制约与超越：新法实施背景下谈社区矫正法律监督之完善

文◎徐玲利

制约与超越：新法实施背景下谈社区矫正法律监督之完善

文◎徐玲利*

*广东省东莞市人民检察院［523129］

社区矫正这一新刑罚执行方式的出台，体现了恢复性司法的理念，承载着社会管理手段创新的使命。尽管我国已对社区矫正立法，但从法条到实践的探索任重道远，社区矫正法律监督也成为摆在检察机关面前的新任务。在新法实施的当下，明确社区矫正的新法规定及其法律监督的现实困境，探究制约成因，继而制定出应对与完善之策，必将有利于检察机关做好社区矫正法律监督。本文将从观念的及时更新、前瞻的理论研究、完善的法律制度、健全的机构设置、顺畅的工作机制五个方面展开论述，以期对社区矫正法律监督有所裨益。

一、社区矫正的新法规定及其法律监督的现实困境

（一）社区矫正新法规定的总置评

2011年2月，刑法修正案（八）规定，对被判处管制、宣告缓刑、决定假释的犯罪分子依法实行社区矫正，这是社区矫正首次写入刑事基本法。2012年3月，新刑诉法规定了社区矫正制度及其适用对象，同时充分注重刑罚变更执行制度的改良：一是扩大了暂予监外执行的适用范围；二是严格了暂予监外执行的适用条件；三是明确了罪犯交付执行前后暂予监外执行的决定和审批程序；四是改变了暂予监外执行的执行主体和执行方法；五是增加了变更暂予监外执行的相关规定，增加了两种收监的情形；六是将暂予监外执行、减刑、假释的检察监督由事后监督改为同步监督。2012年10月，最高检修订《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）规定了检察院对社区矫正实行法律监督的内容和监督方式。上述法律、司法解释从立法层面确立了以下内容：一是明确了社区矫正的范围；二是明确了管制、缓刑、假释的监督考察由公安机关变更为社区矫正机构；三是确立了社区矫正与监外执行并行的格局；四是明确了检察机关为社区矫正的法律监督主体；五是明确了社区矫正监督的具体内容。这不仅标志着社区矫正这一现代化行刑理念在我国正式迈入法制轨道，而且使社区矫正从实体到程序都有了法律依据，对我国社区矫正的发展与完善有着重要意义。

（二）社区矫正法律监督的现实困境

社区矫正法律监督，是指人民检察院根据法律规定，依照法定程序与方式，在社区矫正各执法环节，对公安、法院、司法行政机关的执法活动是否合法进行监督。社区矫正在我国自2003年试点到2011年立法，历时仅八年时间，目前仍处在探索试行阶段，存在以下问题：一是产生了新的立法冲突，刑法修正案（八）对社区矫正制度规定了三种适用对象，即被判处管制、缓刑、被假释的罪犯，而新刑诉法又增加了暂予监外执行的罪犯；二是职能定位不清，检察机关到底是社区矫正的参与者，还是社区矫正监督者，有些地方没有厘清；三是工作机制未理顺，如：信息掌握不对称，协作联动不顺畅，形成监督障碍；四是监督手段有限，仅限于查阅档案、向有关单位和基层组织了解核实情况、与罪犯及其亲属谈话；五是监督效果不力，现行的口头纠正违法、发纠正违法通知书、检察建议书缺乏强制力；六是资源配备不足，一些基层院甚至未设监所检察科，也没有配备专司社区矫正法律监督的人员、机构。

二、社区矫正法律监督制约成因剖析

（一）观念障碍与认识误区

我国长期实行监禁刑为主的刑罚制度，人们的传统意识认为处置罪犯就是让他“坐牢”。如果将罪犯放在社会上，绝大多数人会认为没有使其得到应有的报应与惩罚。这种观念障碍不仅反映在普通老百姓当中，也体现在司法活动中：一是对管制、缓刑的判决率低，假释率低，暂予监外执行的人数较少；二是对社区矫正的法律监督的认识存在误区，将社区矫正与监外执行混为一谈，实际操作中存在“四重四轻”，即重参与、轻监督，重配合、轻制约，重执行、轻矫正，重惩罚、轻维权。

（二）理论研究不足

社区矫正（Community correction）是一个外来语，尽管该项制度在我国已确立，但其社会基础还很薄弱，理论研究也十分有限。此前，我国实行的监外执行制度，如：管制、缓刑、假释、暂予监外执行等，更多的是对监禁刑的补充，其功能侧重于惩罚。而社区矫正则注重犯罪心理与行为恶习的矫正。社区矫正的综合性、系统性与复杂性，决定了社区矫正法律监督较之监外执行监督具有更丰的内涵，更高的要求。这项制度的发展如果没有相关理论研究支持必将难以为继。

