探寻有效的地方政府体制改革之道
——丹麦的实践及启示

吴兴智

改革开放三十余年来，我国地方政府一直是地方经济与社会发展的最为重要的推动力之一。但随着我国改革开放的进一步深入，我国地方政府体制改革中存在的困局也逐步凸显出来，主要表现为:一是纵向上政府层级关系方面仍然存在权力规制的低效与权力收放难题，始终难以找到不同政府层级间管理层级与管理幅度的合理平衡点，往往出现权力“一放就乱、一收就死”的乱象;二是社会公共服务中不同政府层级间在管理权限与职责配置上的不对等难题，例如基层政府承担了许多公共服务职能，确没有相应的管理权限和公共财政能力，导致公共服务提供的非均等化等后果;三是地方政府间在公共治理中的碎片化治理格局，由于传统的条块分割的政府管理体制难以破除，横向的地方政府间极易处于无序的竞争中，而在诸如跨流域治理等公共议题上则难以有效开展互助与合作。因此，继续深化推进地方政府体制改革，无论是对于我国现代化发展历史进程还是对于社会大众的切身利益实现来说，无疑都具有重大的影响作用。本文以丹麦的地方政府改革为例，冀望通过对丹麦实践的梳理和剖析，探寻其之于我国地方政府体制改革的有益启示。

一、丹麦地方政府体制改革变迁历程

丹麦位于北欧，是一个经济发达的工业化国家。在丹麦的政府体系构建中，地方政府的结构层次相对简单，其主体是地方自治市，是直接面对居民的一级政府。由于丹麦国家的公共开支中超过三分之二是由地方政府负责的，因此，地方政府体制改革对于丹麦整个国家的治理绩效起着决定性的影响作用。自上个世纪七十年代以来，丹麦政府曾经两次对地方政府体系进行了全面化的改革，以适应不断变化的治理环境与公民需求。这两次改革的侧重点各有不同。

(一)第一轮改革:城乡整合与地方分权

在1970年之前，丹麦的地方政府结构主要由三种类型构成:25个县(Counties，每个县分管数量不等的乡村自治市)、88个市(Cities，也可称作市政政府，负责具有一定规模的城市辖区)和1302个乡村自治市(Rural municipalities，也可称作乡政自治政府，承担乡村地区的自治功能)。其最主要的特点体现在两个方面:一是地方政府数量庞大，但绝大部分政府规模和管辖范围较小;二是实行城乡分治，城市和乡村分由不同政府管辖。随着上世纪中叶以来丹麦城市化和工业化的不断发展，分散与分治的传统政府结构体制对经济社会发展的制约作用逐渐凸显。为此，丹麦政府于1970年启动了大规模的地方政府体制改革，其主要内容包括:设置统一的地方自治市，市政与乡政的区别消失，实行城乡一体管理体制，除保留两个市政政府外，其余所有市政政府和乡政自治政府进行整合设立地方自治市;实行地方政府的合并，大幅拓展自治市规模，以更好地适应公共服务发展需求;对地方政府的财政体系进行变革，改变过去专项补助的方式，取而代之的是一般补助，并采用新的财政衡平机制。

丹麦1970年的改革最明显的后果体现在地方政府的数量方面。在极短的时间内，丹麦的地方政府数量发生了巨大的改变(如表1所示)。总的说来，改革之后，丹麦地方政府数量更少、规模更大。1970年丹麦政府改革还有个积极的效果体现在地方规划区域上。地方政府间的合并实现了“城乡整合化发展”的目标，并使自治市区域的规划更为协调。同时，当所有的市辖区都被纳入同一个管辖区域之后，在市区内的不同地域之间的财政衡平机制也就不再需要了。新的自治市议会能够对全市所有区域的发展负责，从而能够对那些欠发达地区的发展提供激励作用。特别是，当将城市周边的乡村地区也纳入市政府管辖范围之后，市议会就能够为城市的将来发展提供足够的空间可能性，也为城市商业和企业的进一步发展提供了储备空间，另外还包括未来可能的民众聚居和民众娱乐需求等。

