精心组织 严格把关为东北四省区节水增粮行动项目顺利实施提供水资源保障

齐玉亮

（水利部松辽水利委员会，130021，长春）

松辽流域是我国最重要的粮食主产区，也是我国粮食稳产、增产最具潜力的地区，在保障国家粮食安全中具有极为重要的战略地位。松辽流域总体上自然条件较好，土地资源丰富，但水资源时空分布不均，部分地区水土资源匹配不合理。长期以来东北地区农业灌溉基础薄弱，耕地灌溉率低，农业用水方式较为粗放，水资源短缺已经成为制约东北地区农业生产潜力发挥和粮食持续稳定发展的主要因素。

在黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁四省、自治区实施节水增粮行动项目，大力发展高效节水灌溉，提高粮食综合生产能力，是中央着眼经济社会发展全局批准开展的一项重大专项行动，是事关国家粮食安全和民生改善的重大战略性工程，也是迄今为止我国规模最大、一次性投资最多、建设时间最集中的高效节水灌溉项目，对于保障国家粮食安全、增加农民收入、改善生态环境、实现经济社会可持续发展意义重大。项目利用四年时间在东北地区集中连片建设3 800万亩（15亩=1 hm2，下同）高效节水灌溉工程，届时将新增粮食综合生产能力100亿kg，年均增收160多亿元，项目区农田灌溉水利用系数达到0.80以上，节水、增粮、增效、增收成效显著。

为贯彻落实最严格水资源管理制度，水利部陈雷部长、胡四一副部长、李国英副部长分别对节水增粮行动项目水资源论证工作作出指示和要求，明确提出实施东北四省区节水增粮行动要把水资源作为项目实施的控制条件和前置条件，严格按照水资源论证结果选择项目区，实行“一票否决”制。为明确要求、规范操作，水利部水资源司专门印发了《关于做好东北四省区“节水增粮行动”水资源论证工作的通知》，组织制定了《东北四省区“节水增粮行动”项目水资源论证管理办法》，保障东北四省区节水增粮行动项目顺利实施。项目实施要以水资源支撑条件为基础，科学合理、实事求是地确定各项目区的发展目标，合理布局。

一、高度重视，开拓进取，增强论证工作的责任感和使命感

按照水利部关于东北四省区节水增粮行动项目水资源论证审批权限划分，灌溉面积大于30万亩的由水利部松辽水利委员会审批，10万亩与30万亩之间的由省（自治区）水利厅审批、松辽委复核。据最终统计，需由松辽委复核、审批的节水增粮行动项目共计101项，其中审批41项，复核60项。节水增粮行动项目水资源论证是确定项目区的主要依据，与项目实施方案互为依托，水资源条件决定了项目规模和布局、灌溉模式的选择、典型设计的代表性乃至投资估算等多方面。因此，做好项目水资源论证工作对于合理配置、有效保护水资源，确保节水增粮行动项目发挥长期效益具有重要意义。

1.节水增粮行动项目水资源论证是贯彻落实最严格水资源管理制度的必然要求

2011年中央1号文件和2012年国务院3号文件明确提出实行最严格水资源管理制度，2013年国务院3号文件再次公布了实行最严格水资源管理制度的考核办法，从国家层面对实行最严格水资源管理制度作出系统安排。实行最严格水资源管理制度的核心任务是确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，完善水资源管理体制和机制，促进水资源可持续利用。

从用水结构来看，松辽流域现状用水中农业用水所占比例最大，农业供水基础设施落后，农业用水粗放的客观事实也决定了农业用水具有巨大的节约潜力。节水增粮行动项目着眼于深挖农业节水潜力，发展高效节水灌溉面积，推进现代化农业建设，提高粮食生产能力。通过开展节水增粮行动项目水资源论证工作，重点分析论证项目取水与区域用水总量控制和效率控制指标的相符性，取退水对区域生态环境的累计影响，择优选择取水水源和取水方式，提高用水效率，合理匹配水土资源，科学确定项目规模和布局，确保节水增粮行动项目在实施过程中严格落实最严格水资源管理制度。