（三）法律制度不健全

一是法律规定过于原则宽泛，缺乏可操作性；二是实践中真正起作用的是一些法律位阶较低的 《通知》、《意见》、《办法》，各地做法五花八门，监督工作缺乏统一指导；三是立法没有赋予法律监督的强制力，在深层次上制约了监督的效果；四是新旧立法之间出现断层，没有较好地与监外执行制度衔接，如：对判处缓刑的罪犯，旧法规定 “公安机关监督”、“交所在单位或者基层组织予以考察”，而新法则笼统规定“由社区矫正机构负责”，社区矫正机构为谁？负责什么？怎么负责？这些均无规定；五是新法内部出现冲突，职责划分混乱，令执法者相互推诿，令监督者无所适从。如：管制由社区矫正机构负责，违规却由公安处罚，导致权责错位，“管的不罚、罚的不管”；再如：同样是离开居住的市、县或迁居，应当报经批准的部门却各不相同，管制报“执行机关”，缓刑报“考察机关”，假释报“监督机关”，这种含混的称谓给司法实践留下许多争议的空间，让监督者莫衷一是。

（四）体制机构不完善

根据社区矫正的自身特点，基层检察院或者派驻乡镇检察室更适合担任社区矫正的监督工作。长期以来，监所检察依托小部门格局。目前仍有一些地方基层检察院未设立监所检察机构，更谈不上派驻镇街检察室。导致社区矫正存在法律监督“盲区”，处于无人监督的状态，这些地方社区矫正法律监督是否能依法公正地开展，以及社区服刑人员的权益是否能够得到保障，面临体制瓶颈的制约和障碍。

（五）工作机制未理顺

社区矫正的交付执行、监督管理、违法违规的处理，以及其中可能涉及的职务犯罪等等，这系列工作的法律监督需要一套完备的运行机制。如：及时获取全面信息，动态跟踪回访，定期与不定期的检察，切实可行的监督手段，对违规违法的及时纠正，对矫正对象合法权益的维护，各相关职能部门之间的协作联动等等。由于我国社区矫正法律监督工作起步较晚，一些工作方式仍处在“摸着石头过河”的探索阶段，这也成为制约社区矫正法律监督的又一因素。

三、社区矫正法律监督完善之策

（一）观念更新，社区矫正法律监督的前提条件

对新法的精准把握是做好法律监督工作的前提。同时，我们还应及时更新理念，才能充分认识到社区矫正这一新的行刑方式，不仅能丰富与完善我国刑罚执行制度，而且对充实社会治安综合防控体系，构建和谐安定的社会环境，都具有建设性意义。检察机关对社区矫正的法律监督有利于社区矫正惩罚与矫正双重功能的实现；有利于为社区矫正提供法律支持与经验支持；有利于保障行刑权正确实施，防止权力滥用导致司法腐败。

（二）前瞻理论，社区矫正法律监督的发展动力

社区矫正作为一个舶来品，在我国落地生根不到十年，关于社区矫正法律监督更是一个新命题。尽管我国在社区矫正法律监督中借鉴监外执行检察监督的实践经验，但社区矫正这一制度要想得到长足发展，前瞻的理论研究必不可少，且已成为当务之急。我们在探究种种制约因素（如：立法不足、立法冲突、监督不力等）的过程中，其深层次的原因几乎都与理论研究不足有关。面对强大的现实需求，唯有从理论研究这一源头上下功夫，才能为社区矫正及其法律监督提供不竭的发展动力。

（三）立法完善，社区矫正法律监督的权力根基

（1）完善刑事基本法，修补立法断层。一是抚平立法冲突，实体法与程序法对社区矫正的适用范围应当一致；二是新刑诉法将社区矫正执行主体由公安机关变更为社区矫正机构之后，相应的职责内容等配套规定应当跟上，以避免公安机关“一脚踢”，司法行政机关却无所适从；（2）借鉴暂予监外执行制度改良的成功经验，对非监禁刑的适用范围、条件、审批程序、变更等细节进行明确，增强检察监督刚性；（3）赋予纠正违法通知书、检察建议强制力。规定被监督的刑事执行机关必须在规定时间内纠正违法行为，并于违法行为纠正之日起三内向检察机关书面回复。对于纠正违法和检察建议有异议的，可以向发文检察院及其上一级检察院提出复议。同时，规定被监督机关及责任人无正当理由不执行纠正违法通知书和检察建议的，应承担相应制裁性后果。对于因监管、矫正失职构成违法、犯罪的行为，移交纪检监检部门处理，或依法行使检察机关职务犯罪侦查权。（4）从长计议，待条件成熟时制定《社区矫正法》。明确矫正适用范围、执行主体、交付矫正、监督管理、教育矫正、帮困扶助、变更与终止等内容。规定检察监督介入、实施程序，赋予检察机关提出适用社区矫正建议权、执行调查权、处罚或处罚建议权。建立社区矫正同步监督制度、分级分类监督制度、跟踪维权制度。

