草根NGO参与公共危机管理的约束性因素与路径选择

■ 王海鸿 副教授 张 斌（兰州大学管理学院 兰州 730000）

引言

当前我国正处于经济和社会的双转轨时期，在创造着经济发展奇迹的同时，社会风险不断累积，各种危机事件层出不穷，公共危机管理成为政府管理的重要组成部分。温州动车事故中，微博等网络力量的发展将政府管理推向了风头浪尖，对中国经济高速发展背后隐藏的巨大安全问题的深思和政府危机事件的处理能力的质疑将极大地影响政府的公信力和社会有序发展。郭美美事件的暴露又使带有官方性质的慈善机构面临诚信危机，改革迫在眉睫。与其他类型的政府管理相比，公共危机情境下的管理是非常态的管理，是一个复杂的过程，其需要的不仅仅是动用强制性的机制来安排数量巨大的人、财、物等资源，更需要参与主体的多元化。作为民间力量的主要形式，社会组织尤其是生发于民间的草根组织的成长发育更是受到关注。

草根NGO参与公共危机管理有着深刻的历史背景和理论基础。背景之一是当今社会普遍存在的“市场失灵”和“政府失灵”现象，以及由此催生的大量政府失灵和社会失灵理论；背景之二是我国公民社会的成长与社会组织的发展，利益主体的多元化、人们需求的多样性、社会中间阶层的形成直接促进了第三部门的发展；背景之三是治理理论得到广泛的认可和应用，公共治理强调治理主体的多元化，社会公共危机的复杂性、破坏性和影响的广泛性，使得其治理更需要政府与社会组织在应对的流程与机制中构建公共危机网络治理结构。

与实践提出的问题相比，国内对NGO参与公共危机管理的研究比较薄弱。主要体现在三个方面：第一，在参与主体上，没有明确区分官方NGO（government organized NGO，以下我们统称为GONGO）和草根NGO，这在一定程度上忽略了我国NGO发展的现实状况。如果统而论之，会在某种程度上夸大我国NGO发展的良好态势，而忽视了草根NGO发展中需要得到重视和迫切得到解决的问题。第二，偏重定性分析。对NGO参与公共危机管理的法律、制度环境和自身建设进行剖析是从根源上改善我国NGO发展困境的关键，但仅有定性分析是不够的，了解我国草根NGO的数量、规模、结构，对现实问题进行实证研究，与国外成熟的NGO进行适当的对比，数据和定量分析是必要的。第三，注重对NGO参与的意义研究和与政府的整合体系建构，很少关注NGO参与公共危机管理工作的投入-产出评估；很少关注其提供服务和获取资源的策略；很少关注其现在面临的组织改革机遇和挑战等。

本文从草根NGO参与公共危机管理的意义价值出发，对草根NGO参与公共危机管理的现状进行分析，厘清草根NGO参与公共危机管理的制约性因素，并借鉴国外NGO的发展经验，提出适合我国特色的草根NGO发展的路径选择和应对策略。

草根NGO参与公共危机管理的现状

近些年来我国草根NGO已经逐渐崭露头角，从被动、不为人知的状态到主动、积极的追求社会参与和民众的认可，从孤立的参与到联合的参与，从低参与到高参与。2008年汶川地震中同时出现的志愿“喷井”现象和志愿“失灵”现象，更是引发了人们对志愿服务及志愿组织的极度关注和反思。

（一）草根NGO成为社会公共管理的重要组成部分

随着治理理念的提倡和多元社会的形成，社会组织的出现呈稳定增长态势，草根NGO成为社会结构的重要因子。据不完全统计，汶川地震时，奔赴四川在一线参与救灾的民间组织有300多家，而几乎所有的NGO都不同程度地卷入到全国各地的参与救灾工作中，介入的志愿者更达到300万左右。但是在绝对数上一直呈现递增趋势的草根NGO，相对我国人口总数来说，比例相当的小，对NGO发展的需求和NGO管理体制的束缚形成了很大的落差。政府一边鼓励民间组织、行业协会的发展，却没有放松防范和准入门槛。草根NGO的主要活动领域集中在扶贫、环保、妇女和教育领域，同时也带有很明显的地域分布特征。除了中国的体制环境束缚外，其要素禀赋决定了它们参与公共危机管理的过程带有随机性、成效不显著。草根NGO普遍性组织规模小、能力弱，与公共危机带来的巨大挑战形成鲜明的对比。

