需要强有力的财税保障和资金支持。受财税收入不足的影响，第二、三产业发展所需的资金无法到位，制约了新疆经济结构调整的步伐。二是科技创新能力不足。大多数发达国家在人均国内生产总值达5000美元后，R&D（research and development的英文缩写，意为“研究与开发”）支出占国内生产总值的比重都超过2%，“十二五”时期，全国R&D支出占GDP的比重要达到2.2%[1]，而2009年，新疆R&D支出占GDP的比重仅为0.6%，差距还比较大。特别是受财税收入的制约，新疆R&D投入明显不足，制约了自主创新能力的提升，导致经济社会发展缺乏核心竞争力；三是节能减排和生态建设扶持政策受财税收入的影响，相关的投入难以真正到位，具体措施难以顺利实施，也在一定程度上制约了新疆经济发展方式的转变。

（三）社会公共事业投入欠账较多。促进新疆发展与维护新疆稳定，需要国家提供财政政策支持和资金保障。长期以来，虽然国家已经给予了新疆大量的财政扶持与补贴，中央财政转移支付解决了一部分公共社会事业发展的经费。但与新疆各地州、县市实际发生的费用相比仍存在着较大的缺口，这部分公共事业费用开支加大了干部、职工和农民的负担，影响了地州市、县市区增效和农民增收。新疆存在着事权与财权不对等的问题，很多地州市、县市区没有财税权，但却承担着大量的社会事务，既要负担地州市、县市区的基础设施建设费用，又要负担地州市、县市区的机关、学校、医院等事业单位的开支经费，公共社会事业发展受到制约。

（四）招商引资工作推进的困难和阻力仍然很大。财税体制和投资体制都是相关联的。在西部大开发和新一轮对口援疆的宏观背景下，西部各省区都加大了招商引资的力度，财税优惠政策成为西部各省区招商引资的法宝。投资企业为追求利润最大化，自然选择财税政策更优惠的地区来进行投资。新疆除了可以利用所辖城市的财税职能制定一部分自主的财税优惠政策外，大部分地州市、县市区由于财税权的缺失，都没有权利制定各具特色、更有吸引力的灵活财税优惠政策来吸引外部投资，其招商引资能力明显削弱。在自然资源、劳动力资源等相似的情况下，缺少了财税调节手段，在激烈的招商引资竞争中处于劣势，招商引资困难，影响了新疆的经济发展。

（五）本地非公有制经济发展仍然乏力。改革开放以来，特别是近年来，虽然新疆非公有制经济得到了较快发展，但与全国相比仍存在着非常大的差距。目前，全疆非公有制企业只有3000家，微型企业发展缓慢。存在差距的主要原因之一就是各地州市、县市区发展非公有制经济的财税动力不足。特别是受复杂的国内外因素影响，新疆非公有制经济普遍存在活力不足的问题，除去非公有制经济组织自身存在的一些问题外，亟待破解的共性问题就是融资难、财税政策支持力度小。另外，财税职能不完备在一定程度上也导致了加工工业领域的非公有制企业税收返还政策执行不到位，自然影响到地（州市）、县（市区）发展非公有制经济的积极性。特别是因为财税职能的缺失，地州市、县市区也无法制定或出台有关扶持非公有制经济发展的优惠政策，这在一定程度上制约和影响了新疆非公有制经济的快速发展。

二、促进新疆跨越式发展的财税政策创新路径分析

财税政策作为宏观调控的重要手段，具有针对性强、见效快等特点。因此，新疆应积极完善和创新财税体制，发挥外部、内部两个动力，充分用好中央新一轮对口援疆和西部大开发新10年战略的系列优惠的财政投融资、财政补贴、税收优惠等调控手段，大力推动新疆经济结构调整和发展方式的转变，进而促进新疆实现跨越式发展。

