探索社会组织参与公共法律服务提供的有效途径
——对中国法律援助基金会组织实施彩票公益金法律援助项目的讨论

■唐 钧 (中国社会科学院社会学所研究员)

李 敬(中国社会科学院社会学所)

探索社会组织参与公共法律服务提供的有效途径
——对中国法律援助基金会组织实施彩票公益金法律援助项目的讨论

■唐 钧 (中国社会科学院社会学所研究员)

李 敬(中国社会科学院社会学所)

中国法律援助制度正式建立十年来，取得巨大成就。面对日益复杂的社会形势、民众不断增加的多样化法律服务需求，如何通过创新制度，开拓多元法律服务提供主体，及时、便利、专业地为有需要人群提供法律援助服务，是本文探索的主题。

本文以中国法律援助基金会组织实施的中央专项彩票公益金法律援助项目为例，综合运用多种方法，探索该项目的创新所在及其对中国法律援助制度和法治社会的价值。本文认为，中国法律援助基金会彩票公益金法律援助项目，已初步探索出政府和公民社会组织的合作机制，为法律类公共服务稳定供给过程中，如何健康有序扩展民间法律援助和公益法律服务空间的可行路径提供了宝贵的实践经验，并基本形成了一套行之有效的管理制度，为未来我国进一步开放、鼓励法律援助服务的民间参与奠定了坚实基础。

一、提出问题

政府购买公共服务，公共服务提供主体多元化，是目前中国政府在迈向“服务型”政府、深化社会领域改革、创新社会管理模式过程中不断推进的重点工作之一，也为探索有中国特色的社会福利多元供给提供生活实践素材。

本文通过分析中国法律援助基金会中央专项彩票公益金法律援助项目 (以下简称彩票公益金法律援助项目)，试图回答在公共法律类服务中，除法律援助和司法救济外，通过何种方式有效引入法律类社会组织，建立一个服务主体多元化，健康有序的公益法律服务空间。

本文期待透过彩票公益金法律援助项目研究，探索民间法律服务行动者们参与国家法律援助服务的途径、方式及制度设计的落脚点，并就该项目实施的成功经验作初步分析。

(一)简要述评已有研究

过去大量关于法律援助研究是从法律援助制度、法律援助活动的组织实施、法律援助机构设立、法律援助资金以及现有法律援助制度不足等角度的研究，对民间法律援助力量如何参与，少有研究。2005年王淑华①王淑华:《参与社会化服务多元化发展秩序化》，《党的十六大以来法律援助理论研究文集》(下册)，中国民主法制出版社2009年版，第37～44页。在文章中谈到法律援助类社会组织数量多，包括了中国残联、工会、妇联等准政府组织，高等院校的法律诊所 (公益法律研究或服务中心)，还包括中国法律援助基金会在内的中央和地方的专门基金会及各基层的民办非企业单位等。作者认为:规范和发展是法律社会组织和政府的两大课题，政府方面缺乏对这些组织的扶持政策、也无法落实《法律援助条例》对社会组织的监督管理且政府部门的谨慎态度也需要调整。与之相对，社会组织的定位、发展目标和路径也不明确，为此作者提出了若干建议。有些文章②洪笃凯:《关于社会团体参与法律援助活动的思考》，《党的十六大以来法律援助理论研究文集》(下册)，中国民主法制出版社2009年版，第49～61页。还主张，除志愿性的法律援助组织服务外，不需要发展法律服务的多元主体。

已有对彩票公益金使用的研究中，还没有对公益金法律援助项目的专门研究。

总之，目前对于发展法律援助类社会组织，虽然有《法律援助条例》第8条的明确规定，但在研究界和实务界，如何规范、引导、培育社会组织参与法律援助工作还缺乏一套行之有效的方法，也没有相应的经验总结和制度创新，而这也是本文的讨论内容及中国法律援助基金会彩票公益金法律援助项目的价值所在。

(二)本研究的方法、过程

本研究依托中国法律援助基金会彩票公益金法律援助项目数据库资料，结合中国法律援助政府数据，并通过实地调研若干民间法律援助服务组织以及项目受益人，地方项目组织实施方的广泛交流后，参考已有研究成果后产生。本文是多种方法综合使用的结果。

研究调研起止为2013年4月到6月。

表1 :调研涉及的法律援助类社会组织一览表

二、中国法律援助基金会彩票公益金法律援助项目

(一)彩票公益金法律援助项目概况

2009年7月，经国务院批准，财政部正式对司法部、中国法律援助基金会上报的中央专项彩票公益金法律援助项目进行立项。同年底财政部安排彩票公益金5000万元开展针对农民工、未成年人、残疾人、老年人与妇女家庭权益保障相关的法律援助工作。为此，司法部、财政部委托中国法律援助基金会负责组织实施中央专项彩票公益金法律援助项目，基金会专门成立了项目管理办公室。2009年12月30日，财政部、司法部联合颁发《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》 (简称《实施与管理暂行办法》)对项目的受援人群、受援案件类别、项目组织管理等内容进行了严格规范。2009年、2010年彩票专项资金支持分别为5000万，2011年资助额度上升为1亿元，2012年资助额度保持1亿元。