表1 丹麦地方政府数量变化

在规模和数量以及行政区划变化的同时，丹麦1970年的改革也对中央政府、县级政府以及地方自治市之间的权力结构进行了调整。其主要方式是采取扩展自治市的权限、减少县级政府对自治市的干预的分权化改革模式，大量新的权力被分解到各个自治市，其中既包括部分原属县级政府的权力，也包括部分原属中央政府的权力。随着自治市被赋予更多的行政管理自由权限，它们能够更有效应对地方政府职能以及开支方面不断增长的需求。这些改革措施为优化丹麦地方治理结构做出了积极的探索，也为丹麦第二轮大规模政府体制改革奠定了基础。

(二)第二轮改革:结构调整与职能重构

进入新世纪以来，为了应对公共服务不断发展与复杂化的趋势，丹麦政府意识到需要对过多的政府层级安排数量进行重新思考，要简化政府层级并进一步扩大地方自治市的规模，与此同时，还需要对不同层级政府的职责进行明确规定，防止职责重叠下的相互推诿和扯皮现象。2002年，丹麦行政体制改革委员会开始筹备地方政府结构改革方案，其提出的地方政府结构设置方案于2004年获得中央政府和议会通过后，各个地方政府就开始展开合并谈判。2006年，有关新财政体系的立法在议会通过，各个地方选举成立新的地方政府后也进行了人员、财产以及债务等的重新分配。①Ulrik Bundgaard and Karsten Vrangbak:Reform by Coincidence?Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark.Scandinavian Political Studies，2007(4)，p496.至2007年，新的地方政府与区域政府正式成立并运行，标志着丹麦第二轮大规模的地方政府体制改革顺利完成。

1、行政区划与政府职能调整:任务分配模式的改革

丹麦第二轮改革在行政区划意义上的直接成果就是自治市的数量更少、规模更大。改革之后，地方自治市由273个变为88个，而14个县级政府则合并成为5个区域政府，彻底取消县级政府与自治市的行政隶属关系。人口规模方面，在2007年之前，丹麦自治市一般拥有的居民数为1万人，改革的结果是，一个中等规模的自治市居民数量从1万人增加到了4万人左右。②Thorkil Juul:The Recent Reforms of Local Governments in Denmark.Sino － German Conference on County Level Public Governance，Beijing，Oct，2010.

丹麦第二轮改革的一个重要目标是要消除不同层级政府间的管辖权交叉现象。为了达到这个目的，就需要扩大自治市的规模以承担以前由县政府承担的部分职能。自治市规模扩大以后，为了避免地方公共服务提供中权责不对等现象的存在，以及为了实现地方政府“更好服务”的目标，县级政府所拥有的许多职能转由自治市来承担。为此，地方政府规模的扩大使政府间的职能调整成为必然。

在2007年之前，有些职能被同时分配给自治市和县级政府。县级政府的主要职能是诸如教育或者环保等领域中那些较为专业化的特定事务，而自治市则主要负责那些专业化不明显的公共事务。然而，市县之间的这种职能分配方式仍然具有边界的模糊性。为了明确这些公共事务的职责边界，丹麦中央政府决定实行“谁最贴近居民生活、最能了解居民需要，谁负责提供服务”的原则①黄维健等:《对丹麦地方行政管理体制情况的考察》，《财政研究》，2006年第1期。，将这些职能全部赋予更贴近公民的地方政府——自治市，从而使公民能够轻易地分辨出谁应当为特定的公共服务项目负责。改革的结果是，自治市被要求全权负责以前由市县政府分而担之的诸多职能。与普通公民相关的绝大部分公共服务都由自治市这一最贴近公民的政府层级来承担，主要包括:初级学校教育、日常护理和幼儿园;为年老、智障或残疾者提供服务;图书馆等文化服务;为失业者和无工作能力者提供就业援助、现金资助、养老保障;地方空间布局规划和环境保护;区域道路建设、公共交通服务、自来水供应及废水处理、垃圾收集与处理;建设避难所;征收财产税等。②Johannsen，Carl Gustav，Pors，Niels Ole:The 2007 Structural Reform and the Public Libraries in Denmark.Bibliothek Forschung und Praxis;2010(3)，pp342－350.