（四）机构建设，社区矫正法律监督的体制依托

社区矫正的法律监督由监所检察部门负责，这项工作的广泛性、复杂性、综合性要求检察部门设置必须充分发挥“检察一体化”的优势，把社区矫正法律监督与镇街检察室工作整合起来，形成全院共同参与、集中管理与分散监督的社区矫正法律监督工作格局：（1）完成“三定”（定职能、定级别、定人员）工作，解决人员缺口。随着新法实施，监所检察部门增加了许多新职责，繁重的工作任务与人员不足的矛看日益显现。为此，应尽早解决人员编制；（2）落实同级派驻与对等监督，适时推动监所检察的机构设置。建立与人民法庭、公安派出所、司法分局（所）相对应的派出检察室，并将社区矫正法律监督作为派驻检察室的主要职责任务；（3）健全基层监所检察检察部门设置。建议一些监所部门缺位的基层检察院尽早设立监所检察科，或者社区矫正检察工作办公室，以便履行社区矫正检察监督职责。此外，一些不具备设立常设机构的地方，可因地制宜，建立社区矫正巡回检察室；（4）加强对监所检察队伍专业化建设，以适应社区矫正法律监督对人才专业化的需求。

（五）机制完善，社区矫正法律监督的运行基础

（1）完善信息共享机制，实行社区矫正动态监督。建立社区矫正人员信息管理系统，充分利用电脑网络，实现“多点录入、数据共享”的功能（即以分管片区为单位，将社区矫正对象的身份信息、所涉罪名、被判刑罚、拟矫治期间、执行单位、矫正期间的动态信息分散录入，集中共享），充分运用现代化信息技术，实现社区矫正数据的动态管理，切实提高监督效率。此系统在条件成熟时应实行全国联网，实现全国社区矫正信息网上流转；（2）完善一体化同步监督机制。一是检察机关的内部协作。检察机关可整合立案侦查、审判监督、执行监督、职务犯罪侦查等部门资源，形成监督合力，对社区矫正建立起以监所检察部门牵头的一体化监督机制。对矫正前的审判活动负有监督之责的公诉部门，应行使非监禁刑的量刑建议权，以及对不当非监禁刑判决的抗诉权；对刑罚变更执行负有监督之责的监所部门，对变更为非监禁刑以及暂予监外执行不当的，进行同步监督；对刑罚变更执行中发现的职务犯罪案件，监所部门应当查处或与侦查部门协同查处；对社区矫正人员重新犯罪公安应立案而未立案的，监所部门应将线索移交侦查监督部门进行立案监督；二是检察机关与其它单位的联动机制。社区矫正点多线长，应倡导检察机关联合其他政法机关建立联合检查制度、联席会议制度、情况通报制度等，不定期开展专项检查活动，集中查处社区矫正中存在的带有普遍性问题；（3）完善纠正违法机制。一是定期与不定期检察相结合，对社区矫正情况进行动态回访，从中发现问题并纠正；二是明确纠正违法手段：口头提出纠正意见与发出纠正违法通知书、检察建议书；三是明确对被判处管制、缓刑、被决定暂予监外执行、或被假释的罪犯，应当移交社区矫正而未交付执行的，检察院应当提出纠正意见；四是对暂予监外执行罪犯的适用条件、决定程序、监督管理中发现违法违规的；对不符合暂予监外执行条件、严重违反监管规定或暂予监外执行情形消失而刑期未满的，检察院应当通知执行机关收监，或建议原决定或批准机关作出收监决定，检察院均应当提出纠正意见；五是对社区矫正执法活动中，社区矫正机构未依法接收交付执行、未依法监管导致脱管、矫正对象在矫正期间违规违法未及时向人民法院提出撤销缓刑、假释建议等九种情形，人民检察院均应当提出纠正意见；（4）建立跟踪维权机制，以监督促维权，切实维护被矫正人员的合法权益。一是重点关注未成年社区服刑人员，督导司法所着眼未来，正向引领，制定特殊的帮教方案，引导他们尽早回归社会；二是重点关注老、弱、病残社区服刑人员，注重心灵与生活关爱，解决实际困难，感化为先；三是切实保障社区服刑人员获得依法减刑的权利。非监禁刑判决比例极低的当下，社区服刑人员获得减刑的更少，此现象应引起高度重视；（5）建立责任追究机制和绩效考评机制。一是建立检察人员的问责制。对于负有社区矫正法律监督职责的检察人员，应当履行职责而不作为的，或者不正确履行职责、滥用职权，造成严重后果的，应当依据其情节和后果对其依纪、依法追究其纪律责任或法律责任；二是建立监督绩效考评机制。在社区矫正法律监督中工作成绩优秀的，应当给予奖励，工作不合格的，要给予一定的批评处理。