大学学术权力与行政权力的合理定位与协调
——从剑桥大学现代化治理改革谈起

许为民 陈霄峰 张国昌

一、剑桥大学现代化治理改革:学术权力的现代嬗变

剑桥大学以其悠久的历史、一流的教学质量和卓越的科研成果闻名于世，而其古老、保守的治理模式却备受争议。2002年，剑桥大学发起了一场现代化治理改革。从表面看，改革是由于学校财政遇到了困难，但其背后反映的是大学学术权力在现代的嬗变。

(一)改革的历史背景与触发

1.剑桥大学的治理结构

在剑桥大学，评议院(The Regent House)是最高的立法、选举和权力机关，由各学院的高级教职人员组成，共3800多名，职责是审核和通过校务委员会或其他机构提交的报告、制定或修改学校章程等重要的制度规范、投票任命副校长和校务委员会成员、颁发学位和荣誉学位、监督大学的政策及制度的实施等。校务委员会(The Council)是大学政策制定和执行机构，统管大学的行政事务，规划大学资源管理，委派或提名校内外各种委员会代表或成员，并与校外单位协商工作，校务委员会成员21人，包括:校长、1名副校长(任主席)、4名学院院长代表、4名教授或高级讲师代表、8名来自评议院的成员、3名学生代表(至少1名研究生)。

评议院是中世纪学者行会自治衍生至今的产物，大学学术权力的行使主要通过评议院的参与式民主制与校务委员会的代议式民主制相结合的途径。学校章程的修改、学校重大事宜的决策需经历以下程序:第一种是较简单的提案，由校务委员会提出，作为公告(Grace)发表在剑桥校刊(Cambridge Reporter)上，10天内没有超过25名评议院成员的反对，就算通过。如果评议院认为有必要投票，就要通过邮寄的方式举行投票表决。第二种是复杂、重大的提案，首先要将提案以报告(Report)形式刊载在校刊上，在评议院举行公开辩论(Discussions)，由校务委员会根据辩论对提案作出修改。修改后的报告称为通知(Notice)，通知由校务委员会提交评议院批准，评议院通过投票表决。①How the University works［EB/OL］.［2011 －07 －05］.http://www.cam.ac.uk/univ/works/.由此可见，剑桥大学评议院不但是学术事务的决策者，对于行政事务也具有重要的发言权。然而，评议院成员人数众多，教授们参与管理的精力有限，导致出席率通常不高，讨论和表决程序复杂而且效率低下，严重影响了参与式民主的实施和行政管理的效率。而且，“由于行会自行其是，因此很容易带有某些弊端，如散漫、偏执保守、排斥改革”。②约翰·布鲁贝克:《高等教育哲学》，王承绪译，浙江教育出版社1987年版，第29页。事实上，教授们来自不同的专业和学科，本位倾向明显，也缺乏专业管理的经验，决策时往往从自身利益出发，缺乏学校全局观念。

2.“卡皮萨”危机触发改革

2001年，英国一些高校纷纷启用学校计算机管理系统，华威大学和纽卡什尔大学的计算机管理系统按时到位，运行良好，而剑桥大学则遭遇到被看作是灾难的“卡皮萨”(CAPSA)危机:这套“CAPSA”计算机系统投资近1000万英镑，但是运算速度慢到10分钟才能处理一个数据，最后在2001年11月宣告计算机管理系统开发失败，造成巨大的财政浪费。华威大学教授迈克尔·萨托克(Michael Sartore)被聘为校外专家入校调查，他发现剑桥内各个委员会和行政官员各自为政，学术人员和行政人员不相配合是导致“卡皮萨”危机的重要原因。③周作宇:《剑桥大学“第一夫人”的改革之路》，《科学时报》，2007年7月31日。“卡皮萨”危机使剑桥大学评议院代表的学术权力和校务委员会代表的行政权力之间的矛盾暴露无遗。

当时的剑桥大学对外有连续几年1000多万英镑的财政赤字，对内仍然维持着中世纪时期的管理模式，行政管理处处受掣肘，造成效率低下、资源浪费。在大学管理现代化的大环境下，剑桥大学的传统管理模式受到多方批评。因此，“卡皮萨”危机成为导火线，由第343任校长亚历克·布罗厄斯(Alec Broers，1996年10月－2003年9月在任)主持，在剑桥大学发起了一场现代化治理改革。

(二)改革的主要过程和内容

剑桥大学21世纪初的这场现代化治理改革可以分为两个阶段:布罗厄斯校长的激进式改革和理查德校长的渐进式改革，具体过程和内容如下:

