民国时期中学教育财政体制探析

杨云兰

（沈阳师范大学 教育科学学院，辽宁 沈阳 110034）

近代意义的教育财政体制肇始于清末新式教育的建立和发展。在当时历史条件下，人们日益认识到教育对国家兴衰存亡的重要作用，也认识到国家和政府兴办教育首先必须为其发展提供物质基础。这样，随着教育纳入国家公共财政，教育财政制度也就产生了，使“科层化的教育财政体制日益取代集权型的传统教育财政体制”[1]。民国时期，特别是20世纪二三十年代，西方相关制度的引进和模仿，使这一时期的教育财政体制架构逐步建立并完善，成为影响当时中学教育发展的关键因素。

一、民国时期中学教育财政体制的初步发展

尽管中学在清末已经出现，但真正成熟发展却在民国成立后。此时各项中学教育制度才逐步走向规范化，中学教育财政体制也有新发展。主要表现在：

（一）进一步明确各类中学教育经费支出主体

民国时期中学办学主体决定了中学教育经费的来源渠道。光绪二十八年《奏定之学堂章程》规定，中学堂由府治设立者称为“官立中学堂”，由私人捐资设立者称为“民立中学堂”。民国成立以后，经1922年新学制变更，直至1932年《中学法》、1933年《中学规程》的相继颁布，最终明确了根据办学主体的不同把中学分为省立、县立、共立（联立）、私立等类型。各类中学经费开支也由各自办学主体承担。1933年《中学规程》明确规定：“省市立中学之开办经常临时各费由省市款支给之，县立或联立中学经费由县或联立各县县款支给之，私立中学经费由其校董会支给之。”同时还提出经费补助办法：“县立中学如确因地方贫瘠及成绩优良得受省款补助，私立中学非确属成绩优良不得受公款补助。”“公款补助县立私立中学之标准，由省市教育行政机关规定呈报教育部备案。”[2]361935年教育部又公布《修正中学规程》，进一步确定按照不同办学主体划分中学教育经费的支给[3]422-425。上述规约实质从制度上确定了中学教育经费的来源主体，即：省市立中学经费由省市级政府投入，县联立中学经费则主要由县级政府决定，私立中学经费则由主办者管理。其中，省市级政府还必须对经费困难且办学较好的县立及私立中学负有补助经费职责。这种经费投入体制已体现出科层化教育财政体制权责明晰的基本诉求。

（二）逐步建立健全地方教育经费管理机构

健全的管理机构是制度建设和变革前提。民国时期按区域行政关系，全国形成了从中央到省、自治区、市、县自上而下较完备的教育财政管理机构。对中学教育而言，地方教育行政机构其实起主要作用，因为其完善与否直接影响中学教育财政的发展。

清末由于新式教育兴起，学部奏请在各省设提学使司并下设学务公所。这是我国省级教育行政的最初组织。民国初，提学使司被撤销，大多省区把教育事业附设于都督府民政司教育科。1917年，中央政府公布《教育厅暂行条例》，各省设教育厅，直属教育部，掌管省教育经费，从此开始有统一专管教育经费的机构。后来由于南京国民政府曾试行大学区制，教育厅一度被废止，直到1929年，各省才恢复教育厅制。在设立县级教育经费管理机构方面，民国政府汲取了清末设置劝学所的经验，教育部1915年通过颁布《地方学事通则》《劝学所章程》及《学务委员会规则》，通令各省一律恢复劝学所，经管县属教育经费。1927年，各县改设教育局。这样，省教育厅、县教育局成为民国中后期地方教育经费的管理机构。

地方教育经费管理机构职能的完备主要完成于民国30年代初，其标志是相对独立的教育经费管理机构的成立。一方面由当时教育经费独立运动所致；另一方面，也由教育财政日益发展使然。当时各省多设有教育经费管理机关及稽核机关，各县则大抵设立教育款产委员会或教育经费委员会，以此监督教育经费不被挪用。如江苏设立省教育经费委员会作为支配及增筹经费最高机关，设立教育经费管理处负责办理各项教育专款之征收、支付及保管；同时还在教育经费委员会设置稽核委员会，审计教育经费管理，处理各项收支账目，并审核发款通知书[3]106。此类地方教育经费管理机构的职责主要为增筹、保管、发放、稽核以及补助中学教育经费，并予以监督。这为地方教育财政的发展提供了必要的组织保障。需注意的是，教育经费未完全独立的省份虽设立教育经费保管委员会，但实际仍由教育厅、教育局管理教育经费。如安徽省于1933年5月颁布《安徽省县教育局办事通则》，提出县教育局设第二科，掌管有关教育经费出纳及预算编制事项[2]131。其他如甘肃省、绥远省等地区也是这种状况。