县级政府层面，第二轮改革以前的县级政府是一个多功能的、拥有完整管辖与治理职能的政府层级组织，其职能范围涉及社会事务、教育、道路建设、医疗保健以及环保等众多领域，而5个新成立的区域政府的职能大为简化，甚至可以说是一个单一职能的政府，其职责范围仅限于医院与初级及专业化的医疗服务，这是由于许多自治市仍然因规模有限而不足以承担起医院与医疗服务的职责。③Hanne Foss Hansen:Evaluation in and of Public－ sector Reform:The Case of Denmark in a Nordic Perspective.Scandinavian Political Studies;2005(4)，pp323－347.但最重要的变化还在于，原本属于县政府的征税权力也被取消，新的区域政府的财政来源除极少部分由地方政府提供外，绝大部分依赖于中央政府的财政补贴。因此，虽然区域政府的管理委员会仍然是由选举产生的，但财政自主权的缺失使新的区域政府更像是中央政府的派出机构，中央政府对区域政府决策制定的介入程度远远大于对地方自治市政府的介入程度。

2、改革前后的丹麦地方政府治理结构

总的说来，通过两轮大规模的地方政府体制改革，丹麦的地方政府机构发生了非常大的改变，无论是在地理位置上还是在政府间关系上的体现都极为明显(如图1所示)。④Thorkil Juul:The Recent Reforms of Local Governments in Denmark.Sino － German Conference on County Level Public Governance，Beijing，Oct，2010.

图1 丹麦地方政府结构变迁图

在1970年以前，城市与乡村地区的差异是非常显著的。和乡村地区相比，城市拥有一定特别权限和比较高的自治权限。乡村的自治市则被置于县级政府强有力的控制之下。1970年的改革就是致力于消除自治城市和乡村自治市之间的区别。改革的一个主要结果就是所有的自治市都获得了原则上的平等地位，遵循同样的运行规则。尽管1970年的改革使自治市的数量减少规模扩大，但有关县级政府的专项职能化改革推进不甚明显，只是其失去了对于自治市的大部分监督与控制权限。第二轮改革之后，几乎所有的自治市都直接与中央政府发生联系，县政府演变为区域政府，只在很少的领域还对自治市拥有一定的影响力，其中主要涉及健康保障方面。如果说第一轮的改革使自治市与县级政府间还有一些联系纽带的话，第二轮的改革几乎使自治市完全独立于区域政府而存在。自治市成为一个多目标取向的地方政府层级，并直接与中央政府发生联系，而由县级政府演变而来的区域政府则成为主要提供健康服务的单一功能政府。

二、丹麦地方政府体制改革的战略选择与治理特征

丹麦地方政府体制改革规模和改革幅度都是巨大的，它对于丹麦地方自治的发展以及整个国家的发展都具有深刻的影响作用。

(一)从机制调整到体制变迁:丹麦地方政府体制改革的战略选择

1、局部调适与整体改革

丹麦两次大规模的政府体制改革相距近40年，但这并不表明在这40年中丹麦政府的一层不变。在过去的很长一段时期里，丹麦政府认为地方政府规模都太小，以至于难以履行它所承担的任务。这由两方面原因造成:一是地方政府被委以了越来越多的繁杂任务;二是出现了许多既存政府结构难以应对的新任务。这两方面的原因又相应地涉及到地方政府的两种能力:财政能力和服务能力。