（二）地方政府对草根NGO始终持戒备态度

地方政府对草根NGO始终持戒备态度，观望多、服务少；限制多、支持少；防备多、信任少。基层政府劝退志愿者及其组织的主要原因是志愿者的工作，做得再好也不列入考核，而一旦出现问题就列为维稳大事、政治问题。大量的救灾资源集中在政府手中，我国不仅政府购买NGO服务还未推行，而且社会捐款也大部分纳入了政府系统。清华大学NGO研究中心邓国胜教授领衔的深入调查研究发现：汶川地震募集的社会捐赠资金中，58.1%流向了只可以接受社会捐赠的政府部门，36%流向了政府指定的红十字会和慈善会系统，只有5.9%流向了公募基金会。而社会捐赠的物资更是流向了政府部门和红十字会系统。玉树地震后，民政部门只允许15家公募基金会可以进行公募。以汶川社区重建为例，掌握资源的基层政府无力也不可能独揽全部工作，而大批的草根NGO们却因为资源缺乏而支持不下去。据有关调查，汶川地震的民间组织几乎没有拿到政府资源。

（三）当前我国官方救灾体系本身存在不足

当前我国官方救灾体系本身存在不足，如重大灾轻小灾；重自然灾害，轻人为、农业灾害；重政府轻社会、社区；重灾后救援轻灾前预防；重生命财产等直接损失，轻生产和社会损失等。按照公共危机管理四阶段划分法可以将危机管理划分为preparation、mitigation、response、recovery四个阶段。草根NGO在预防和减灾阶段的参与是极度缺失的，一方面政府没有把民间组织（除极少数省份在应急预案中提到红十字会和慈善总会外）纳入应急管理体系中；另一方面草根NGO缺乏参与意识和相关的实践行动，只有几家大型的带有官方背景的NGO在从事防灾减灾培训和交流等工作。少数NGO尤其是有救灾宗旨的NGO在紧急救援程序与公益行动之间出现了高度吻合，但绝大多数NGO在猝不及防的情形之下采取了“无制度化”的紧急救援措施（韩俊魁，2009）。在灾害响应和灾后初期，草根NGO之间出现很强的联合动机，反应灵活，行动迅速，到后期则由于各种的原因出现萎缩现象，真正能坚持下来的只是少数有专业技能和项目计划的NGO，供给空白导致的后果迟早都会显现出来。

草根NGO参与公共危机管理的约束性因素

经济学家吴敬琏说：“中国的中介组织不但数量不足，而且由于它们通常不是在自由竞争的环境下成长，而是作为行政机关的附属机构而发展起来的，因而在专业技能和职业操守等方面都存在不少缺陷”。从相对数来说，近年来我国自下而上型的NGO数量与规模还很有限。根据《中国发展简报》和清华大学NGO研究所等的估算，目前中国稍微有点知名度的民间自发公益类组织即草根NGO仅在300家左右（韩俊魁，2009）。

（一）相关法律制度不健全或者没有落实

按照我国现行法律，非政府组织管理制度可以概括“归口登记、双重负责和分级管理”（张翔，2009）。政府垄断非政府组织成立的决定权，以高限制高门槛和严格监管来选择和控制非政府组织的数量和类型。很多非政府组织只能到工商部门注册或者不注册，灾难救援时以“志愿者”、“社会义工”的身份开展工作。根据我国法律，企业没有公募资格，所以在灾难救援时，这类NGO也就没有募集社会资金、接受善款的权利，更不用提大量“非法”的草根NGO。在工商部门注册的非政府组织不享有税收优惠，需要交纳企业所得税。NGO的活动是非营利的、社会公益性的，大多依靠财政补贴和税收优惠来保证资金运行，过高的注册资金和人员限制、税收政策对于NGO的功能和意义来说，可能是致命的障碍。

（二）资金欠缺是草根NGO普遍面临的问题

一方面是因为绝大多数组织没有筹款资格；另一方面是非政府组织不能从其服务中获得报酬，政府采购服务尚未惠及民间组织，在我国，政府采购几乎等于采购物资和工程，服务采购的比例还很低，向NGO采购服务的比例更低。资金不足，使草根NGO难以划出专项资金投入到政府的危机管理中，即使有参与意识，也无参与的物质条件；草根NGO资金有限，难以开展长期项目，而其服务对象和性质决定了他们是需要长期关注的。在灾害救援中，几乎全部的善款都集中在政府或者少数几家体制内的官方NGO手中，草根NGO缺乏经费，救援活动的开展受限；在救援结束后，非政府组织所能得到社会和政府的补给比例很少。资金拮据的NGO或者向国际NGO申请项目资金，或者游走法律的边缘筹款，或者依靠营利性收入，或者向政府寻求资助。对外界的严重依赖，极大的影响了草根NGO承担社会责任以及与各利益相关者的关系和草根NGO的社会公信力。