（三）逐步明确地方政府的教育财政职责

民国初期，国民政府依国家税与地方税划分标准，规定中小学经费由省县地方负担。1917年以后，由于政局纷乱，战事频仍，军需浩繁，教育经费经常被挪用。鉴于此，当时教育界人士倡议教育经费独立运动，强烈要求政府指定特种捐税为教育专款，由专设机关保管，并实行特别会计制度，以保障教育经费供给。为此，1924年国民党政纲明定保障教育经费独立。据此部分省市实行教育经费独立，划定教育专款。如江苏省中等教育经费自1925年起，即以屠宰税、牙帖税、卷烟特税、漕米省附税四项为教育专款[3]106。1931年行政院又颁布《地方教育经费保障办法》，规定：“各省市及各县市政府对于现有之教育经费总额，应切实保障，不得任其短少。自民国二十年起，各项新增地方捐税，由省市政府酌定提留若干成，作为地方教育经费。各地方现有教育财产，应由各该地方教育行政机关，……切实整理之。在某项统征之捐税中，地方教育定案所占成数，永远不得减少。统征额数增多时，教育经费成数，应按照比例数同时增加。各地方政府应组织教育经费稽核委员会，稽核关于教育经费之预算决算及一切账目。”[2]23-24这些法令法规虽然因中央财政能力无法切实实施，但地方却已陆续试行。许多省份陆续指定固定税收以保障中学教育经费，如浙江省1933年指定箔类营业税每年120万元，烟酒税全数每年约20万元，屠宰营业税全数每年约60万元，三项约共两百万元，作为省教育经费专款[3]107。这些确实在一定程度保证了地方政府在中学教育财政中的相对独立性及主体性。当然，地方政府在加强经费管理职责的同时，其财政投入负担也不断增加。据统计，在1933年各级教育财政投资结构中，中央、省、县各级教育财政经费支出的比重分别为15.2%、32.9%、51.8%。在财政结构中，各级教育经费占各级财政支出的百分比，中央、省、县分别为2.5%、12.4%、38.7%[4]。可见，三级政府中县级教育经费占其财政支出比例最高，省政府其次。这也反映出地方政府在教育特别是地方普通教育发展中的突出作用。

抗战时期，为适应战时需要，国民政府改革了财政制度。1935年7月24日，国民政府制定《财政收支系统法》，划分了中央财政与地方财政，以及地方财政中省县市财政。其中，对教育文化支出，规定“凡有全国一致之性质，或为一省或院辖市资力所不能发展或兴办者，归中央。凡有全省一致之性质，或为一县市局资力所不能发展或兴办者，归省。凡有因地制宜之性质，或为一县市局资力所能发展或兴办者，归县市局。”[5]613并要求“各上级政府为求所管辖各区域间教育、文化……等事业之平均发展，得对下级政府给与补助金。并得由其他下级政府取得协助金。”[5]613同时，国民政府在1936年《中华民国宪法草案》中还明确规定了各级政府所拨教育经费在财政性支出中所占比例：“教育经费之最低限度，在中央为其预算总额百分之十五，在省区及县市，为其预算总额百分之三十。其依法律独立之教育基金，并予以保障。贫瘠省区之教育经费，由国库补助之。”[6]23总之，财政系统二级制转为三级制，使中央一部分财政权划归地方，地方政府在中学教育财政收支系统中有了更多自主权。此外，在这一阶段，地方中学教育经费支出仍然一直保持较高的比例，居于主导地位。据统计，1939—1944年期间，中等教育经费支出占全省市地方教育文化费的比例分别为47.81%、42.67%、45.10%、39.52%、46.74%、44.51%；而中央中等教育经费支出占本级教育文化费却分别为 15.4%、17.96%、17.82%、11.14%、9.49%、18.09%[7]。可见，在1939－1944年之间，各省（市）中等教育经费支出比例远远高于中央，年均为44.39%，而中央却只有14.98%。在中等教育经费支出中，地方中学教育经费支出也远远高于职业、师范等其他中等教育。据当时部颁标准，中学教育经费支出应占中等教育经费的40%，但实际许多地区大都高于此，如江苏省1933－1935年度就分别达到了 49.80%、46.58%、46.63%[8]。