最简单的调适战略选择就是通过政府间财政运行机制的调整来弥补地方政府在财力方面的不足。丹麦中央政府主要通过对最小的地方政府以及那些最穷的地方政府提供特别资金援助的方式，使它们有财力去应对不断增长的复杂性和不断增长的任务执行成本。当然，有时也通过鼓励地方政府间合作的方式来缓解部分地方政府的财政困难。但这种局部运行机制的调整的后果是使中央政府自上而下的规制变得更为复杂，也使整个财政体系更为复杂。由于许多地方事务不得不依靠这种纷繁复杂的政府间财政体系来完成，这又反过来严重阻碍了政府透明化发展的要求。因为，对于公民来说，要去认定谁应当为无效的公共服务负责也会成为一个非常困难的事情。

调适战略同样有可能与分权化思想相抵触，甚至有可能为了解决地方政府所面临的能力困局而将权力重新集中化。在上世纪八十年代，面对当时西方国家普遍出现的严重经济危机时，丹麦中央政府的部门权力就有着不同程度的集中化趋向。这种权力集中化过程也许不是正式的，没有从法律或宪法上予以明确，但是它却可能开启集权化的序幕。地方政府的任何决定都要获得中央的同意才能生效，也会使得公民对地方自治事物参与积极性的丧失以及对政府服务不满情绪的积聚，其结果是，政府会由于与社会的关系逐渐疏离而面临代表性不足的合法性危机。①Anders Widfeldt:Losing Touch?The Political Representativeness of Swedish Parties，1985 －1994.Scandinavian Political Studies，1999(4)，pp307－326为此，唯有从地理位置以及职能和权责配置上对地方政府进行整体重构，才有可能真正解决丹麦高福利社会与分权化思想以及地方自治之间的内在张力，满足公众不断增长的公共服务数量与质量要求。这成为推动丹麦第二轮大规模地方政府体制改革的最直接诱因。

值得注意的是，丹麦的大规模地方政府体制改革并非政府领导在事先进行宏伟蓝图规划的前提下进行的，而是随着治理环境的改变和新的治理问题出现的政府因应之策。2002年，政府改革委员会成立之初的主要职责就在于回应社会对政府改革的要求，评估来自反对党和社会的诉求和改革可能面临的阻力，并以一定时期内相对灵活的政策为全面改革争取时间和空间。②Ulrik Bundgaard and Karsten Vrangbak:Reform by Coincidence?Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark.Scandinavian Political Studies，2007(4)，pp515 －518.当然，这种整体性的改革战略实行起来远比局部调适更为困难，它会遭遇政治上各种保守势力对既存权力结构体系的极力维护。为此，就有必要向地方政府表明，如果不进行改革，他们的权力基础将在未来的集权化体系中受到极大的侵蚀。但仅此还是不够的，改革要取得成功还需要有更广泛的坚实基础，那就是要证明改革后的地方政府体系能够更好地回应地方的各种发展需求。

2、改革进程中的阻力及其应对

任何一项改革总会面对各种阻力，更毋庸说是对地方政府结构进行大规模的重构。如何有效应对改革进程中的各种阻力成为决定丹麦改革成败的关键。

当改革内容被讨论之时，必然有来自各方面的声音，包括支持的和反对的，其中特别是既有利益格局下的政府部门和雇员可能会反对改革的推行。改革的阻力之一就来源于县级政府。由于14个县级政府全部改制成为5个区域政府，其故有的管理权限还有财政基础优势几乎消失殆尽。这就需要中央政府具有明确的改革意识和明白无误的改革方向，同时拥有强有力的决心和能力去推行改革措施。在丹麦，中央政府显示了推行改革的足够信心和勇气，为了推行政府结构改革，执政党通过多轮协商与谈判，获取了其他党派对改革的认同和支持。同时，为了改革的顺利实施，中央政府对近200项法律进行了修订，当然还包括大量的行政准备工作，以及为保障改革议案通过而进行的一系列政治谈判工作。

在改革过程中，不可避免地有部分群体会失去其在既有体制中的权力或利益，而大多数公民应当从这种改革中获益，否则这种改革很难取得成功。因此，为了赢得民众对改革的认同，丹麦采取一系列的策略:首先让民众意识到他们如果归于自治市管辖将得到更多的、更好的公共服务;然后让民众知道，自治市为了履行这些职能就需要扩大自治市的规模;最后，向民众表明地方政府之间的合并能够很好地促进市区的协调发展，并能够从财政上保证所有公民能够享用城市中心所具有的功能。