1.布罗厄斯校长的激进式改革

2002年2月6日，大学内部公开了关于治理改革的咨询文件，传发到每个学部、系以及学校各机构，并刊登在剑桥大学校刊上，进行广泛的讨论和意见征集。

2002年6月26日，校务委员会整理并修订了咨询文件，形成改革提案报告。改革包含6方面，具体内容如下表:

现状 改革提案 改革目的 投票结果1副校长任期5年，为校务委员会、学部总委员会和财务委员会主席，是学术和行政的实质首脑。副校长任期7年，明确其作为首席行政执行官的地位，负责大学行政管理、财务及总体政策制定。④加强副校长的权力。否决2校务委员会是政策制定和执行机构，向评议院汇报，成员21人中有12人由评议院选举产生。在英国大学中，惟有剑桥的校务委员会中未吸纳校外人士。要求3位校外人士加入校务委员会，其中一位代替副校长担任校务委员会的主席，另外一位担任审计委员会的主席。⑤ 校务委员会成员由评议院选举的比例不得高于35%，也就是21人中不得超过8人。加强校务委员会的职能，向董事会制度发展，引入外部人才在大学治理中发挥重要作用。否决

④ Repor:t《of the Council on governance［EB/OL］》，(2002 －06 －26)［2011 －07 －15］.http://www.admin.cam.ac.uk/reporter/2001 －02/weekly/5890/.

⑤Report of the Council on governance［EB/OL］.(2002 －06 －26)［2011 －07 －15］.http://www.admin.cam.ac.uk/reporter/2001 －02/weekly/5890/.

现状 改革提案 改革目的 投票结果3 助理副校长2名 助理副校长增至5名支持副校长的工作并使更多的高级学术人员参与学校治理。通过4 评议院成员3200多名，由各学院高级教职员组成，临时职员排除在外。扩充评议院的成员人数，囊括短期合同的学术人员或学术相关人员(包括实验室、图书馆、行政办公室等起次要作用的雇员)。实现更大范围的学者民主自治。通过5 召集评议院投票的签名者人数下限要求为10人。召集评议院投票的签名者人数下限为25人。① 提高评议院的决策效率。通过6 召集评议院辩论的签名者的人数下限要求是10人。召集评议院辩论的签名者的人数下限为25人。② 提高评议院的决策效率。否决

① Report of the Council on governance［EB/OL］.(2002 －06 －26)［2011 －07 －15］.http://www.admin.cam.ac.uk/reporter/2001 －02/weekly/5890/.

② Report of the Council on governance［EB/OL］.(2002 －06 －26)［2011 －07 －15］.http://www.admin.cam.ac.uk/reporter/2001 －02/weekly/5890/.

2002年7月9日和10月8日，评议院就治理改革提案进行了2次辩论。校务委员会根据辩论的结果对提案进行修改，最终提交给评议院投票表决。

2002年12月，治理改革的提案以邮寄的方式在评议院成员中进行投票，结果如表一所示，6项提案中3项通过，3项否决。其中，加强副校长的权力以433对497票被否决;吸收校外人士进入校务委员会以428对459票被否决。③Governance Results［EB/OL］.(2003 －01 －31)［2011 －07 －15］.http://www.admin.cam.ac.uk/news/dp/2003013101.仔细分析6项改革方案，可以看到，获得通过的3项改革方案主要是有利于增强学术权力的，而明显削弱学术权力的方案遭到了否决。当然如果能在不过多削弱学术权力前提下提高行政效率，方案还是有机会获得通过，如把召集评议院投票的签名者人数下限由10人提高到25人。

布罗厄斯校长的治理改革引起了英国社会的广泛重视，《英国广播公司新闻》(BBC News)对改革的内容和结果进行了跟踪报道，以“未彻底的失败”(Unmitigated failure)来形容此次改革，同时公布了令人担忧的剑桥大学2003－2006未来三年预期的财政赤字。④Cambridge Rejects Modernization Plan:Report on the outcome of the ballot on governance reform.BBC News Online，2002－02－04(Education).