可以说，民国时期无论教育财政管理还是教育经费投入，地方政府都已逐渐成为中学教育财政的主体，其中学教育财政职能也在不断增强。

二、民国时期中学教育财政体制的主要问题

民国时期中学教育财政体制为中学教育的发展提供了物质保障，取得了一定成绩，但也存在突出问题。陈友松于1947年即指出，当时教育财政“一言以蔽之”就是“没有健全的教育财政制度”[9]。这也成为民国时期中学教育财政体制发展的主要弊端。

（一）制度流于形式，许多法律法规并未真正实行

民国时期的教育财政制度仍较混乱，许多法律法规形同虚设，根本无法实行，普遍存在“有令不行，有法不依”现象。例如，民国时期政府为防止地方教育经费任意挪用，先后颁布了一系列法规加以保障，包括：《各省教育经费须保障其独立》（1929年），《地方教育经费保障办法》（1931年）等。《中华民国约法（草案）》（1930年）、《中华民国训政时期约法（草案）》（1931年）、《中华民国宪法草案》（1936年）等也规定要保障地方教育经费依法独立。但由于政治腐败，政令不通，加上战争频仍，中央财政混乱甚至濒于崩溃，致使中学教育教育经费被挪作他用、拖欠中学教育经费、拖欠教师薪资现象时有发生。如福建省中等教育经费，省政府决定从1929年度起，指定将盐税附加每月划拨12万元作为教育专款，但1929年至1930年间，实际仅有8万元，直到1933年2月经省政府与财政部力争，才始定为每月11万元[3]107-108。为此当年即有人指出，教育经费独立其实只是流于空话，因为“军费不够的时候，当然只好挪移别项费用，……谈教育经费独立，再谈三十年也是枉然！”[10]

（二）地方教育财政各自为政，中学教育地区差异不断扩大

强化地方政府中学教育财政的职责，利于保障中学教育经费，但也极易造成新弊病：

第一，地方教育财政权出现被滥用甚至独裁现象。当时中央权力下放并没有被一些地方政府用于加强中学教育财政收支管理，促进中学教育收支平衡，缓解中央教育财政困难等方面，而是从地方利益甚至军阀、地方势力利益出发，挟权自重，使原本不合法教育收支合法化，打着“发展中学教育”旗号循私枉法，致使地方之间各自为政。地方政府在中学教育财政中往往具有全部决定权却缺乏有效监督，这必然使转移到地方后的中央财权屡被滥用。

第二，地方教育财政不同支付能力导致各地中学教育发展不均衡。民国时期特别是南京政府成立后划分了国家收支和地方收支的暂行标准，省县支出划分与分配，均由各省自定，这使地方财政在很大程度上须自筹岁入，稳定性差。这种状况无疑会极大影响方教育财政收支能力。一方面，不同地区间的经济发展水平使各地教育投入基数不一样，经济状况好的地区可以提供更充裕且更优质教育资源；另一方面，地方政府对教育的重视程度不同，也必然影响地方教育投入。这两个方面导致的必然结果就是地区之间教育发展的不均衡进一步扩大，继而造成教育不公平。据《第一次中国教育年鉴》相关数据，以1930年部分省中学生均教育经费为例，地区差异极为明显：东省特别区（303.66元）、宁夏（190.00元）、安徽（129.00元）、福建（125.05元）、上海市（114.00元）、浙江（111.00元）等中学生均经费远远高于全国水平（89.01元），而云南（32.40元）、四川（57.30元）、辽宁（77.72元）、山西（88.22元）等省则处于全国水平线之下[11]。①除浙江省的“公立中学生均经费”是《第一次中国教育年鉴》中原数据外，其他各省市的中学生均经费数据均为该省“省立中学生均经费”和“县立中学生均经费”之和。其中，东省特别区与云南省两地区相差更大，近达10倍。