改革的另一方面阻力来源于地方政府雇员。虽然整个改革进程看起来非常紧凑，但仍然在某些程序当中政府雇员觉得改革进程太过缓慢，特别是在2004年和2005年里，在地方层级的雇员当中存在着普遍的焦虑心态，因为大多数的雇员对自己在即将到来的改革中会面对何种结局充满焦虑，部分雇员甚至担心失去自己的工作。针对大多数雇员的担忧，政府做出承诺，表示地方政府改革后不会有任何雇员失职，但可能不得不到合并后的其它地方去就职。

最后，改革的阻力还来源于改革措施自身的执行难度，主要表现为地方政府如何能够有序地进行合并。丹麦整个的第二次改革可以说是一个中央政府统筹下的地方政府自愿行动过程，即中央首先明确告之地方政府自己推行合并以扩大地方政府规模的决心，然后地方政府可首先自行去寻求愿意合并的政府。大多数地方政府会主动行动起来，积极地与周边地方政府进行协商与谈判，寻求最合适的合并伙伴以达到中央政府所要求的地方政府规模底限要求。但仍有少数地方政府因为太过落后或者对周边地方政府没有吸引力而找不到自愿合并伙伴，不得不最后依靠中央政府的介入得以完成合并。在合并过程中还有种现象是，一些老的自治市选择了先行分割后再与不同的周边地方政府进行合并成新的自治市。这主要是由这些老的自治市市民投票决定的，主要原因在于部分居民愿意合并到离自身较近的地方政府，而其他居民则期望与另外的地方政府合并。在这些情况下，地方居民的意愿大多都能够得到尊重，从而该自治市就被分化为不同部分并入不同地方政府。这种分化会给合并带来一系列复杂的影响因素，它意味着要在新的地方政府间进行人员、财产以及债务等的分配。

(二)从过程控制到结果导向:丹麦地方政府治理方式变迁

有关公共部门应当分权化的思想在丹麦是根深蒂固的，公民参与地方自治以及实现政府的民主责任一直是丹麦政治制度安排的重要价值基础。①Rhodes，R.A.W:Traditions and Public Sector Reform:Comparing Britain and Denmark.Scandinavian Political Studies.1999(4)，pp341.在一个分权化的政治体制中，来自于社会的利益诉求能够很快地到达最后的决策中心，也只有拥有充分自主权的地方政府才能够对不断变化的治理环境做出迅速反应并根据当地居民的要求去提供适当的公共服务。因为公民对地方政府最为接近，也就能够对地方政府施加更有效的影响甚至控制作用，这对于防止公共权力和公共资金被滥用来说是非常必须的。

自上世纪八十年代以来，丹麦就逐渐开始改变传统的自上而下的以过程控制为主的权力规制模式，对政府绩效评估方式的改革成为推动丹麦地方政府体制改革的重要基础。因此，丹麦的地方政府体制改革具有浓厚的新公共管理改革理论色彩，其地方政府体制改革的重要目的就是通过对地方政府治理结构的调整，赋予地方政府在很多领域拥有行政自主权，从而使对治理绩效和公共服务质量的关注称为所有地方政府部门日常管理的重要组成部分。②Carsten Greve:Public Management Reform in Denmark.Public Management Review.2006(1)，pp161 －169.

