论风险预防原则在中国环境法中的有限适用

（中国人民大学 中国北京 100872）

一、风险预防原则的概念

《里约环境与发展宣言》原则十五被公认为对风险预防原则最准确的表述：“为保护环境，各国应根据他们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重或不可挽回损害之处，不能将缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”依照此宣言的表述，风险预防原则的基本构成要素有以下几点：

第一，存在一定风险。风险指遭受损失、伤害或毁灭的可能性。在环境法上，指发生科学不确定性损害。风险要素要求环境受到的威胁已达严重或不可逆转程度，包括威胁人体健康或生存或导致气候变化、生物多样性减损等难以逆转的严重损害。但严重的损害后果可能在短期内不表现出来，要求在判断威胁严重性时综合考虑各方面因素做决定。

第二，风险具有不确定性。指缺乏确实、充分的科学证据证明存在造成环境损害的威胁，及此环境损害威胁后果与导致其发生的原因行为间是否有因果关系等。环境风险的不确定性主要是由于人类认识能力的相对有限造成的。

第三，不应迟延采取措施缓解环境恶化。风险的不确定性不能成为迟延甚至拒绝采取行动的理由。环境保护一直依赖科学证据，将其作为采取行动的前提，这就导致具有科学不确定性的环境风险被放任，使人类健康及生态环境处于环境风险中。风险预防原则要求在一定科学证据证明损害发生可能性时，即便证据不充分，也应采取措施。这就使环保不过分依赖科学，有效控制环境风险。

第四，采取符合成本效益的预防措施。《里约宣言》原则15要求各国在适用风险预防原则时尽其所能地预防环境风险，但也应考虑各国具体情况。此时，我们往往采用成本效益分析评估风险预防措施。另外，在分析时不能依赖成本效益分析方法，还应适当参照普遍价值观念，重视环境伦理的作用。

二、风险预防原则的有限适用

风险预防原则频繁出现于国际环境法条约，世界各国也逐渐在国内环境法中贯彻。但由于将风险预防原则作为环境法基本原则加以规定，需要一定经济条件和成本，因而对其能否在我国适用及如何适用存在争议。

“环境法基本原则是能够适用于环境法各个领域和各个阶段的环境法原则。”[1]赞成将风险预防原则作为我国环境法基本原则的学者认为，目前我国环境法适用预防为主、防治结合、综合治理的基本原则，是对环境污染和破坏的预防，对于没能有效预防的环境污染和破坏要治理。这实际是允许一定环境污染和破坏存在，在人们心理上留有退路，即如果没能得到预防，还可治理。现在我国经济发展到一定程度，须更重视风险防范原则，否则经济发展必然带来严重环境问题。因此，在保护环境的方法和途径上所坚持的原则，要由预防为主、防治结合、综合治理向风险预防转变。

反对者的主要观点是：

第一，其界定有主观性，可能被环境保护决策者、立法者超越科学基础滥用。

第二，其适用可能加重贸易保护主义。由于该原则适用于未得到科学证实的环境风险，进口国可以这种不确定性风险为由，在采纳这些有科学可能性的信息时，仅选择对自己有利但潜在不公正的数据，单方采取不必要的禁止进口措施。

第三，其实施成本可能过高。立法者基于风险预防原则制定的环境标准可能过严，使绝大多数企业产品无法达标，这些标准就成为一纸空文。

第四，其运用可能阻碍科技术进步。

笔者认为，在我国环境法上，引进风险预防原则具有积极意义：第一，有利于缓解我国环境问题。在我国环境保护领域有限适用风险预防原则，能有效降低环境风险带来的损失。我国当前仍停留在防治能准确预测的污染层面，对环境风险的预防不足。随着我国综合国力增强，不仅应解决国内环境问题，还应积极应对跨国乃至全球环境问题挑战。这些环境问题影响范围大、时间长，需要我们运用政治、经济、法律等多种方法，投入更多力量才能有效解决。因此，将风险预防原则引入我国环境法，可有效缓解环境风险引发的环境问题，解决国内外环境风险。

