论我国反腐败国际合作机制的建立与完善

何平，武汉大学 法学院，湖北 武汉430072

一、反腐败国际合作机制的发展现状

(一)反腐败国际合作组织多样化

全球反腐的国际合作按照合作范围和区域划分为两个层面:(1)国际合作组织，以联合国为核心的各种全球性国际组织、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、透明国际、国际商会、国际反贪污大会、国际廉政道德大会、政府间廉政工作国际会议等;(2)区域合作组织，通过各种区域组织进行，如美洲国家组织、欧洲委员会、非洲全球联盟、亚洲开发银行等。

国际合作组织通过各种区域性组织以及全球性组织通过的各项公约、协议、条约以及会议决议等，使全球反腐的国际合作已经形成了一个层次性的基本框架。主要有:《执法人员行为守则》(第31 届联合国大会，1979)、《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》(联合国维也纳大会，1988)、《反腐败的实际措施》(第8届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会，1990)、《公职人员国际行为守则》(第51 届联合国大会，1996)、《反对国际商务交易活动中的贪污贿赂行为的宣言》(第51 届联合国大会，1996)、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(第55 届联合国大会，2000)、《联合国反腐败公约》(第58 届联合国大会，2003)等［1］50－52。

从全球反腐败基本框架的建立可以看出，反腐败的国际合作研究已经达到较高水平，《联合国反腐败公约》是联合国通过的第一个具有法律约束力的以反腐败为主题的公约。《联合国反腐败公约》对具体犯罪和犯罪行为表述更加广泛、全面，为国际社会反腐败提供了基本的法律指南和行动准则;《联合国反腐败公约》突出国际合作机制，规定缔约国在打击相关犯罪中的刑事司法合作义务，提高了各国的反腐败成效，加强国际反腐败合作;《联合国反腐败公约》建立和完善了境外追逃追赃的引渡制度和资产追回机制，为各缔约国构建开展追赃协作的平台，为打击犯罪、弥补资产流出国损失创造了有利条件［2］111－118。

亚洲、美洲、欧洲和非洲等地区先后建立区域合作组织，2000年前后，区域性反腐败公约或其他规范性文件纷纷出台，作为本区域反腐败工作的指导方针，加强区域间反腐败合作。主要区域性组织和公约有:《美洲反腐败公约》(美洲国家组织，1996)、《打击贪污腐败二十项指导原则》(欧洲理事会，1997)、《打击涉及欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败行为公约》(欧洲理事会，1997)、《非法获利和跨国贿赂示范立法》(美洲国家组织，1998)、《反腐败刑法公约》(欧洲理事会，1999)、《反腐败民法公约》(欧洲理事会，1999)、《反腐败国家集团规约》(欧洲理事会，1999)、《非洲国家反腐败原则》(援助非洲全球联盟，1999)、亚太地区反腐败行动计划(亚行和经合组织，2000)、《预防和打击腐败公约》(非洲联盟，2003)等。从区域合作的区域性反腐败公约的内容和范围，可以发现，区域性的反腐败公约具有专业化、具体化的特点，对区域内部的现实问题具有显著的指导意义，为区域内部实现反腐败合作奠定了基础。

(二)反腐败国际合作机制的规范化

为了更好地打击跨国犯罪和开展反腐败国际合作，国际社会先后制定了一系列的计划、措施和公约等规范性文件。国际组织制定的规范性或指导性文件，从立法和制度上为国际社会打击跨国犯罪和反腐败提供了基本法律指南。

1．反腐败合作公约的具体化

一些有影响的国际组织纷纷制定准则、发表宣言，指导相关领域或行业反腐败国际合作的开展。主要有:《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》及其解释(经济合作与发展组织，1997)、《打击国际商业交易中的勒索和贿赂的行为准则》(国际商会，1997)、《巴塞尔银行监管委员会有效银行监管核心原则》(巴塞尔银行监管委员会，1997)、《货币和金融政策透明度问题良好做法守则》(国际货币基金组织，1999)、世界银行制定的一系列反腐败策略、英联邦制定的促进良好管治和打击贪污腐败原则框架、《世界海关组织广州宣言》(世界海关组织，2011)等［1］。