首先，为了实现透明化行政和提供更高质量的公共服务，丹麦在地方政府体制改革中试图给予所有的市级地方政府以相同的机构设置，以让公民知道任何一项公共服务是由公共部门的哪个层级哪个部门具体负责的。在全国范围内实行同一的标准分类则使各项服务的分工一目了然，公共部门的每一个层级都拥有明确的责任范围以防止职责交叉，使每个雇员都能够对自己的职责明白无误。另外，统一的分类标准也为雇员的行政行为提供了公共的准则和规制，使行政机构运行起来更为简单明了。这意味着，当公民有任何需要时，他们能够很容易的在公共机构中找到相对应的对此负责的部门，当然，这个担负责任的公共部门也应当拥有必要的做出相应决策的权力。

其次，为了让地方政府在运用公共权力做出决策时能够有效回应治理环境的不同要求，丹麦倾向于赋予改革之后的地方政府“提供多样化公共服务”的职责。原因在于，在丹麦，当地居民的几乎所有公共服务都是由地方一级政府来提供的。单目标取向的政府往往不能在不同的公共服务之间进行重要性的排序，不能决定不同公共服务的优先性，相反，他们会仅提倡自己所提供的那项公共服务，从而有可能在与中央政府的交往中成为一个部门说客。

当然，在改革的过程中，丹麦政府更多注重的是政府与社会的关系，关注政府如何提供更好的公共服务，而“国家—市场”的关系范畴并没有重新界定。①Hanne Foss Hansen:Evaluation in and of Public － sector Reform:The Case of Denmark in a Nordic Perspective.Scandinavian Political Studies，2005(4)，p344.因此，与其它一些实行民营化改革的国家不同，丹麦地方政府体制改革之后，为了提高自治市的治理绩效，就需要保障自治市具有提供良好公共服务所应有的财政基础。为此，丹麦各界均认为应当赋予地方政府以独立的征税和收费权力。为了保证所有的市政府都能够履行相当那些相同的任务，丹麦设立了一个衡平补助机制以消除不同政府间在税收基础和支出方面存在的差异。②Yin.R.K:Case Study Research:Design and Methods.Thousand Oaks，London ＆ New York:Sage Publications.1994.pp90 －94.然而，丹麦政府规定，这种补助额不能超过地方政府税收总量，不论地方是富裕抑或贫穷，主要目的是为地方政府发展地方经济提供一种激励机制。这样，和那些欠发达的自治市相比，财力充沛的自治市仍然能够以较低的税收去提供较好的公共服务，同时，对于欠发达的自治市来说也不能坐等上级政府的税收补助。

最后，中央政府主要通过财务监督的方式对地方政府治理绩效进行评估和影响。由于绝大部分的公共开支是采用分权化的形式支出的，丹麦中央政府想掌握这些资金的花费情况，主要由地方政府标准化的预算与会计制度来完成。在该项制度体系中，每一个地方部门的详细开支情况必须填报专门的会计报表，在固定的时间内向中央政府汇报本级政府的预算执行情况和财政开支情况。汇报制度的存在使中央政府能够随时汇总来自全国各地的财政数据，跟踪各地政府在学校、环境保护、养老保障等方面的支出情况。这使中央政府能够根据情况发展的需要做出正确的行动，特别是当地方政府的行为有可能对全国的整体发展带来不利影响之时。

三、对我国地方政府改革的启示

改革开放以来，我国就一直在不断尝试推进地方政府体制改革，包括进行撤县设市、调整大中城市区划、撤乡并镇改革等等。但不得不承认的是，在改革中还面临诸如市县关系难以理顺、对提高政府服务能力目标强调不够、区划调整的民意基础不足等问题。随着我国社会转型发展以及城市化进程的进一步深化，我国地方行政区划管理体制亟需进一步改革创新。与中国相比，尽管丹麦在规模和人口等方面与中国存在巨大差异，但丹麦地方政府体制改革实践中所获得的经验以及一些教训，对于我国地方行政区划改革来说同样具有参考和借鉴意义。