2.理查德校长的渐进式改革

面对外界的质疑、批评和内部的改革分歧，艾莉森·理查德(Alison Richard)临危受命，于2003年10月起担任剑桥大学第344任校长(2003年10月－2010年9月在任)。为了摆脱经济危机，理查德校长上任后一方面是节流，紧缩开支，下放财政预算权力并加强监管以减少浪费;另一方面是开源，大力开展筹款工作，于2006年初成立剑桥大学投资委员会，发起了英国史上最大规模的大学筹款运动，通过到各地演说、邀请校友和名流参加筹款会等，当年便筹集到1.08亿英镑捐款。后来又借2009年剑桥大学800年校庆之机，给全球18.5万名校友写信募捐(现在每年平均有10%的校友向学校捐赠)。⑤刘君、艾莉森:《剑桥需要改变》，《教育与职业》，2007年第16期。通过开源节流解决财政危机，理查德校长赢得了大学内部的信任和支持。同时，她吸取了前任布罗厄斯校长激进改革的教训，深知剑桥大学不可能接受“企业家式的治理模式”，采取了“和风细雨”的渐进式治理结构改革。第一步在2005年1月，用公开的选拔机制使评议院批准2名校外人士加入校务委员会;第二步在2009年1月，再次吸收2名校外人士加入校务委员会，其中一名担任副主席，主持副校长不适合主持的部分会议。

通过分步推进的策略，理查德校长实现了前人校长改革方案中曾经遭到否决的条款，达到了增加校务委员会中校外人士以加强行政治理的目标。校务委员会成员由21人增加到25人，新增的4人来自校外非评议院人员。保留原来由评议院选举的12人，但改变了原来评议院成员占一半以上(12/21)的状况，形成非评议院人员超过一半(13/25)的格局，使与评议院学者代表分庭抗礼的行政力量在校务委员会中成为简单多数。这一改革的推进与英格兰高等教育基金会以财政资助为由施加压力也有关系，这里理查德校长巧妙利用外部力量与内部力量的结合，推进了剑桥大学的现代化治理改革。《英国卫报》(The Guardian)称其为“终结剑桥学者自治的重要一步”。①Jessica Shepherd.Vote May End Cambridge’s Self－ rule.The Guardian，2008 －03 －03(Education).

二、学术权力与行政权力:大学运行的必要张力

进入21世纪的剑桥大学的现代化治理改革，导致了大学学术权力的嬗变，也告诉我们:学术权力和行政权力是现代大学正常运行的必要张力，不能简单偏废。

学术权力是伴随着中世纪大学的产生而存在和发展的。剑桥大学作为从中世纪就发展起来的大学之一，由行会起家的“学者共同体”经历了传统大学到现代巨型大学的演变，但其大学自治、学术自由、教授治校的传统一直保持至今，评议院制度便是其学术权力的根基。因此，这次改革表面是由旧的学者自治模式向新管理模式的转变，实质是学术权力和行政权力的一次博弈。吸收校外人士主持校务委员会，目的是使校务委员会向大学董事会的方向发展;确定校长首席执行官的地位更是向现代化治理模式转变的关键一步。因此，这两项涉及治理改革核心的重要提案提出时遭到评议院保守学者们的反对是不可避免的。但是对学者自治有利或影响甚少的提案开始时获得了通过，如增加助理副校长可以替代副校长主持许多重要会议的委员会，可以加强学部总委员会与学群委员会的关系，加强在政策制定和实践监督中的学术领导。可见，在剑桥大学，学术权力是根深蒂固的。

必须承认，学术权力是大学的基础权力，对大学的发展起着至关重要的作用。然而，学术权力具有自治性、松散性、民主性的特征。学术研究工作是自由独立的，不希望受到外界因素的干扰，因而学术权力往往保守、排斥改革。由于专业和学科种类繁多、高度分化，来自各专业、各学科的学者构成了学术组织，成员可能不稳定，观点可能不相同，利益也可能不一致，因而学术权力总是表现得散漫，缺乏整体意识。学术权力是一种通过民主方式达成的共识，学术人员通过辩论、投票等集体评议的形式来民主决策学术事务，程序复杂，管理效率低下。学术权力的过度扩张，还会造成学术霸权、管理不畅、大学孤立等问题。因此，学术权力的运行应有边界，这是大学的功能、学术权力本身的局限性使然。

大学对外承担社会责任，对内进行科学管理，无不需要一个高效的管理系统。现下大学的社会功能日益多样化，大学的管理日益复杂化，单纯的学术权力是无法处理所有大学事务的。教师们的主要任务是教学和科研，不可能在行政管理上投入过多精力，纯粹的学者自治在当今复杂的社会条件下已经无法存在。专业的行政管理者比起普通学者有更多的时间、精力和经验从事管理，行政权力的适当行使有利于提高大学的管理效率，有利于学校的全局和长远发展。行政权力主要解决除学术事务之外的其他事务，包括大量的行政事务以及复杂的社会关系，诸如争取社会资源、制定发展规划、管理内部事务等。②王务均、龚怡祖:《大学学术权力与行政权力的包容机制研究》，《教育发展研究》，2012年第13期。这种权力以制度为基础，以管理为目的。行政权力是为学术权力有效运行提供制度保障的，同时也对学术权力构成必要的制衡。因此，学术权力和行政权力的合理定位和协调，符合现代大学的发展趋势，是大学运行的必要张力。