2．国际反腐败合作机制的法律化

想好之后，易非就让出了主卧，向南和李倩倩搬进去了，一开始的时候，李倩倩还一个劲地说：“谢谢你哦，姐！我和向南以后一定会对你好的！一定会孝敬妈的！”易非一笑了之。向南也说：“姐……”易非挥了挥手，让他把要说的客套话咽了回去。

这些规范性文件经过几十年的实践和演变，由对反腐败国际合作零星的不自觉的规定，到系统的自觉的比较全面的规定。1990年开始国际开始反腐败培训和进行国际交流，并建立长期合作机制;1988年国际社会建立《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，具体针对侦查、识别毒品洗钱犯罪案，不仅是国际社会也是联合国制定的第一个惩治跨国洗钱犯罪的国际性法律规范文件，而且第一次明确规定了缔约国打击犯罪的刑法手段和应该承担的强制性义务，初步规范了侦查、识别毒品洗钱犯罪案件的国际合作机制;2000年国际社会颁布的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，主要解释司法合作、执法合作、没收事宜合作;2003年的《联合国反腐败公约》，制定了预防、刑事定罪与执法、国际司法合作和执法合作、资产追回与返还、履约监督等五大机制，是治理腐败方面的全球性、综合性和创新性的国际法律文件，确立了国际反腐败的五大法律机制，在世界范围内指导反腐败国际合作机制的建立和运行［3］106－107。

二、我国反腐败合作机制的现状

(一)积极参与国际反腐败合作

改革开放以来，我国反腐败一直比较重视国际交流合作，先后批准加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等国际公约，加入国际刑警组织等相关反腐败国际组织，发起成立亚洲监察专员协会、国际反贪局联合会等专业组织，参加和举办多种反腐败国际会议。目前，中国已与35 个国家缔结了双边引渡条约，加入含有司法协助、引渡等内容的28 多项多边公约。近年来，中国还成功举办第七届国际反贪污大会、亚洲监察专员协会第七次会议、第五次亚太地区反腐败会议、国际反贪局联合会首届年会、亚太经合组织反腐败研讨会等国际会议，多次参加全球反腐倡廉论坛、政府改革全球论坛、国际反贪污大会等国际性反腐败会议。

(二)建立部门业务链接

在反腐败方面，立法机构、外交机构、纪检监察机关、司法机关和司法、公安、金融等行政主管部门，各自履行自己的职责，在机构设置、谈判和签署条约、加入国际公约、双边交流合作、执法合作机制建立、个案合作、人员培训、情报和资料交流等方面做了大量工作，积累了丰

世界各国的政治经济、社会文化和法律惯例决定本国的法律制定，由此，中国的反腐败法律和国际社会的反腐败法律差异较大，法律解释不尽相同。法律制度差异的内容是由于各国对腐败犯罪认识不同，腐败犯罪的界定存在差异。我国改革开放之后，腐败行为呈现出主动性和计划性、腐败资产转移形式多样等特点，外逃地点相对集中在尚未与中国建立双边引渡条约的西方发达国家，这导致我国对腐败的程度、范围的界定与其他国家特别是发达国家存在很大差异。发达国家在建立反腐败公约中处于主动地位，处于利益的考虑，我国制定的反腐败法律难以在一些发达国家获得实际效果［4］123－126。

从我国现行国内立法来看，无论是实体法还是程序法，都与《公约》以及国际司法合作惯例存在一定的差异，给反腐败国际合作带来一些法律障碍。具体表现为:(1)刑事立法规定方面，贿赂犯罪、洗钱罪的上游犯罪;(2)刑事富而且有益的经验，积极参加了国际反贪污会议、亚洲预防犯罪基金会会议、亚欧会议总检察长会议、中国与东盟成员国总检察长会议等多种国际会议，同世界各国、各地区及有关国际组织的反腐败交流与合作，已经成为国际反腐败的重要力量。中央纪律检查委员会和国监察部、最高人民检察院、公安部和司法部均和世界多个国家建立友好合作关系，开展业务合作和业务协作。