（三）中学教育经费不足，难以得到保障

1924年有人指责当时教育经费，“就中央言，教育经费不及军政费百分之一，而时虞不得。就地方言，终日割肉补疮，奄奄待弊，教育之发展，不足言也。”[12]这充分反映出民国时期教育经费的窘况，而中学教育经费也同样艰难。

首先，中央财政教育投入难以落实。民国时期，由于战争频繁，中央财政支出绝大部分用于军事，这就造成教育财政经常“名存实亡”。据统计，民国财政中军务与债务两项费用占全部岁出的百分之七十以上[5]166-167。而“国家教育文化经费，由中央编列，数目甚少，抗战以前，每年仅占总预算3-4%，最低时竟降至1.46%”[6]51。另据1933、1934两年度中央暨各省县市岁入岁出经费总数与教育经费数统计结果，县市教费占岁出经费总数颇多，平均约为37%至38%，省市次之，平均约为12.4%，中央最少，仅为2.52%至4.68%[13]。而在国民政府宣布的宪法草案中明确规定了中央教育经费的最低限度，应为预算总额15%，省区及县市应为30%。可见，不仅省市相差尚远，中央则尤为悬殊。这样一种财政状况，致使有关教育财政种种举措大多流于一纸空文。

其次，地方政府本级教育投入不到位。各省市教育经费大多由省市财政统收统支。北洋军阀统治时期，各地军阀独揽地方大权，财政上公私不分，很大一部分公财转入私囊。南京国民政府成立后，尽管划分了国家地方收支，但县级财政未明确规定。在地方财政岁出方面，主要支出行政费、公安费以及债务费，据1935年数据统计，仅这三项在江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东、广西、河北、山东、山西、河南、陕西等15省的地方财政支出的总和就达172.4百万元，占15省岁出总预算数（349.0百万元）的一半弱（49.4%）[14]85。而教育文化费在15省的财政岁出中则为最少的一项，15省总数只有41.1百万元，每省平均仅有2.74百万元，平均占本省岁出预算数的11.77%[14]87。如此微不足道的地方教育经费投入必然难以支撑庞大的中学教育事业。

最后，中学教育本身不断扩大的规模也需投入更多教育经费。1936年全国在校中学生数为482522人，到1945年则为1262199人[6]1433-1434，扩大近3倍。然而，中学教育经费投入却捉襟见肘。1945年，中等教育每生岁费3.3元，与1936年每生岁费97元相比，教学设备费用仅有战前3.4%[15]。同时，连年战争也使当时中学教育经费更为艰难，特别抗战时期，中学遭到严重破坏，受到了空前损失，甚至连中学的基本运转都难以维持。这对有限的中学教育经费来说无疑雪上加霜，可以说这也是造成中学教育经费较困难的原因之一。

三、民国中学教育财政发展的一些启示

民国时期中学教育财政体制发展的经验与教训至今仍有启示意义。

（一）必须提升直接制约中等教育平衡发展的地方政府教育财政支付能力

地方政府教育财政能力是指政府以公共权力为基础而筹集财力，并合理进行再分配，以提供充足的教育资源满足区域内的受教育需求，促进本区域教育发展的能力。这种能力制约与中学教育事业发展息息相关。主要原因是：1.地方教育财政自给能力特别是教育筹资能力差，难以保证中学教育经费。地方财政由于严重缺乏自给能力，地方政府自有财力则小于事权。换言之，地方财政自给能力与其承担的支出责任极不对称，两者形成强烈反差。这种过低的财政自给能力不仅影响着地方教育财政的决策行为，以至出现乱收费、拖欠教师工资等非正常现象；也导致地方教育财政对中央财政的高度依赖，降低了地方政府的教育财政自主能力。因此，地方政府只有加大自身教育资金筹措能力，采取地方政府、中央政府和社会共同负担的多渠道筹资方式，才能加大中学教育经费投入，保障中学教育事业顺利发展。2.地方财政支出结构难以适时调整和优化，使财权和事权不统一。支出效益是政府财政能力的核心。一个地方政府的教育财政能力更多表现在其行使职能效率上，看其教育财政支出是否对当地教育发展产生影响。但是，由于地方教育财政支出结构不合理，再加之地方政府官员决策的短期性，使中学教育经费经常出现“寅吃卯粮”现象。因此，首先只有政府与社会之间责任界定明晰，本由政府财政支出的中学教育经费才能到位，减少甚至避免有些地方政府将责任推给社会，淡化教育事业的公益性。其次，政府间的责任也应厘定清晰，包括中央与地方政府、地方各级政府之间。惟其如此才能减少各级政府相互推诿扯皮，出现基层政府的支出责任与财力保障严重不匹配现象。