（一）应进一步完善财税体系，优化收支结构

积极完善现行财税运行机制。坚持用改革创新的办法，进一步解决好新疆财税工作中遇到的突出矛盾和问题，不断夯实财税管理基础，认真落实有关科学化精细化管理财税的实施意见。进一步完善预算编制体系，细化预算编制方案，使定员定额标准更加趋于科学合理。扎实开展国库集中支付改革，不断扩大纳入国库集中支付的范围，规范和完善国库集中支付流程，规范政府采购程序，集中政府财力办好民生事业建设的大事、实事。重点是要通过重视加大对企业评估授信的支持力度，进一步提高企业的信誉等级。建立企业融资担保平台，形成政府、企业共同出资、政府、银行、企业、公司“四位一体”的融资体系。坚持“谁支持经济发展，政府就支持谁”的原则，调整财政资金存放地，帮助企业解决融资问题。加大工业园区建设投入力度，在征用土地、基础设施建设、标准厂房建设等方面，通过财政拨款和税收减免加大投入，加快工业项目建设步伐。充分发挥工业发展基金的导向作用，坚持优势资源转换战略，积极引导中小企业向节能、节水、环保、资源节约、环境保护等低碳经济领域发展。帮助企业争取技改专项资金，专项用于企业的技术改造、技术创新和管理创新，调动企业做大做强的积极性。及时兑现企业配套资金、补贴资金和税收优惠政策，增强企业招商引资的能力，同时支持出口创汇式外向型企业加快发展。积极加强政府采购扶持中小企业发展的政策功能，坚持优先购买本地中小企业的产品，增加本地企业的经济效益。

进一步加强综合治税管理。积极深化财税、投融资体制改革。坚持广开财源，确保增收，崇尚节俭，减少浪费，优化财政支出结构。重点是要认真分析研究新疆经济社会发展、征管、税赋等因素对财税收入的影响，加强财税收入的分析监管，及时采取应对措施，切实解决好“跑、冒、滴、漏”等日常管理中的常见问题。坚持以资源税改革为契机，进一步深化财税体制和公共财政管理体制改革，坚持推进依法治税各项工作的顺利开展，重点加大治理“小金库”的力度，积极调整和优化财政支出结构，坚持科学统筹，安排好有限的财政资金，着力保障和改善民生，重点加大教育、科技、医疗卫生、社会保障等民生事业的投入，切实保障民生工程和重大项目的建设，特别是要加大促进就业工作力度，管好、用好就业补助资金。积极完善社会救助体系，切实做好救灾和优抚工作。进一步强化预算约束，强化廉租住房资金保障机制，并确保资金按用途使用。切实做好政法及“维稳”经费保障工作，不断提高维护稳定的资金保障能力。

（二）应进一步争取中央财政转移支付的支持

坚持解放思想，更新观念。随着中央新疆工作座谈会的召开，国家出台了一系列扶持新疆和新疆发展的优惠政策，对新疆困难地区符合条件的企业所得税予以“两免三减半”优惠，加大对优势特色产业和中小企业发展的金融支持和服务等。推动新疆跨越式发展和长治久安，最重要的是要进一步解放思想，更新观念。当前，财政工作的首要任务是转变理财观念，构建促进科学跨越发展的支持保障机制。在新的历史起点上，财政工作要树立后发赶超的大气魄，准确把握推进跨越式发展对财政提出的新要求，创新理财思路，主动服务大局，服从大局，用财政资源推动经济社会的大发展。按照自治区党委、政府的决策部署，对重大项目、重点建设、重要支出及时、足额予以保证。重点是要通过安排中央预算内投资和国有资本经营预算等渠道扶持新疆产业发展，加大对新疆的综合财力补助力度，提高中央财政对新疆公共事业发展的保障水平，增强新疆自我发展能力。新疆应充分利用好国家给予新疆的差别化产业政策以及财税、金融、土地、对外开放和进出口等各项特殊政策，加大产业聚集园区建设力度，抓紧水利、交通、电力、通信等基础设施建设，推进对外开放平台和口岸建设。主动与援疆省市对接，通过各类形式组织好与援疆省市的全方位交流，吸引更多企业来疆考察、签约、投资。［2］积极向国家部委争取更大资金项目支持，完善发展措施，加强协调配合，尽快把政策效应转化为投资行为。按照财力与事权相匹配的原则，进一步争取中央财政转移支付的支持，解决新疆社会公共事业支出仍存在的缺口问题，切实减轻地州、县市社会公共事业支出负担，促进地州、县市增效和职工群众增盈。坚持作好对口援建的对接工作，积极争取对口援建省市在资金、项目、管理、技术、人才等各个方面对新疆经济社会发展的扶持，创新资金使用方式，充分发挥对口援助项目的带动作用，更多地运用市场手段引导和带动社会资本参与实体经济发展，形成政府、企业和社会多元投资格局，促进新疆实现跨越式发展。