(三)成立相关机构

根据反腐败国际合作的宗旨，我国成立了相关机构，包括履行《联合国反腐败公约》的部际协调小组、国家预防腐败局、反洗钱协调小组、中美执法联络机构等。国内成立反腐败机构的具体内容:(1)为履行公约规定的各项义务，中国成立了由24 个机关和部门组成的部际协调小组，具体承担国内履约的组织协调工作，做好有关国内法与公约的衔接工作;(2)成立国家预防腐败局，开展预防腐败的国际合作和技术援助;(3)与美国建立了中美执法合作联合联络小组，并设立反腐败专家组;(4)与加拿大建立了司法和执法合作磋商机制。

三、我国反腐败国际合作机制存在的问题

(一)法律制度差异阻碍合作

诉讼程序法方面，资产追回机制相匹配的刑事诉讼制度、证人保护的规定、有关死刑的规定;(3)民事诉讼程序法方面，诉讼制度、证人制度。

(二)统一协调机制尚未建立

世界各国发展程度不同，在世界格局中的地位存在差异，也就是各国在国际反腐败合作过程中具有成本和收益差距，这导致各国在构建国际合作机制上难以达到统一目标，最终结果是国际社会政府间反腐败合作层次较低。国家反腐败合作中，发达国家处于主导地位，在机制设置中占据优势，发展国家处于被动地位，在机制设置中处于弱势位置，这种差异化格局不利于建立统一协调机制［5］158－162。

虽然，国内相关部门与一些国家、地区和部门的组织建立了合作关系，并着力于建立合作机制，但反腐败是一个综合性的工作，必须依赖于政府间在原则建立上的协调和统一，具体的部门和组织依据政府间的协调原则开展具体工作。政府间没有统一的原则，部门和组织间的具体业务合作只能起到提供具体信息的作用，难以在打击腐败犯罪上产生实际效果。

(三)腐败追究机制功能微弱

目前世界腐败范围及其巨额赃款的流向，一般是从发展中国家流向发达国家，按照国际合作原则，赃款应返还，这种资金流向导致发达国家在制定和参与国家合作中的动力不足，腐败追究机制具有有意识的选择性。中国作为发展中国家，积极主动参与反腐败合作，但在发达国家主导的反腐败国家机制中能够发挥的作用有限，当面临腐败国际追究问题，腐败问题可能演化意识形态问题而复杂化。发达国家有意无意地渗透意识形态因素，并制造种种障碍和附加各种政治条件，搞双重标准，这使得中国在与发达国家的合作中处于被动地区，无法在具体打击腐败犯罪案件上收获到有效结果。

从中国与发达国家建立腐败中的引渡机制来看，只有西班牙一个发达国家，腐败外逃集中的美国、加拿大、澳大利亚并不在引渡机制内，中国在进行腐败官员外逃方面缺乏相应司法协议合作，这些国家没有责任和义务协助中国开展追逃工作，腐败官员通过将腐败问题转嫁为政治问题而得到国际庇护，这对进行腐败追究带来极大阻碍。

四、完善我国反腐败国际合作机制的建议

目前，我国从国家层面上建立了反腐败领导体制和工作机制、《联合国反腐败公约》的实施机制、防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调机制、反洗钱协调机制等与打击跨国犯罪有关的机构和运作机制，为了让我国更加有效地借助国际社会的力量，必须健全和完善反腐败国际合作的法律基础，建立和实施反腐败国际合作机制。