学术权力和行政权力作为大学内部的两种权力类型，具有共同的一般特征:一是工具性。权力本身不是目的，而是实现目的的手段，或者说是一种特殊的价值，是获取其他价值的手段。这一特点导致权力的持有者都尽力去行使权力。二是相对性。权力主体和权力客体的划分是相对的，在一定范围内的权力主体在更大范围内可能变成权力客体;反之亦然。三是层次性。行政权力主体的层次非常明确，它既包括机构也包括个人，每一层次拥有不同的权力，其等级是制度化的。学术权力主体也是多层次的，教授、副教授、讲师、助教是不同层次的学术力量，他们拥有的实际权力各不相同。与行政权力相比，学术权力的层次性要相对弱一些。

在现实中，学术权力与行政权力存在着矛盾和冲突，但两者不是绝对排斥的，它们相互补充、相辅相成，以共同保证大学目标的实现。两者的联系主要体现在以下三个方面:

一是学术权力在学校的主要活动——学术活动中占据着主体地位，行政权力的定位应该是服务于学术权力。学校是典型的学术组织，以知识传播、创造、人才培养为主要任务，组织的目标主要通过教学、科研活动来实现，离开了学术活动，大学就失去了存在的价值。学术在大学里的崇高地位是历史形成的，也是大学传承过程中不变的内核。所以在大学的权力结构中，学术权力应居于重要地位。行政权力主要是为了保障学术活动的顺利、有效实施，保障学校规范秩序和整体发展，具体表现为行政对学术的执行功能和服务功能。学术决策，行政执行。行政原本的意思就是“执行事务”，在学校内部就是对学术决策的执行。对于学术活动中的学术事务，比如某一学科的发展、某一新专业的设置、学位授予标准的制定等，都需要具有专门知识的专业人员通过集体的讨论和论证做出决策，在决策的过程中，行政权力是不应当进行干预的，也不具有这样的资格和能力。在决策最终确定之后贯彻执行则是行政的职责，体现在对学术决策的落实上，行政执行好坏、合理与否直接关系到学术决策的实现程度。大学的行政官员必须站在辅助的立场上，服务于组成大学的学者和科学家团体的需要，适应他们的各种怪癖;如果允许相反的定位，其不可避免的结果就是浪费和失败。

二是行政权力对学术权力具有制约、反馈的作用。实践中，学术权力的行使不是无边界的，行政权力也不是一种被动的执行和服务，行政权力在执行学术决策的过程中要对学术权力形成制约和反馈。学术本身带有复杂性、不确定性特点，学术权力的基础是学者的学术水平和专业增长，因此学术权力的行使不可能像行政权力那样规范、确定，它的正确行使还要靠学者的责任心和道德感。如果偏离正常的轨道，就会导致学术不端和腐败，学术质量就会下降，影响学校声誉。为在一定程度上避免这种现象，就要靠行政权力从外部进行监督和制约，制定合理的规章制度、程序规则来防止学术权力的滥用。另一方面，行政在执行学术决策的过程中，往往会发现学术决策方面存在的问题，通过行政的反馈可以改进学术决策。

三是学术权力与行政权力必须协同作用，缺一不可。大学中学术组织和学术人员的特点，决定了学术人员应该在大学中广泛参与管理学术事务;行政权力是大学组织正常运行不可或缺的因素，大学职能的多样化，大学组织的复杂性，需要强有力的行政权力发挥作用。同时，大学行政权力的合理性还在于能够弥补学术权力的不足，消除学术权力的局限性。学术权力和行政权力是大学统一整体不可分割的有机部分，二者相辅相成，共同服务于学校的整体目标。学术权力的存在确保了大学教学、科研的基本属性，行政权力的作用在于协调大学内部各方面的相互关系，使之成为不可分割的整体。因此，对行政权力的过分强调必然会影响学者的积极性和创造性，而过分松散的学术权力则会影响大学效率的提高和整体目标的实现。正是大学学术权力和行政权力的共同作用，借助学术权力提高行政决策的科学水平，借助行政权力高效率地实现学术目标，才能保证大学在整体稳定有序的状态下不断发展和提高。