1、地方政府结构变革是推动地方治理发展的根本动力，但改革的成功需要获得社会多方力量的支持

丹麦政府改革表明，结构是重要的，实际的行为是处于结构之下的行为，要调整行为，可以从结构变革入手。③毛寿龙:《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年，第276页。就地方治理的发展与完善来说，基于结构变革的体制改革是根本动力，而基于运行方式变革的机制改革是必要补充，这是丹麦改革给我们的一个重要启示。改革不可避免地会遇到阻碍，特别是丹麦这样几乎将地方政府体制进行了整体重构的大规模改革，包括技术上的、社会的以及政府内部的各种阻力，但是这些都无法改变改革所具有的强大吸引力，因为良好的改革能够带来有活力的地方政府。而对于改革战略的选择，运行机制上的调整能够缓解改革压力和一定程度上应对来自社会各方对于更好治理和更好服务的诉求，但这种既有体制下的调适战略其限度也是很明显的。特别是当社会治理环境发生根本性改变的情形下，对地方政府治理结构进行相应的变革和重组是最终的必然选择。

当然，丹麦的实践也表明，面对改革中的各种阻力，如何寻求社会多方力量的支持将很大程度上影响改革的绩效甚至成败。在新的政府结构体系中，政治结构和行政结构的安排、政府官员的选举与任命、普通雇员的职务安排等都需要地方政府的积极配合与参与。而对于改革中所涉及的人员调整问题，长时间的改革不确定性所带来的对自己未来工作问题的担忧会影响行政队伍的稳定，并进而影响其工作绩效和改革的进程，严重的还会出现游行上访等问题。为此，丹麦政府对改革所涉及的所有政府雇员做出的有关未来工作保障的政治性承诺值得借鉴。同时，也应当让公众知晓改革进程。普通公民一般对改革的执行同样抱有怀疑态度，比如改革之后公共服务的质量是否会下降?新的治理体系会带来什么样的影响?这些问题需要政府及时提供有关改革进程的信息来得以解答，同时政府应当让公众明白公共服务的质量和持续提供是政府首要考虑的问题。当然，政府也要让公民理解，在改革的过程中普通公民所可能面对的暂时不便等等。

2、优化地方政府治理结构，探寻多样化的地方政府改革路径

就政府体制改革来说，如何寻求管理层级和幅度的最优组合是最核心问题。管理层级和幅度调整，既影响中央与地方之间、上级与下级政府之间的统领和指导，也影响地方政府的行政效率。我国地方政府体制中行政层级过多、幅度不合理的问题一直比较突出，近年来也采取了一些改革措施。但在诸如撤乡并镇等改革中简单地强调合并，在合并方式上又多是自上而下的强制执行，忽略了地方政府间的合作以及不同地域政区间的发展差异。其结果是随着地方政府的管理幅度增加，管理层级的变革却难以企及，很多合并后的地方政府管理绩效亦难以提升。因此，地方政府治理结构的优化，需要探寻多样化的地方政府改革路径。

首先，适应我国城市化发展的历史趋势和现实需要，有重点地推进城市型政区发展。在未来相当长的一段历史时期内，城市化都是推动我国经济社会发展的重要动力，也是决定我国地方政府体制改革进程的核心要素。随着越来越多的人口和经济活动向城镇相对集中，城镇已成为地方经济发展主要依托和人民生活的主体场域，城市型社区将成为地方政府的主导管理模式。当前，我国的城市型政区数量不够，发展体系尚不完善，在城市型政区内部管理机制上也存在诸多不合理之处。推进城市型政区的发展改革，是我国地方政府体制改革的基本方向之一。在条件成熟的地区，应适应经济发展和社会管理需要，减少政府层级，逐步取消“市管市”、“市管县”体制，加快推进省直管县和市县分治改革，推动政区模式由地域型向城市型转变。同时，应理顺城市与周边区域的发展关系，创新中心集镇规模化发展模式和设市模式，形成规模合理、模式多样的城市形态。