2.节水增粮行动项目水资源论证是推进生态文明建设的有力保障

党的十八大提出要大力推进生态文明建设，把水利放在生态文明建设的突出位置。加快推进水生态文明建设，强化水资源在生态文明建设中的支撑保障作用，必须切实加强水资源管理,通过水资源优化配置、严格水资源节约与保护、推进水生态系统保护与修复，促进经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调，实现水资源的可持续利用。

推进水生态文明建设，需要下大力气处理好、解决好农业生产的“水”问题，强化节约用水管理，减少水资源损耗，提高粮食生产效率。节水增粮行动项目大面积推广高效节水工程，需要消耗大量的水资源，必须将节约用水贯穿于项目实施全过程，加强工程建设中的生态保护，避免出现生态破坏问题。根据各项目区水资源禀赋、水环境条件，科学论证工程布局和发展规模，协调好地表水和地下水关系，削减生态脆弱地区不合理灌溉面积，处理好水资源保障和水生态保护问题，为水生态文明建设提供有力支持。

3.节水增粮行动项目水资源论证是促进地下水资源可持续利用与有效保护的重要手段

松辽流域地表水资源相对丰富，但缺乏调蓄工程，蓄水工程供水能力不足，引提水工程供水保证率偏低。近年流域地下水开发利用发展迅速，地下水供水能力有较大提高，但大规模、高强度的持续性开发，致使地下水开发利用率较高，地下水水位普遍下降，流域内大庆、辽阳、通辽、四平等大中型城市已出现大面积的地下水漏斗，超采现象日趋严峻，迫切需要加大对流域地下水资源的合理开发和保护力度，遏制地下水超采，防止出现生态环境问题。

节水增粮行动项目区多分布于流域缺水地区，降水量较小，地表水资源较匮乏，且现状供水工程的供水能力难以支撑大规模农业灌溉取水，因此，节水增粮行动项目供水水源仍将以凿井抽取地下水为主。为进一步加大对项目区地下水资源的管理和保护力度，必须加强水资源论证工作，指导项目实施过程中合理开发地下水，严禁取用深层承压水，最大限度保障地下水采补平衡，避免出现地下水超采漏斗，在项目实施过程中逐步削减地下水超采区超采量，改善地下水超采状况和水环境。

二、探索创新，严格控制，狠抓水资源论证工作中重点环节

1.提前谋划，夯实工作基础

为保障水资源论证工作有序推进，松辽委会同各省（自治区）水行政主管部门多次奔赴项目区开展“节水增粮行动”项目水资源论证前期调研工作，重点对各类典型地区进行实地调研，了解项目总体布局、水资源匹配状况、现有水源井布设、节水工程典型设计、项目实施后新增取水量及水源工程等情况，对节水增粮行动项目水资源论证报告书编制进行指导。

2012年年底，松辽委制定了《“节水增粮行动”项目水资源论证审查工作方案》，确定了审查方式和审批流程，设定报告审批的水资源论证审查约束性条件，对审查方式、时间和专家组组成等多方面工作提出了明确目标和工作进度要求。同时，组织成立了由国内知名专家、学者为组长的评审专家组，为水资源论证报告书评审提供智力支持。

2.强化管理，严控取用水总量

2013年国务院印发了《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国办发〔2013〕2 号），对松辽流域各省（自治区）级行政区用水总量指标提出要求，四省（自治区）市、县级用水总量指标分解确认工作也在稳步推进。目前，松辽流域第一批江河水量分配方案已经编制完成，第二批江河水量分配工作业已启动。

松辽委在报告书审查时充分考虑当地水资源承载能力，科学分析项目取水与流域水资源相关规划、用水总量控制指标和江河水量分配方案的相符性，坚持用水总量平衡，切实保证取水规模与用水总量控制指标和江河水量分配成果的衔接，按照节水、增粮、增效要求确定发展规模和布局，对水资源条件较好的地区，优先安排项目建设；对现有用水量接近总量控制指标或江河水量分配指标的，合理控制压减项目建设和取水规模；对取水总量突破国家下达的取用水总量控制指标或江河水量分配指标的，水资源论证报告一律不予通过，要求实施单位对项目地块和取水水源进行合理调整后重新报审，始终把水资源作为项目实施的控制条件，严守水资源开发底线，统筹经济社会发展与生态用水，合理确定发展规模与布局。

