司法去地方化的难点

文/秦前红

司法去地方化的难点

文/秦前红

秦前红 ，武汉大学法学院教授，博士生导师，中国法学会宪法研究会副会长。

中共十八届三中全会为推动司法改革，提出了一系列相互关联的新举措，其中包括改革司法管理体制，推动省以下人、财、物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等。

上述改革举措的意旨在于保证法治统一，克服司法地方化现象，追求司法公正，重塑司法权威。一个国家政治体的统一首先表现为法治的统一，而司法的地方化会导致法治的碎片化，妨碍以法律为载体的国家意志的贯彻实施。

有鉴于此，彻底解决司法实践中的地方保护主义、部门保护主义，反对争抢管辖、选择性立案、抗拒执行、破产逃债、循环诉讼等司法不公行为，就成为司法改革的当然之选。同一的中华人民共和国公民身份，要求在法治上的同等对待，这既是宪法法律规定的根本原则，亦是我国政治文明水准的重要表征。

司法去地方化遇到的难题

司法去地方化面临的第一个难题是司法改革依轨、变轨还是脱轨，变法修宪如何进行？与十一届三中全会启动改革开放进程所面临的法治环境迥然不同的是，当初只有粗糙的为数不多法律法规，社会整体运行主要依靠政策驱动、行政动员，而当下已有由400多部法律、接近800部行政法规、大约8000部地方法规组成的一个法律体系。任何一个改革都必将面临与具有刚性强制力的法律、法规之冲突，严重者甚至可能陷于一个法网之中左冲右突而不得。

具体到本次司法改革而论，《宪法》第101条第2款规定：县级以上地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长……与之相应的法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、地方各级人大常委会监督法、诉讼法、立法法、众多地方性法规等均依照本条宪法规定，进行了更细化的规定。

由于上述法律、法规各种制定主体、制定程序具有不同，启动修法过程必然耗费巨大立法成本，更为重要的是若无宪法先行修改成功，此类修法过程便无法启动。而宪法的修改是一件极为严肃、慎重的事情，轻易启动修宪程序为一项尚不能称为成熟的司法改革试错背书，弄不好会进一步贬损宪法权威性。

司法去地方化面临的第二个难题是司法改革与人大理论、制度定式的巨大紧张关系背后的迷惘与选择。中华人民共和国第一部宪法——1954年《宪法》便确认了人民代表大会制度作为我国根本政治制度的宪政体制，其具体体现为：中华人民共和国一切权力属于人民，但“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，即主要以代议民主而不是人民直接民主的形式体现人民当家做主。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的组织运行原则是民主集中制，该原则表现人大与法院、检察院的关系方面：法院、检察院由同级人民代表大会产生并向同级人民代表大会负责。

1954年《宪法》第80条、84条就规定：最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。1954年《宪法》所确立的宪政体制，为现行宪法亦即1982年《宪法》所继承。

上述体制在我国已先后运行几十年，并为全国人民和各级国家机关所熟悉。理论上也把人大产生并监督一府两院，当做人大制度的核心意涵，支撑此种体制运转的已有一系列成文法律法规和不成文惯例。当实施司法统管制度后，本级人大与本级法院检察院之间是否还有监督负责关系？还是本级人大与省级人大共同监督负责？法院、检察院是否还需要向同级人大报告工作？人大对法院、检察院的工作如不满意，能否启用监督法所规定的一切监督手段，还是只能限制使用甚至禁止使用某些监督手段，比如罢免、弹劾等？地方人大失去对检、法两家的实质监督权后，是否会导致权威进一步式微？针对上述问题，如果没有慎重考量、系统设计，仅仅是率尔操觚，则可能造成国家机关运行脱节、前后失序的危险。

司法去地方化面临的第三个难题是法治改革向度与民主改革向度的冲突与权衡。司法改革可经由两个向度展开：一是以垂直性来加强独立性，凭借改变权力的层级控制来摆脱地方权力对司法的羁伴；一是以司法民主性来抗衡对司法的不当干预，比如，加强人民陪审员、人民监督员制度，适度开放人大代表的竞争性选举，加强人大在司法监督方面的话语权，将司法经费预算由政府主导转向人大主导，将司法人员编制完全交由人大决定、对党政官员干预司法的严格问责等。