三、高校“去行政化”:本质是学术事务回归学术权力决策

我们讨论大学学术权力与行政权力的关系，是与中国社会关于高校“去行政化”的问题密切相关的。20世纪90年代起，我国高校行政化的问题就一直被认为是制约高校发展的因素之一。随着高校行政化弊端的日益显现和高等教育体制改革的深入，教育界、政府、社会对于“去行政化”的呼声逐渐高涨。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出:“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”高校行政化的主要表现是两个方面:一是政府过度干预高校内部事务，很多情况下高校甚至成了国家教育行政部门的一个下属机构，二是高校内部行政权力不适当地管理学术事务。本文主要讨论后一种表现，即大学内部行政权力与学术权力之间的关系。

首先，应当明确高校内部“去行政化”的根本目的是要破除大学内部管理中的“官本位”思想和做派，改革僵化的行政管理模式，改变行政主导学术资源配置的不合理制度。“去行政化”的本质是将学术事务回归学术权力决策，而不是简单地去掉行政管理，更不是让学术权力替代行政权力。一个学术组织成熟的关键标志不是看谁掌握最终的权力，而是看能否为着学术本身的目的达成学术权力与行政权力的良性互动。学术权力是大学精神的体现，提升学术权力是必须的，但是学术权力的提升需要制度的保障、组织的改革和文化的土壤，并不只有“去行政化”一件事。

其次，高校内部“去行政化”应该是一个渐进的过程。剑桥大学布罗厄斯校长的激进式改革历时一年，实际上不太成功，布罗厄斯在品尝了治理改革的艰辛后坦言:大学的教授们难以对付。2000年以来，英国政府不断出台高教法新规定，要求大学提高效率以适应新环境。虽然有政府的政策支持，但激进式改革在剑桥大学不可能成功，原因有:第一，官僚主义和自上而下的权威在专业人员组成的组织中推行是不容易的，尤其在大学这一底部厚重的专业学术人员的组织，强制推行改革只能起到相反的作用。第二，轻视了剑桥大学根深蒂固的历史传统。剑桥的学者自治模式是有其历史原因的，自由主义和保守主义传统奠定了其学术自治的基础，学院制提供了组织保障，英国政府长期对教育采取不干预或者少干预的政策以及法人地位和财政独立使学者自治成为可能。尤其是剑桥大学在英国的地位，使其有充分的资本长期维持自治体系而免受外界影响。第三，治理结构改革牵动太多的利益相关者，希望一步到位的改革是理想主义的。大学的传统是在长期发展过程中逐步积累形成的，对于传统的保持和坚守是大学的基本使命之一，全盘的、激进的、以消灭传统为诉求的变革，必然会受到相当多教授的反对。激进式改革一般难以成功，即使成功也会留下后遗症，尤其是在学者云集的大学里。理查德校长采取的改革路径相对缓和，增加校外人士进入校务委员会分作两步完成。渐进的方式容易得到理解和认同，阻力比较小，震荡当然也小。理查德校长的成功改革，主要是着眼于剑桥大学提高行政管理效率，与我国高校“去行政化”改革的目标完全不同，但在方法论上却不乏学习意义。我国高校内部行政权力强势的现象由来已久，是数十年管理体制和运行机制长期发展演变的结果。因此其改革不可能一蹴而就，希望毕其功于一役的思想方法和路径是难以奏效的，即使一时看上去成功了，也可能会出现反复。因此剑桥大学渐进式的现代化治理改革经验值得借鉴

再次，高校内部“去行政化”需要学校外部力量和内部力量的协同。前面我们指出，我国高校行政化的另一个方面是政府过度干预高校内部事务，这种干预对于高校内部行政化是有直接影响的。政府对于高校的宏观管理、资源配置和内部管理等方面都处于强势和决定的地位，如上级主管部门对高校下达具体发展指标、批准高校的人事编制、审批高校学科点和专业点、甚至要求高校与上级行政部门对口设置处室机构等，都体制化、深层次地影响了高校内部管理行政化。因此，高校要真正进行“去行政化”的改革，有赖于各种条件的配合，需要外部力量与内部力量的协同互动。在外部，应当是政府干预的减少和弱化;在内部，是让学校行政权力主要作用于非学术领域，特别要强化作为学术主体教授的作用。“去行政化”的目标是让行政权力回归本位，使学者真正成为高校行使学术权力的主体，让学术权力在学术空间发挥更大的作用。