3.内涵发展，科学核定新增灌溉面积

节水增粮行动项目实施必须坚持节水优先、改造为主的内涵式发展思路，进一步转变传统灌溉方式。以现状灌溉面积的节水改造为突破口，大力发展高效节水灌溉，充分挖掘节水增产潜力，通过建设一批规模化高效节水灌溉区，促进水土资源集约节约利用，不断提高农业生产效率和效益。

根据各项目片区水土资源状况、农业灌溉方式、生产布局和种植结构等实际情况，把握“内涵发展、适当外延”的论证原则，科学论证项目灌溉方式、水源选择及灌溉面积，核减不合理新增灌溉面积，大力推进对现状灌溉面积的节水改造。项目实施要选取高效节水灌溉技术和设备，提高灌溉水利用效率，加快推行农业灌溉用水总量控制和定额管理制度，在水资源开发利用程度较高的地区严格控制新增灌溉面积，在水资源条件较好的地区可适当新增灌溉面积，力求实现项目区用水总量的零增长或微增长。

4.因地制宜，合理利用地表水、地下水

节水增粮行动项目实施片区大多分布于干旱半干旱区域，多年平均年降水量在400 mm左右，水资源条件并不丰沛，生态较为脆弱，项目的推进与实施应综合考虑当地水资源实际状况，因地制宜，合理利用地表水、地下水。

在项目水资源论证报告书审查过程中，专家组详细分析了各项目区水资源开发条件、各水源供水基础设施数量及供水能力、机电井分布及供水状况，明确要求水源确定时要优先考虑地表水，合理开发地下水，禁止开采深层承压水。地表水资源相对丰富、具备供水条件和供水能力的项目区，应进一步压缩地下水开采量；项目实施必须开采地下水资源的，要实行地下水总量与水位双控制，科学论证地下水取水规模、新建和改造井数及适宜井深；严格控制生态脆弱区取用地下水，禁止在地下水超采区新增地下水开采，确保项目实施后地下水的采补平衡。

5.注重保护，降低对生态环境的影响

生态文明建设强调要正确处理经济社会发展与生态环境保护的关系，节水增粮行动项目的实施在提高农业生产力的同时也存在一定的资源与环境状况恶化风险隐患。因此，对于生态环境保护的重视必须贯穿于项目规划、设计、建设、管理和维护的全过程，水资源论证作为项目落地的决定性环节，更要充分发挥其促进和约束作用，最大限度降低对生态环境的影响。

项目片区选择要充分考虑对生态环境的影响，严禁在水资源开发接近限值的地区规划灌溉面积，水资源条件难以满足或取水对生态环境有明显影响的项目区要在论证阶段及时调整。水资源论证要重点分析项目实施对湿地、湖泊和河流等生态环境敏感的地区和生态环境脆弱区的影响，科学评价同一水文地质单元内长期取水后的累积影响和连续枯水年份地下水的保证程度和风险分析，按照水功能区纳污能力控制管理要求，合理分析项目退水可能引发的地表水体和地下水体污染以及面源污染威胁等，防止出现生态环境问题和生态灾难。

6.加强协作，严控项目审批时限

节水增粮行动项目水资源论证是确定项目区的主要依据，是项目审批实施的前置条件，做好项目区水资源论证管理工作时间紧、担子重。为加快推进项目审批进度，松辽委召开了东北四省区节水增粮行动项目水资源论证工作座谈会，并印发了《松辽委关于加快推进东北四省区 “节水增粮行动”项目水资源论证工作的通知》(松辽水资源〔2013〕100 号)，对流域各省（自治区）水利厅、项目实施单位和水资源论证报告书编制单位的水资源论证工作时限提出了要求。

松辽委要求各省（自治区）水利厅切实加大报告书初审力度，并将省（自治区）初审意见作为受理、审批前置条件，确保提交的报告书编制内容达到《东北四省区“节水增粮行动”项目水资源论证管理办法》中规定的基本技术要求。进一步严控水资源论证报告书初审后的修改时限，初审基本通过的编制单位要在10日内完成报告书修改工作并提交松辽委报批；初审未通过的要在15日内完成实施方案调整和水资源论证报告书修改工作并提交报批。对于两次修改仍未通过的，原则上当年不再安排审查。