彩票公益金法律援助项目自2010年初具体实施以来，2010、2011、2012年三个项目年度已经办结案件118203件，其中民事案件 (含刑事附带民事赔偿案件) 107065件、刑事案件9203件、行政案件951件、执行案件984件。援助了169776位当事人，其中农民工 (含农民)、妇女、未成年人、老年人、残疾人分别占到57.4%、19.7%、5.1%、11.1%、6.6%③数据来源:彩票公益金法律援助项目管理数据库，访问日期:2013年6月15日。。

(二)多元主体参与项目实施的状况

彩票公益金法律援助项目的特色之一，就是鼓励、引导、培育了一批民间法律援助机构。如，2011年369家项目实施主体中，非司法行政系统的组织机构占到10.27%。2012年486家项目实施主体中，非司法行政系统的组织机构比例提高到了17.9%(包括44家各地妇联组织、7家民间法援机构、5家高校社团和31家全国律协下的分省实施单位)④数据来源:2011、2012年项目年度总结。见中国法律援助基金会网站。。

这18%左右的社会团体与民间组织，使彩票公益金法律援助项目，具有了与以往政府法律援助服务迥异的独特性，即这个项目通过中国法律援助基金会的组织实施，吸引、引导，培育了一批民间法律援助与服务组织，这也是其社会管理创新所在和项目的根本特色之一。

(三)项目实施的效果与作用

1、彩票公益金项目设计之初，为民间法律服务组织的参与留下空间。项目设计之初，全国律师协会法律援助和公益法律事务委员会就参与其中。在实施项目过程中，全国律协的法律援助委员会利用已有的组织网络，开展项目管理协调，使全国30多个专门的农民工维权站，以民间组织身份集体参与到项目地方实施中。

2、项目实施过程中基金会积极主动探索和其他社会团体、民间组织及高校探索合作机制。中国法律援助基金会项目办公室从项目实施开始，就特别注意和民间法律服务力量的合作，例如，高校资源这一部分。启动项目后，基金会项目办公室即与国内高校开展法律援助服务比较知名的高校法学院系联系沟通，通过调整、探索，已经形成高校法律援助服务阵营。对于基层专业法律援助机构，项目办公室主动联系，邀请其参与项目实施，使彩票公益金项目具有鲜明的民间特色。经过几年实践，会形成了在政府法律援助系统作为实施项目主体之外的自管组织和委托代管机构两个辅助运转系统。对于前者，主要包括高校和基层民办非企业单位，后者则以全国律协、全国妇联为代表，通过直管和委托，形成了对各类机构分类引导和扶持的目的，初步建立了多个常规化的工作机制。

3、通过项目实施，培育新组织的生长。由于彩票公益金项目的示范作用，对基层民间组织的产生起到良好的刺激作用，如北京某区一残疾人法律援助机构的设立，直接诱因就是本项目的实施，而那个组织也成为北京地区第一家针对残疾人提供专门法律援助服务的民间组织。这一诱发现象在北京远郊的民间法律服务机构的诞生过程中也有体现。

4、通过项目发展，引导民间组织专业化发展，形成专业的民间法律援助服务力量。本项目对于促进民间法律援助组织健康有序发展起到示范作用。例如，北京一专门从事劳动维权的组织，在本项目支持下目前可以在劳动权益保障领域进行深入专业的工作。谈到彩票公益金项目对机构的作用，该机构负责人坦言:“中彩基金项目对于我们这样资金比较匮乏的法律援助机构来说，促进了本机构专业化、规模化建设。”

三、彩票公益金法律援助项目对引导培育民间力量的意义

(一)项目是对《法律援助条例》的具体落实

彩票公益金法律援助项目不仅具体落实了《法律援助条例》中对社会参与的条款，也为我国建立以司法行政系统法律援助机构为主体、社会力量参与的新型法律援助保障服务体系探索出一条行之有效的科学发展道路，对中国法律援助事业的健康持久发展具有重要意义。

过去，司法行政系统作为法律援助服务主要提供者的局面下，各类社会组织参与法律援助的探索之途并不顺利。如2012年司法行政系统中全部办结案件中，5.2%是由社会组织人员，2.2%由法律援助志愿者完成的⑤中国法律援助中心编:《中国法律援助年鉴2012年》，中国民主法制出版社，第233页。。与之相比，彩票公益金项目案件中社会团体 (组织)实施的案件数量最近三年一直保持在10%左右，集中突显了彩票公益金项目对社会组织的特别关注与支持。

(二)基金会以项目制运作为手段，引导、孵化、扶持和规范了一批民间法律服务组织

社会组织参与法律援助事业的重要性，首先，这是社会事业社会办大背景下的必然发展趋势，而社会事业社会办的前提是政府给与从事社会服务的组织以足够办事的经费及其他必要支持;其次，一个健康社会的发展有赖于各种主体的参与，在法律援助事业领域也不例外，除了政府法律援助的保障型供给外，需要有民间社会组织的参与，以呈现社会健康发展态势;再次，中国的法律援助事业从发展的地区性、法律援助服务提供者的专业性、社会问题复杂性等角度，也呼唤着更加专业、专职的法律援助民间组织的出现。这些民间组织将有效地应对法律援助问题日趋复杂、急迫的社会形势，通过贴近基层的专业服务更好满足涉案人员的多种需要，在专业化服务之上保留社会组织的中立独立性，促进中国司法公正，社会和谐稳定。