（二）必须强化负责教育资源再分配的中央教育财政的宏观调控能力

财政分权的一个重要依据是通过地方政府的积极参与改善教育发展状况，以实现辖区内教育效率更高而成本更低的全面可持续发展。这样导致的结果是：财政收入越高，地方留存收益就越多，其中预算外收入更是100%留存。这种激励使得地方政府对发展其辖区有着极高积极性，致使地区中学教育发展不均衡。因此，中学教育事业的发展，除了需要地方政府的各方面努力外，还需要增强中央教育财政的调控能力，保障中学教育事业的公平性。而实现这种调控能力的一个重要途径就是完善教育财政转移支付制度。教育财政转移支付是指中央政府与地方政府间财政收入在教育上的转移，主要是通过对落后地区的教育财政和教育资源的补助，以解决教育经费总量不足，缩小区域间发展差异，促进教育均衡发展。中学教育区域发展不均衡状况仍较严重，城乡、沿海地区与西部地区、边远贫困地区、少数民族地区等在享受公共教育资源上有着很大差距。而中学教育财政转移支付制度还不够规范，仍保留了维持既得利益的体制性转移支付，受制于经济发展水平，越是经济不发达地区，体制性补助反而越少，偏离了均等化目标，加大了区域间差距。为此必须：1.改革中学教育财政转移支付模式，实行以纵向转移支付为主、辅之以横向模式，调控地区间中学教育经费的规模，以便于地区间财力的流通，促进地区间中学教育财政的均衡。2.制定中学教育财政转移支付的倾斜政策，发挥中央财政宏观调控能力扶持弱势地区，进一步加大对农村地区、中西部地区、民族地区、边疆地区、贫困地区中学教育事业的支持，加大中央财政的教育转移支付力度，帮助欠发达地区解决教育均等化问题。

中央政府和地方政府作为不同的财政主体，中央政府立足于全局，注重宏观协调；地方政府偏重于局部，主要为本地区中学教育事业的发展服务。因此，根据不同时期的教育发展要求，国家通过增加中学教育财政拨款等教育财政政策，统筹区域间教育的协调发展，以实现对全国中学教育事业的宏观调控和指导，这样才能有效保证中学教育事业发展的公平与效率。

（三）必须从制度上保障中学教育财政的整体实现能力

中学教育财政的发展离不开必要的保障措施，否则其实施效率必将大打折扣。一般来说，中学教育财政的保障能力主要通过教育财政管理的法律机制和监督机制两方面体现。这两方面机制的建设有利于推进中学教育财政透明化、民主化、法制化，使中学教育事业得到可靠的财政保障。1.促进中学教育财政的法制化建设。目前，中学教育财政的法律基础比较薄弱，许多教育财政相关事宜在很大程度上是依据中央政府的“决定”、“通知”等形式加以传达或执行，造成教育财政的随意性、模糊性及不稳定性，降低了教育资源的分配效率，阻碍了各地方政府间的教育财政均等化进程。因此，以必要法律法规规范中学教育财政管理，明确各级政府间教育财政关系，避免教育财政支出的随意性和扯皮现象，这是提高教育财政管理的效率与效益的制度化前提。此外，对于中学教育这项地方教育事业来说，尤其需要规范省及省以下各级政府的财力保障机制，完善省、市、县级政府之间的财政体制，切实做到财力与其承担的支出责任相适应。2.注重中学教育财政的监督机制建设。我国教育财政管理总体上仍较粗放，财政监督比较薄弱，重收入轻支出、重分配轻监督现象突出。因此，必须构建和完善财政监管工作机制，不仅要建立和完善教育财政内部监督机制，对财政机构执行情况进行再监督；也要对教育财政外部监督机制不断完善，吸引社会参与，扩大监督网络，从而将财政管理与财政监督有机结合起来。

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