(一)积极参与国际公约的制定

中国在反腐败国际合作中面临的国际协助问题，其根本原因在于国际公约中的弱势地位，这是由于中国的经济发展程度和国际地位决定的。为了更好地获得国际社会支持，改善中国在反腐败国际合作中的位置，必须积极参与国际公约制定，将中国出现的腐败问题特别是跨国界问题纳入世界反腐败体系，利用国际社会的力量共同打击腐败问题。这具体要求:(1)积极主动组织国际反腐败会议，中国作为发展中国家，将积极主动地将发展中国家面临的腐败问题更多地提上国际社会讨论议题，为发展中国家反腐败工作争取国际社会支持。(2)参与国际公约的起草工作，将针对发展中国家腐败的特点提出针对性的建议，为反腐败实际行动提供指导原则和法律依据。(3)积极与国际社会建立具体的协作机制。国际公约是国际社会拥有打击反腐败的共同原则，但是针对具体的犯罪案件指导性不足，中国应该根据国内腐败的特点和世界各国建立具体的反腐败合作机制［4］123－126。

(二)完善防逃、追逃协调机制

2007年，国家成立了“防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调办公室”，建立起了防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调机制。2007年、2009年先后召开了防逃工作协调机制第一次和第二次联席会议。2011年9月，在黑龙江、上海等十省(市)启动了省级追逃防逃协调机制试点工作，防逃工作进入了整体推进的发展时期。这一机制的完善，包括四个方面的内容:(1)进一步健全防逃工作领导体制和工作机制，完善部际联席会议成员单位组成，建立健全省级及以下地方的追逃防逃协调机制，充分发挥各部门的职能优势，形成合力。(2)努力加强防逃制度建设，以建立健全国家工作人员出国(境)管理的各项制度为重点，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的防逃制度体系，提高制度执行力。(3)积极推进防逃工作创新在防逃工作理念、思路、工作内容、方式方法、体制机制方面，以改革的精神、创新的思路、发展的办法研究新情况、解决新问题、提出新举措(4)加强防逃队伍建设，深化反腐败国际合作在加大防逃力度的同时，严格依纪依法开展工作，保障有关人员合法权益，提高防逃工作的能力和水平，加强对系统的业务指导和监督检查

(三)完善预防腐败国际合作机制

按照《联合国反腐败公约》的要求，国家预防腐败局于2007年5月成立，是直属政府的专门预防腐败机构，主要履行全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导，实施对社会领域腐败的整体防治，承接履行《联合国反腐败公约》的有关工作。现在31 个省(区、市)中，建立省级预防腐败机构的已有20家，在推动国家防治腐败重要工作的实施、推动社会领域防治腐败工作、打造廉洁社会基础、协调做好《联合国反腐败公约》、履约审议各项工作等方面发挥了很好的作用。为推动预防腐败国际合作的开展，必须进行以下工作:(1)履行《联合国反腐败公约》的义务，建立健全预防腐败合作机制，包括制定推行廉政风险防控、规范权力运行规制性文件，推动在国家层面建立新立法规廉洁性审查制度，厘清社会领域防治腐败的主体，引导社会力量有序参与防治腐败工作。(2)围绕国家公职人员廉政教育、政府信息公开等专题进行交流研讨，举办预防腐败研讨班等研讨活动，共同寻找防治腐败的良策(3)组织开展好第一个五年期的《联合国反腐败公约》第三、第四章规制的履约审议各项工作，与联合国有关机构、参加审议的国家的有关机构和人员进行良好的沟通与合作，推动公约的实施。

［1］马海军:《中国反腐败国际合作问题研究综述》，载《社科纵横》2010年第9 期。

［2］李昌道:《联合国反腐败公约解析》，载《复旦学报(社会科学版)》2006年第4 期。

［3］陈正云、李翔、陈鹏展:《〈联合国反腐败公约〉— —全球反腐败的法律基石》，北京:中国民主法制出版社2006年版。

［4］张丹丹:《反腐败国际合作的中国参与机制研究》，载《当代世界与社会主义》2011年第5 期。

［5］黄洪波:《我国反腐败国际合作的法律障碍及完善——以《联合国反腐败公约》，载《湖北社会科学》2008年第11 期。