（三）人力资源劣势

人是组织中最核心的要素之一，而在草根NGO中，专业技术人才缺乏，人才和志愿者信息库的构建也不容乐观。而危机管理中，仅凭热情和激情行事，缺乏必要的专业素养和职业精神，反而可能给NGO和应急管理产生不利影响。在汶川地震中，突然迸发出上百万的志愿者和志愿组织，如何协调这一庞大的人群和众多的组织，成为应急管理中的一大挑战。组织中专职人员并不多，而临时招募和接收的志愿者，缺乏培训和融合，并不能达到整合的功效。此外草根NGO的资金不足，工资少、待遇低、办公条件差、职业发展前景不确定，很难吸引专业的技术人才，直接影响了组织的目标实现和长期发展。

（四）缺乏应急能力

草根NGO因应某种未被满足的社会需求和某类特殊人群而产生，但没有专为应对危机管理的专业性草根NGO，一般的草根NGO中无专业的技术人才和救援设备，也不具备救灾应有的专业能力如物流管理、仓储管理等，更不用提应急培训和应急案例库的建设。草根NGO各有各的组织利益，在应对自然灾害时，所坚持的标准和开展的行动很难达到一致，因而影响了网络化协同援助和工作成效。灾难发生后，草根NGO蜂拥而至，在没有充足的准备和缺乏对当地的了解及与本土NGO的合作情况下，开展救援工作，导致事倍功半。灾后重建中能提出好的项目并且通过企业、政府和其他资助方投资得以落实的草根NGO不多。灾难过后，大多数NGO选择撤出，究竟组织能习得什么经验、学习到什么还有待考证。同时，面对政府的质疑和不信任，如何协调与政府的关系也是草根NGO需要培养的能力之一。

草根NGO参与公共危机管理的路径选择

综合草根NGO参与公共危机管理的制约性因素，可以说明草根NGO发展的环境还很严峻。如果不从根本上改变草根NGO的法律、政策困境；不从观念上扭转国家、社会、草根NGO自身对民间组织认识的误区；不在实践中提高政府、企业、民间组织和志愿者之间的互动合作，使之制度化、常态化，则草根NGO难以跨越初级发展阶段的鸿沟。尤其是在公共危机管理中，社会高效参与这一目标不可能实现。

（一）政府的扶持

公共危机管理强调多元参与、综合治理。政府作为公共危机管理的主体，起主导和整合各方资源的作用，但不是唯一的力量。国家政策应考虑如何将NGO纳入体制内，而不是形成两者对立的局面。将NGO纳入政府制度范畴，升级社会组织网上管理服务平台，整合来自政府和民间的两股力量，形成包容协作的社会结构。

1.健全草根NGO参与公共危机管理的法律体系。一个成熟的社会首先是一个法治的社会，任何社会行为都应该在法律的范围内运行。尽快出台《非政府组织法》，提高非政府组织的法律地位，降低非政府组织的准入门槛和设立条件，规范非政府组织与政府、捐赠者、受捐者之间的关系。帮助社会组织申请免税资格、扩大公益性捐赠税前扣除范围、增加对非政府组织和捐赠者的税收优惠政策，改善其资金困境。

2.政府让渡公共空间，提高民间话语权。目前我国非政府组织处于社会治理的边缘，与全能政府的传统分不开，政府的越位和缺位，一方面导致政府招揽过多的事物，疲于应付，疏于治理；另一方面导致社会公共产品的供给不足。适当的开辟公共领域，把部分事物的治理权下放给民间，培养公民社会，才是精减政府，实现政府和社会持续发展之道。西方国家全社会型危机管理网络的一个基本特色是政府通过制定应急计划、签订“互助协议”或者合同等形式，与NGO建立合作互助关系，明确双方在应急管理中的作用。在日本，为了保证灾害发生时民间团体参与救援和相互合作，东京采取了灾前合同制的形式（聂磊，2010）。

3.政府购买NGO服务常态化、制度化。汶川地震中涌现出广泛的政府与NGO之间的合作，非常态的合作为常态的合作积累了资本，政府和NGO之间产生了信任和初步的合作机制。政府购买NGO服务，促使政府得到的是专业的服务；草根NGO减轻了资金负担，集中精力于项目的设计和实施，服务更加专业化、高效化。如上海浦东已经建立了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买服务模式（萧延中等，2009）。美国约翰·霍普金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，NGO的平均收入来源结构为：服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%，其中在保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）领域，政府的资助尤其显著（陈晓虎等，2010）。美国民间公益组织参与灾后重建主要是根据灾区实际需求设计公益项目，再向联邦政府部门-联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency）申请项目资金，联邦政府从项目设计方案中精选评估可行性项目。从国际视角来看，英国的COMPACT是一种比较成熟的政府采购模式，该模式的核心运作机制是“资金加建议”，即政府以签订合同的方式购买非政府组织的服务，在此过程中政府为非政府组织提供建议（贾西津，2008）。