三、健全管护机制，加强监督管理，确保项目发挥长期效益

1.规范取水许可管理

节水增粮行动项目的建设实施均利用取水工程取用地表水或地下水，为促进水资源的高效利用和有效保护，需切实加强取水许可管理。项目法人或建设管理机构应在水资源论证报告书审批通过后，按《取水许可管理和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》规定，依法向县级水行政主管部门提出取水许可申请，由具有管理权限的水行政主管部门审批，并按有关规定办理取水许可手续。节水灌溉设施建成运行后，取水许可审批机关依法对其取水行为进行监督管理。

2.加强水资源监测信息化建设

节水增粮行动项目要高度重视水资源监控能力和信息化建设，同步配套安装取用水计量、监测设施和传输设备，实现对灌溉取用水数据的实时监控、传输和存储。取水许可监督管理机关要切实做好管辖范围内节水增粮行动项目的取用水统计工作；不断加强地下水水位动态监测，遏制地下水超采；注重地表、地下水环境保护，逐步实现水质检测常态化，防止出现生态环境恶化现象，以水资源监测信息化推动农业用水管理的精细化。

3.注重项目后期运行与维护管理

节水增粮行动项目规模化建设高效节水灌溉工程，覆盖范围广、资金投入大，涉及农民切身利益，能否长期运行发挥效益关系经济发展和社会稳定，因此项目建设过程必须要严格管控、建管并重，尤其是项目后期运行维护要严抓不怠。项目实施过程要加强督查指导，完善管理措施，确保工程质量；建成运行后要进一步完善工程运行管护机制，落实运行维护经费来源，配备专职人员对地下水水井、输水管线、微灌设施和电气化设备进行定期保养、维护和更新，保障节水增粮行动工程建设规范、使用便捷、管护得当、长期受益。

4.推行水资源论证后评估

节水增粮行动项目水资源论证工作由于存在审批时间紧迫、审批任务繁重、工作经费落实困难等问题，同时受基础资料匮乏、个别设计单位能力有限等客观因素影响，审批后不排除仍存在着部分项目区水资源支持能力与项目规模不协调的风险。审批机关要定期对已实施项目开展水资源论证后评估，对水资源论证的科学性、合理性进行评估，项目实施对生态环境以及第三方用水产生的不利影响及水资源保护措施落实情况进行分析评价，利用水资源论证后评估工作提供“纠错”机会，对实际存在的问题进行进一步处理、整改，使水资源支持能力与项目规模相协调。

5.严格项目取用水考核监督

为进一步确保节水灌溉工程规范运行，强化节水效果，要建立完善的水资源监督检查与考核机制。水资源论证审批机关和取水许可监督管理机关应充分发挥保障水资源高效利用、实施水资源监督管理与保护职责，加强项目取水的监督检查，每年度随机组织抽检，重点对取水工程建设情况、计量设施安装运行情况、取用水统计、灌溉节水效果、退水排放及水质监测情况进行综合检查；项目取用水指标考核要纳入当地水资源管理“三条红线”考核体系中，并根据考核结果严格奖惩。

四、结 语

东北四省区节水增粮行动是一项系统工程，水资源论证则是这项系统工程的核心环节。经统计，已批复水资源论证的100个项目县规划实施总面积3 283万亩，总取水规模为26.5亿m3；规划地下水源井13.5万眼，其中规划新打井数为7.4万眼。通过水资源论证，核减实施方案中灌溉面积40万亩，调整地块面积520万亩；核减地下水开采量近2亿m3，核减地下水水井数4.5万眼。

松辽委结合松辽流域水资源综合规划和项目区水资源实际条件，科学核定项目规模、布局和灌溉方式，确定取水水源和布井方案，实现节水增粮增效，促进水资源的可持续利用，为东北四省区节水增粮行动项目顺利实施提供了有力的水资源支撑，使节水增粮行动项目真正发挥其社会、经济和生态效益。