其次，在扩展地方政府管理幅度上，应坚持自上而下和自下而上相结合的原则，积极促进政府间及区域间合作，而非一味的推行政府合并。横向政府间的矛盾与冲突是地方政府体制改革的重要诱因，但诸如市场封锁、资源分割、地方保护等问题无法简单依靠政府合并来解决。丹麦5个区域政府的建设以及不同自治市之间的自愿合作与组合的改革实践就表明，在转变政府职能基础之上的政府合作是有效改革之道。在合作形式上，包括相邻地方政府间的单独合作、区域范围内的城市联合体以及民间或官方的合作论坛等。而在环境整治、饮用水源、医疗保障等领域，可以借鉴丹麦区域政府的功能模式，在科学规划的基础上成立跨政区的区域性实体组织，赋予其相应的功能职责，从而拓展地方政府间的合作空间。

3、以强化基层政府服务能力为导向，实现地方政府职责与财权的统一

目前我国基层政府的职能定位存在偏差，承担了过多的经济发展职能，而公共服务职能明显不足，形成很多公共服务中基层政府“无力提供或无意提供”的局面。在不同政府间的职责划分亦较为模糊，很多事权由多级政府共同分担，导致“谁都能管但谁都管不好”的局面，政府缺位与越位并存。丹麦改革经验表明，基层政府作为最接近民众的一级政府，其职能主要定位在公共服务方面，地方政府体制改革应以提高地方政府服务能力为目标导向。因此，就我国的地方政府特别是基层政府改革来说，在处理公共事务时必须尽可能贴近民众的需要，政府公共服务职能的履行是经济社会协调发展以及社会和谐稳定的重要基础。

对于基层政府的公共服务能力建设来说，相应财政体制支持是必不可少的。在丹麦的地方政府体制改革中，为促进区域平衡，丹麦中央政府通过调整地方政府税制、转移支付制度等来实现地方支出需求、税收及福利服务间的基本平衡。可以说，没有丹麦的财政体制改革，丹麦的地方政府体制改革不可能取得现有的成就。对于我国的地方政府改革来说，要想使基层政府承担更多的公共服务职能，应继续深化改革，加大对基层政府的财力支持，通过各种有效途径来满足基层政府提供公共服务的需要。具体可从以下几个方面推进:一是改变传统的财政控制体制，赋予基层政府较大的财政自主权，同时加强对基层政府财政资金使用绩效的考核;二是拓展基层政府财政来源渠道，健全地方税体系，培植基层政府的主体税种;三是开展财政管理体制和管理方式改革，加大对基层财政转移支付力度，提高财政资金的使用效率;四是改革预算调整模式，建立地方公共服务财政支出储备。

4、合理设计改革步骤，强化改革过渡期的监管与控制

我国的历次乡镇机构改革和撤乡并镇改革中一再证明，改革前的地方政府常常会采取各种短视措施，包括匆匆上马项目、突击花钱等，为改革后的新政府埋下各种隐患。为此，在改革的过渡期间，特别需要强化上级政府对于地方政府的监管与控制，诸如设立临时性的投资限制措施、政府人员变动与财政支出监管措施等，并要防止在过渡期间的政府大力举债行为。另外，改革过程中需要建立明确的、严格的规则，以规范地方政府以前所拥有的财产和债务在重组后的地方政府之间进行公平分配。同时，部分被分割后再进行合并的地方政府也需要这些规则来指导财产与债务的分配问题。

对地方政府结构进行改革无疑会对既有的地方治理秩序带来破坏，而合理的改革步骤和尽可能短的过渡期是减少改革不确定性的重要决定因素。在丹麦改革进程中，有步骤的改革决策较好地减少了改革所可能遇到的政治阻碍，推进了改革目标的实现。丹麦的改革表明，对于政府结构改革来说，首先需要决定怎样在不同政府层级间进行职能分配;然后，决定不同地方政府的地域管辖范围;最后再因势利导地进行财政体系改革。当然，整个改革进程也可以其它序列方式进行，但有一点可以明确的是，这些改革决策的递进性和延续性将影响改革的成效。而面对势在必行的结构体制改革，一些地方政府往往会失去对未来的长期设想与规划，在改革过程中他们要么没法做出决策，要么在最后的合并前做出一些非理性决策，从而加大政府的治理成本和改革成本。因此，在能够基本实现改革目标的前提下，要尽可能地缩短改革的过渡期。