4.加强危机文化教育，培育志愿精神。发达国家的大城市一直把提高市民和各种社会组织的应急意识和能力作为危机管理系统建设的一项基础工程。日本各地设有许多由政府出资兴建的防灾教育中心，免费向市民开放。德国不仅在中小学普遍开设了相关教学内容，而且也向公民发放《突发事件预防手册》。彻底地普及防灾知识，实施各种应急救援训练，储备应急食品，掌握地区内在灾害时行动不方便的居民以便完善灾害时的救援机制，推动社会各界的责任感和参与程度。在中国香港以及国外的一些地方，许多高中生都要修习社工，使许多人很早就了解、熟悉这个行业，从而能吸引更多有兴趣、有爱心的人加入进来，草根NGO的人才劣势才能扭转。

（二）草根NGO自身的发展

草根NGO作为我国民间力量的组织形式，还处在探索阶段，虽然数量多，但组织规模小、能力弱，与巨灾的巨大挑战形成鲜明的对比。要从被动的、临时的、随意的、以突发事件为主的危机应对转变为主动的、长期的、独立的、系统的、有规划的危机管理，草根NGO仍有一段漫长的路要走。

1.强化公共性和自主性。NGO尤其是草根NGO，明确自己的宗旨和理念，并在此基础上进行广泛宣传，吸纳社会资源。坚持开放和包容的原则，草根NGO必须植根于充满活力的公民社会和开放多元的文化之中；坚持公开诚信透明的原则，加强财务审计和项目评估，自主自觉接受政府和公众的监督。利用网络平台汇聚更多的爱心和社会力量，提供更好的专业服务。

2.制定草根NGO的资金和人才计划。资金和人才是任何组织存在的重要资源，也是目前制约草根NGO发展的瓶颈因素。草根NGO一方面要提高自己的资源动员能力，广泛地从社会汲取所需的资源；另一方面要提高项目设计和执行能力，草根NGO 不能打着其志愿服务的名号而一味向社会索取，成为高级乞丐，而是要培养自身的能力，通过优秀的项目，吸引投资和资助，从源头上解决资金困境。草根NGO是同时向志愿者和服务对象服务的，要制定阶段性人才发展规划，有计划有针对性的对人员进行培训，提供能满足其所需的发展空间和平台；强化志愿者制度，建立储备人才库，吸纳有经验、特长和专业背景的志愿者加入其组织，平时加强培训，紧急时提供资源。在德国，各种志愿者组织会针对自身的特点进行系统培训，例如对于红十字会的成员，分成了急救医生、卫生员、急救卫生员、急救助理等多种工作培训，以确保自身的救援素质（聂磊，2010）。

3.草根NGO与各方的合作。政府拥有最广泛的社会动员能力和社会影响力，拥有充足的资源，与政府合作，即意味着草根NGO在合法性方面和行动障碍的问题得到解决。企业社会责任的强调使得近些年来我国几乎所有的企业都活跃在慈善领域和公益事业中，企业所拥有的相对雄厚的资金，注重效率、竞争和质量的理念，决定了企业会成为草根NGO好的合作伙伴。开放、自由的媒体能给草根NGO带来的不仅是宣传上的效应，媒体所具有的话语权和营造的舆论自由氛围恰好能弥补草根NGO来自于民间的影响力不足，避免草根NGO所代表的弱势群体陷入集体失语的状态。与其他NGO之间的合作，不仅是公共危机特殊形势所迫，也是日常发展的需要。草根NGO与国际NGO、官方背景的NGO相比还是弱势群体，借助后者的资源和能力培训，实施项目合作，不仅可以让草根NGO获得更多的发展契机，而且有助于改善其结构中不合理的部分。

还有一个需要注意的是，草根NGO在参与公共危机管理中要注重与本土NGO的合作，外来的草根NGO一般不是很了解当地的风俗习惯，没有群众基础，开展工作的时候可能遭遇不信任等状况。本土NGO具有熟悉本地和语言的优势，能对草根NGO实施紧急需求评估和项目设计、实施等关键环节起到事半功倍的作用。

1.韩俊魁.NGO参与汶川地震紧急救援研究[M].北京大学出版社，2009

2.张翔.非政府组织参与公共危机管理的法律制度构建[D].研究生毕业论文，2009

3.聂磊.危机管理中的社会组织研究[M].知识产权出版社，2010

4.萧延中，谈火生等.多难兴邦-汶川地震见证中国公民社会的成长[M].北京大学出版社，2009

5.陈晓虎，谭飞，周伟.NGO管理要突破什么[J].望新闻周刊，2010(9)

6.贾西津.中国公民参与：案例与模式[M].社会科学文献出版社，2008