本次改革选择了法治改革向度为主的司法改革路线图。但省内统管而不是全国统管，其实是对司法运行现状的妥协与迁就。此种改革仅仅是部分收紧了司法的地方性而并未完全还原司法的全国性。当下中国政治权力运行的弥散化、地方权力诸侯化，主要是以省级行政区划为表现症候的。省级党政保持了辖区范围内的高强度控制，经济领域内的市场封锁、市场分割亦主要在省级区域内展开。一个可以佐证的事实是，在全国诸多省法院早已掌控了中级法院、乃至基层法院院长的人事任免权，但司法地方化的现象却是青山已改夕阳不落。以司法统管、纪委垂直、税收工商食品安全直辖为表征的全面收紧地方性之改革。在逻辑上预设了地方性一无是处满是恶，其初衷虽可嘉许，但可能遮蔽了事实本身的丰富性。大国地方本身不具有完全的同质性，发挥中央、地方两个积极性一直是中国这样的单一制国家要处理的永恒议题。地方党政官员不管个人的素质如何，为何均不约而同地表现出强烈干预司法的倾向，其背后的深层原因值得进一步挖掘。

司法去地方化面临的第四个难题是改革方案的可操作性。人事层面的统管是仅限于院长、检察长等领导职务，还是囊括所有的审判、检察业务职称的任免？如是后者，一个省级范围内法官、检察官多到万人之众，每次任免少则也会有几百人。在现有的省人大常委会人员组成结构、会期制度之下，省人大常委会如何能够做到实质而不是形式主义行使任免职权，这是一个巨大的挑战。另外，虽然地方各级法院、检察院的运作经费名义上早已实现了财政统收统支，但实际上在很多地方，经费供给保障都与法院、检察院的创收能力有密切勾连。地方各级法院、检察院由于历史上的种种因素，容纳大量非业务类“闲置人员”，以当下大多数中西部省份负债运转的实际状况，由省级财政负担起司法正常运行的职责，是否会有力不从心之感？另外，每个省市内部都有着发展不均衡的问题，如若按照统一经费标准，是否会导致部分富裕地方法官、检察官待遇的下降，从而影响其改革热情甚至产生对改革的抵触情绪？如若采取因地而异的经费标准，是否又导致司法执业人员待遇的不平等？理想的改革应该是一个帕累托最优式的改进，而不能导致被改革者的利益严重受损，否则此种改革便会面临极大的阻力。

司法去地方化面临的第五个难题，省以下法院地方人财物统一管理是否会加剧法院内部的行政化，使法院上下级之间的审判业务监督关系异化为行政上的“领导关系”。宪法、法律确立的法院独立行使审判权之原则，意指主审法官、合议庭和审判委员会等各种审判组织依照宪法、法律赋予的职权独立开展审判活动。

上述举措既是为了发挥集体优势，弥补单个法官办案能力不足的劣势，又是为了防范法官利用职权枉法裁判、徇私舞弊。此种具有历史合理性的制度，并未随着法科教育的发展和审判人员整体素质的提升而及时进行调整、改进，相反却固化成为一种审案不判、判案不审的畸形审判权运行样态，从而滋生了司法不公，严重影响司法权威。

司法地方主义的源头之一在于审判权和检察权由于人、财、物受制于地方，难以独立行使。这种干预借助地方党委对司法干部管理权、地方政府对司法编制和经费的管理权而得到强化，因此司法省内人、财、物的统管具有见招拆招的强烈问题导向。但制度通常是一连串性的，牵一发而动全身的制度运行常态，决定了制度的变革不能片面褊狭，顾此失彼。

因此,未来时态下即将展开的司法改革，必须不违反宪法法律的基本精神，在确保审级独立并在坚持二审终审原则的前提下，探索建立科学的法官选任制度和法官人员定额制度，建立科学的司法机关人员的分类管理制度，理顺上下级法院关系，防止上级法院尤其是省级法院干预下级法院依法独立行使审判权的情况。在大数据时代，省级法院为了能较好完成“司法统管”任务，必须建立一套完整的法官信息管理系统，以避免因信息的不对称而出现盲目或者走过场式的提名任免情况。同时，从事司法统管部门应该建立明晰的职权行使程序制度，诸如公开制度、回避制度、申请复议制度，以使法官晋升晋职的权利得到制度化的保障。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com