第二，有利于应对新型贸易壁垒。一些发达国家常举着保护人类健康和生态环境的旗帜来减少进口、保障本国产业发展。由于风险预防原则规定在没有科学确定性证据证明危害时，只要可能危害人类或环境，就可依据该原则限制外国商品入境。发达国家作为进口大国，普遍将风险预防原则纳入法律政策以限制我国产品出口、减损企业声誉、降低国际市场份额，阻碍我国出口贸易。“在我国环境法中确立风险预防原则，不仅有助于我国在国际上立足，还能促进经济持续发展，是我国应对新型贸易壁垒的需要”[2]。

第三，有利于科学发展观落实。将风险预防原则有限适用于我国环境法，是党中央多次强调的科学发展观的现实要求。实现科学发展，应做到全面协调可持续，以最低经济和环境成本产出最高社会效益。该原则使我们确立风险预防思想，将预防环境风险作为生态建设的组成部分，带来经济和社会的持续发展。确立风险预防原则还能有效控制潜在环境风险，消除发展中的不稳定因素。因此，我国应大力增强公民风险预防意识，将风险预防原则作为解决当前环境问题的基础，为落实科学发展观做出贡献。

但是，将风险预防原则作为环境法的普遍原则与基本原则并不合适，它的适用应受到一定限制。是否需要消除或接受一定风险，应进行个案分析，通过风险评估等制度，在实现该原则追求的避免风险时，将其消极影响降至最低。

三、风险预防原则在我国有限适用的领域

从国内外立法看，风险预防原则一般适用于对人体健康和环境可能造成严重或不可逆转的损害威胁领域。为防止模糊的字面意义导致该原则滥用，明确列举其适用范围非常必要。虽风险预防原则在国际环境法上的完善有利于环境保护，但将其作为我国环境法的一项基本原则，将不利于我国对外贸易的良性发展，对发展中国家的我国有消极影响。

（一）我国环境保护领用适用风险预防原则的步骤

通过上述对风险预防原则的利弊分析，笔者认为该原则固然有优势，但也有局限性，虽有学者建议我国将风险预防原则作为环境法基本原则，但我国环境法中尚未明确规定，缺乏法律依据。将其直接定位为环境法基本原则过于草率，会造成不良影响。因此，目前尚不能将其作为环境法基本原则解决环境法领域所有问题，也不能在今后出现的环境问题上普遍适用。在我国环境保护领域确立该原则时，须经历四个步骤：首先，有限适用该原则，即在我国环境保护的若干特殊领域适用该原则，这些有限适用风险预防原则领域的环境问题应有科学不确定性和较高阈值，带来较严重威胁，并且在这些领域有限适用风险预防原则符合成本效益分析；接着将它上升为这些特殊领域的基本原则；然后将该原则作为环境法的基本原则；最后在环境法所有领域的环境问题及今后新出现的环境问题上普遍适用。而非直接将其界定为环境法基本原则。这就使我们在某些领域的有限适用中对该原则相关制度逐步完善，总结出适用的成功经验，从而有计划地将之推广，发挥该原则的最大效益，有效减少该原则带来的负面影响。

（二）风险预防原则在我国有限适用的具体领域

结合上述风险预防原则有限适用的三个判断标准，即：科学不确定性、较高阈值、符合成本效益原则，在我国环境法中有限适用风险预防原则的领域应主要包括：气候变化领域、生物多样性保护领域、转基因食品安全领域。这三个领域的环境问题都有科学不确定性。这三个领域环境问题都有较高阈值，只有这些环境风险导致的潜在危害重大时，才应采取风险预防措施，否则不符合成本效益分析原则，对经济社会发展不利。最后，一旦这些领域确实造成损害，将严重、不可逆转，威胁我国公民生命健康和国家安全，所以在这些领域适用风险预防原则符合成本效益。因此，应在我国环境法中的气候变化、生物多样性保护、转基因食品安全领域有限适用风险预防原则。

注释：

[1]冯嘉：环境法原则论，中国政法大学博士学位论文，2010年4月，第96页。

[2]刘玮玮：在WTO多边框架下看风险预防原则，载于集体经济·经济与法，2009年8月（下）。■