规范转移支付制度，增强新疆发展的自身实力。实施新一轮对口援疆政策的目标之一就是缩小新疆与东部地区的差距，这也是国际上通行的均等化转移支付的目标。参照国际经验，一般也是运用均等化转移支付和专项补助两种形式。所不同的是，受历史、经济和自然等多种因素影响，有的国家以专项补助为主，有的以均等化转移支付为主。总的情况是，绝大部分国家都将均等化转移支付作为转移支付的主体。从方向上看，新疆应当向国家争取的转移支付模式可以逐渐向以纵向为主、纵横交错的平衡模式过渡。借鉴德国的经验，通过立法的形式确定转移支付系数，并且将转移支付的目的、范围等写进法律，据以计算均等化拨款的财税增收能力和标准财税需求以及将其他一些技术性比例也用法律形式明确规定，从而在新一轮对口援疆和新疆跨越式发展的总体上形成资金横向流动的法律保障体制，通过横向流动促进新疆财政能力的均衡发展，通过纵向流动实施中央财政的宏观调控政策。因此，要建立规范的、以均等化为目标的转移支付制度，加大一般性转移支付力度。将现行的几种形式归并为均等化转移支付和专项转移支付两大类，前者属于一般性补助，主要针对横向财力差距，用于支持除乌鲁木齐市、克拉玛依市之外的地州，特别是南疆三地州以及边境地区，促进这些地方公共服务水平的区域均等化；后者属于特殊补助，主要是用于实现政府特殊扶持政策，对落后地区的加倍扶持及意外灾害事故的特殊补助等。

（三）应坚持通过完善财税职能促进经济发展方式转变

中央新一轮对口援疆和西部大开发“十二五”规划中，为新疆确定了一大批重大项目、重点工程。自治区党委提出要坚持以实施25类90项重点民生工程为抓手，进一步加大保障、改善和促进民生建设的力度。为此，新疆应坚持通过完善财税体制和财税职能，更好地运用财税杠杆，着力从以下几个方面来促进新疆经济发展方式的转变。一是推动产业结构的优化升级。第一产业方面，设立农业现代化发展专项资金，支持新疆各地州市、县市区发展优势特色产业；第二产业方面，主要通过财政投资和补贴，进一步加大对新疆重点产业发展的扶持，通过优化财税优惠政策，进一步扩大招商引资范围，大力发展工业园区建设；第三产业方面，建议设立新疆促进服务业发展专项资金，同时积极争取国家服务业发展专项资金的扶持，对生产性服务业、物流、旅游、金融、中介服务等进行补贴和补助。二是加快科技创新的步伐。加大对科技创新的财政支持力度，确保财政科技投入的增长速度高于整个财政支出的增长速度，并且形成稳定的财政科技经费投入机制，立足新疆实际，充分发挥现有科研、产业优势，重点支持科技自主创新成果的转化、应用和开发。三是积极促进节能减排。不断加大财税补贴力度，支持企业和城市特别是乌鲁木齐市进一步加快推进节能减排技术改造，加大对节能产品和项目的财政补贴和扶持力度。

（四）应坚持把改善民生、提高人民生活质量作为财税工作的首要任务

当前和今后的新疆，在中央新疆工作座谈会精神和国家西部大开发新10年战略的“双重推动力”的作用下，跨越式发展和长治久安两大历史任务的实施，必将得到更加快速地推动。因此，新疆必须坚持统筹“双重机遇”，协调“双重推动力”，不断谱写科学发展、稳疆兴疆、富民固边的新篇章。［3］在新的10年开发建设时期，特别是新疆跨越式发展和长治久安战略实施期间，要充分体现全面建设小康社会目标的新要求，切实把保障和改善民生放在更加重要的位置上来推进。政府各级财政部门应当认真贯彻“民本财政”的精神，构建改善和保障民生的长效财税机制。财税工作要始终坚持为保障和改善民生这个出发点和落脚点服务，始终坚持把中央的支持、19个对口援疆省市的支援、国家西部大开发的优惠政策和新疆自身的投入重点都用于改善各族人民群众的生产生活条件上来，千方百计集中财力物力办好涉及各族群众切身利益的民生大事和实事。