从目前彩票公益金项目支持的这些社会组织看，恰恰体现了上述优势与特色，不论是专门为农民工还是更广大劳工群体服务的组织，以及为儿童服务的社会机构，都在面对复杂社会现实时，及时有效地为需要法律援助者提供了专业化服务。

而本项目在积极探索了民间法律援助服务主体有序参与法律援助事业的途径、方式、规则的同时，也高效培育、扶持、规范了一批民间组织的健康发展。

(三)尝试了司法行政部门法律援助机构和社会法律援助服务组织协同共生新模式

过去司法行政系统也试图寻找培育扶持及与民间组织共在一片法律援助空间下发展的道路，但因各种原因，这一理想状况并未能完全达成。通过彩票公益金项目，这一合作协同的新型关系在项目中得到初步实现。通过项目源头的咨询、受理、指派、办理、监督、反馈等各个环节，司法行政系统的法律援助机构和民间力量有分有合，相互协作，为基层各类需要法律援助的弱势群体提供了丰富的服务内容，且部分案件经由一个畅通的转介系统，可以根据案件情况在原有法律援助工作领域和项目援助领域顺利地转介，最大限度满足当事人需求。

(四)创新了法律援助领域的社会管理和服务体系、符合社会发展需要

当前，国家对民间组织发展从双重管制到鼓励直接登记的制度转轨中，但对包括政法类民间组织在内的若干社会组织的双重管理体制并没松动。同时，由于涉法民间组织从事服务内容的敏感性，对这一公益性和政治性都很强的民间组织如何规制引导，成为政府的一个挑战。彩票公益金项目经由中国法律援助基金会这一全国性公募基金会，在公共性资金——彩票公益金的支持下，通过项目，引导、培育和规范民间涉法组织的发展，实属在涉法社会组织领域的一次社会管理创新。同时多元多层级的法律类社会组织的出现，可以满足基层民众的多样化需要，符合了法治建设的要求。

四、目前项目组织实施过程中的挑战

(一)项目可持续性和民间法律援助力量的不断成长与空间开拓性

因彩票公益金法律援助项目本身是做了一个“项目”存在，因此对所有参与机构而言，都有一个项目结束的心理压力。这方面，民间组织也不例外，特别是对彩票公益金资金依赖程度高的民间组织而言，本项目是否可以持续地在中央专项彩票公益金中列支，是他们最为关心的问题。

目前除农民工、未成年人及残疾人领域，出现了一些专业的、专门针对特定人群的法律援助服务机构外，老年人、妇女领域的非营利登记的民办非企业单位还没有出现。本项目在持续发展的前提下，也有继续深入为民间组织扩展发展空间的挑战。

(二)培育专业化民间法律服务机构的手段不足，扶持手段有待完善

目前，通过多头管理机制形成的对民间组织的引导、培育方法，对民间组织健康成长还有提高的空间，特别是未来如何进行专业化培育、引导、辅导相关机构，逐渐形成专业机构之间交流合作平台，在本项目外，为民间组织的专业化成长募集定向资金等，还需要本项目管理者们加以思考，这样已经培育、扶持起来的民间涉法组织才能更加顺利发展。从单纯以本项目输血，到通过自身扩展，可以找到多头资源并提高自身造血功能。

五、对中国法律援助体系建设、促进民间法律服务组织有序参与的对策建议

我国社会发展已到了需要在和谐稳定之中，寻求多元主体健康有序参与社会建设的新阶段。因此，构建以司法行政系统法律援助机构为主体，社会力量积极有序参与的新型法律援助保障服务体系刻不容缓，为此提出如下建议:

(一)巩固该项目在彩票公益金的地位

一是确立为公益金稳定列支项目，并不断扩大使用比例额度。二是总结该项目运作四年来的经验教训，及时修订《项目实施与管理暂行办法》，建立项目健康发展的管理机制与工作体系。三是适时提高案件补贴标准，理顺各层级项目管理、实施单位的关系，使项目健康长久运行。

(二)总结该项目在培育、扶持、引导民间维权机构和公益法律服务组织健康发展的经验

探索通过法律援助基金会为载体的政府购买公共法律服务的平台与组织机制，将基金会作为政府联系民间法律援助社会组织的枢纽和桥梁，通过政府购买的项目规范、引导民间组织有序参与中国法治建设。

(三)进一步扩大该项目的社会参与范围

适时与老龄委、中国残联等社会团体或组织系统合作。依据基层民众对专业性法律服务的需要，积极稳妥地探索培育分人群、分案件领域的专业化、社会化、职业化的法律援助与法律服务公益组织的途径，落实政府对政法类民间组织有序发展的战略指导意见。

(责任编辑 赵海鸥)