坚持财政资金向困难群众倾斜，向农村倾斜，向基层倾斜，进一步调整优化支出结构，提高民生支出水平，努力把财政收入的增长转化到群众生活水平的提高和社会事业的进步上来。重点是下大力气解决好城乡居民的就业、收入、社会保障等切身利益问题，努力提高基本公共服务水平，使各族群众得到更多的实惠。财税政策和财税工作要始终坚持把立足点放在增强新疆自我发展能力上，坚持把发展作为解决问题的根本途径。财税政策要坚持根据新疆的新情况、新问题、新要求和新期待的需要，不断完善财税政策措施，加大扶持和推进的力度，始终保持西部大开发与跨越式发展和长治久安战略实施中的财税政策的稳定性、连续性和创新性，切实做到一切从实际出发，坚持把财税政策支持作为促进新疆发展的一个重要的动力源。

（五）通过加强财税研究促进科学决策

新疆目前没有专门从事财税方面研究的专业机构，进行财税方面研究的专业人员也寥寥无几，新疆财务系统的工作人员更多地埋头于繁琐的业务工作当中，很难有更多的精力对新疆的财税体制和应对政策进行深层次的研究和实践，这不适应新疆经济社会快速发展的要求。如在积极推进新疆跨境贸易和跨境直接投资人民币结算试点工作方面，2011年8月，我国已经将跨境贸易人民币结算地区扩大到了全国，并且从毗邻国家扩展到境外所有国家和地区，新疆也在开展出口货物贸易人民币结算的境外地域范围内，这使新疆扩大对外开放和发展边境贸易的条件进一步优化了，但推进新疆与周边国家签订双边本币互换协议等金融合作、进一步促进贸易投资便利化、推进新疆对外经贸活动的进展仍然很慢。尽快改变新疆的这种局面，必须建立起专门的财税金融研究机构，充实一批研究能力强、政策把握度准、熟悉新疆实际情况的专业研究人员，对新疆的财税金融体制和职能的完善进行深入研究，创新财税金融体制，科学地争取更多的财税金融优惠政策，为新疆实现跨越式发展提供强而有力地智力支撑。自治区级财税部门要加强业务工作研究和基层业务部门的工作指导及督促检查，密切关注中央相关政策的实施和更新等情况，并及时认真开展政策效应分析，有针对性地帮助基层业务部门协调解决执行中出现的新问题；政府各级财税部门要认真抓好中央和自治区政策的执行工作，确保各项财税政策及时落实到位，同时要注意了解和掌握财税政策执行中出现的新情况、新问题，特别是新一轮对口援疆和西部大开发新10年战略中出台的新政策，并针对基层出现的新问题，及时研究和提出完善政策措施的意见建议，通过各级财税部门的共同努力，使中央支持新疆跨越式发展的各项财税政策措施发挥出更加积极的成效。

加大政策研究力度，构建有利于科学跨越发展的财税政策体系也是一项重要任务。国家已经综合运用多种货币政策工具对新疆提供金融支持。如央行在新疆实行较低的存款准备金率。目前，新疆辖内城市商业银行、农村信用社分别执行比大型商业银行低2个和6个百分点的存款准备金率，资产规模较小、涉农贷款比例较高的农村信用社执行比大型商业银行低7个百分点的存款准备金率。央行同时指导支持新疆地区企业通过银行间市场进行债券融资，开通了新疆企业债券发行的“绿色通道”。截至2011年7月末，通过发行38只非金融企业债务融资工具，累计融资223亿元。［4］因此，新疆要紧密结合区情实际，积极围绕产业差别化政策的实施，积极开展财税政策研究，认真细化金融支持新疆跨越式发展战略的措施要求，健全金融财税政策体系，同时要重视保持政策的连续性，加强窗口指导，不断完善财税金融政策，增强财税金融信息的沟通与交流，增强新疆经济发展的内在动力。进一步强化财政税收政策手段，构建灵活多样的财政宏观调控机制。打破有多少钱办多少事的陈旧观念，最大限度发挥财政资金引导带动社会资金的作用，创新生财、聚财、理财新机制，扩大促进经济发展的资金总量，促进全区经济社会跨越发展。

[1]温家宝.政府工作报告[N].人民日报，2011-3-6(2).

[2]张春贤.发挥主体作用，推动援疆工作取得新成效[J].今日新疆，2012(3).

[3]陈宏.西部大开发新10年与新疆发展的新机遇[N].新疆日报，2012-3-15(11).

[4]周鹏峰，李丹丹.央行副行长马德伦：央行多方面支持新疆跨越式发展[N].上海证券报，2011-9-3(1).