《行政强制法》实施对水行政执法影响的探讨

葛彦军

《行政强制法》已于2012年1月1日起施行，它是继《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》之后的又一部规范行政机关行政行为的重要法律。该法律的颁布实施，对包括水行政主管部门在内的行政机关必将产生积极而深远的影响，水行政主管部门及其执法人员应当高度重视，深刻领会立法精神，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。现就《行政强制法》施行对水行政执法的影响谈几点认识。

一、实施行政强制的基本原则

1.法定原则

一是权限法定，在该法第十六条第一款、第二十九条第一款、第七十条等条款中作了明确规定，即行政机关必须依照法律、法规的规定实施行政强制，没有行政强制权的行政机关或组织不得实施行政强制。

二是范围法定，在该法第十七条第一款、第二十三条等条款中作了明确规定，即有行政强制权的机关必须在法定职权范围内实施，且不得委托。

三是条件法定，在该法第四十三条、第五十条、第五十九条等条款中作了明确规定，即行政机关只有在法律规定的条件符合时，才能采取行政强制。

四是程序法定，在该法第十八条、第二十四条、第四十四条、第四十六条等条款中作了明确规定，即行政机关采取行政强制必须严格履行法定程序，遵守法律规定的方式、步骤、时限和顺序。

2.适当原则

该原则在《行政强制法》第五条、第十六条第二款、第二十三条第一款等条款中作了明确规定。该原则来源于英美法系的“适当性原则”，适用于行政强制的设定和实施，要求行政机关在有多种手段、方法、途径可供选择时，应选择对相对人“最小损害”的原则。具体包括三层含义：

一是能采用非强制手段可以达到管理目的的，不得设定和实施行政强制。

二是在违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害时，可以不采取行政强制措施。

三是在采取其他任何手段都无法达到行政管理目的时，才可以采取行政强制。

3.教育与强制相结合原则

该原则在《行政强制法》第六条、第十八条第五项、第三十五等条款中作了明确规定，是《行政处罚法》中教育与惩处相结合原则在行政强制制度中的具体体现。行政强制立法的目的不是强化行政强制，而是减少行政强制。因此，行政机关作出强制执行决定前，应当贯彻并发挥教育的功能，事先催告当事人履行义务，此即“先教育，后强制”；同时，该原则还强调将教育贯穿在行政强制的事前、事中和事后的整个过程中。只要通过教育相对人自觉履行了义务，行政机关就不应对之再实施行政强制。

4.不得谋取利益原则

该原则在《行政强制法》第七条、第二十六条第三款、第六十条第四款等条款中作了明确规定，是公务廉洁性的基本要求，不得利用行政强制权为单位和个人谋取利益。这里的单位和个人应作广义的理解，不限于执法单位和执法人员本身，还应包括其他的单位和个人。行政强制权作为一种公权力，属于公共资源，应为实现公共目的而运用。如果不能实现行政强制权与利益的分离，行政强制权必然会被滥用，成为寻租牟利的工具。这就要求行政机关及其执法人员在行使强制权的过程中，不得与利益挂钩，不得徇私枉法。譬如，不得使用被扣押的财产；因扣押发生的保管费用由行政机关承担等都体现了不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的原则。

5.权利救济原则

该原则在《行政强制法》第八条、第二十八条等条款中作了明确规定，是世界各国奉行的一项基本的法治原则。主要体现在三方面：

一是执行前救济。在该法第三十五条等条款中作了明确规定，即在强制执行前行政机关应事先催告当事人履行义务，并告知当事人依法享有的陈述权和申辩权。

二是执行中救济。在该法第十八条第五至六项、第二十四条第四项、第三十九条等条款中作了明确规定，即当事人在行政强制执行时可陈述和申辩，行政机关应当听取意见；当事人遇到履行行政决定确有困难或者暂无履行能力等情形时，可以申请中止执行；当事人对行政强制措施如有异议，也可以申请复议或提起诉讼。

三是执行后救济。在该法第二十六条第二款、第二十八条、第四十一条等条款中作了明确规定，即公民、法人、其他组织对行政强制执行不服时，有权申请复议或提出诉讼；造成损害的，有权要求国家赔偿或国家补偿。

五大基本原则贯穿于《行政强制法》始终，是《行政强制法》精神实质的体现，是指导行政机关行政强制过程的基本准则。因此，行政机关在行使行政强制职权、履行行政职能的过程中，必须严格遵守五大基本原则，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

二、实施水行政强制应注意的具体事项

1.在行政强制措施方面

《行政处罚法》第三十七条第二款、《河道管理条例》第四十四条等均赋予水行政主管部门具有扣押、没收非法所得等强制措施。《行政强制法》实施后，水行政主管部门采取这一行政强制措施时，就要注意以下四个方面的具体事项：

一是实施程序更加细化规范。《行政强制法》第十八条从十个方面对实施行政强制措施的程序作出规定。今后水行政主管部门在实际操作中，尤其要注意四个新增的必备环节，即必须通知当事人到场，当事人不到场的，邀请见证人到场；必须当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；必须听取当事人的陈述和申辩；必须制作现场笔录，由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。

二是对扣押财物的期限更加明确具体。《行政强制法》第二十五条规定，扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。

三是对扣押财物的范围进行了严格限制。《行政强制法》第二十三条规定，扣押限于涉案的财物，不得扣押与违法行为无关的财物；不得扣押生活必需品。同时，根据该法第二十六条规定，对扣押的财物，应当妥善保管，不得使用或损毁；因扣押发生的保管费用应由行政机关承担。

四是对扣押财物的处理方式更加严谨合理。根据该法第二十一条和二十七条之规定，行政机关采取扣押措施后，应当及时查清事实，在规定的期限内分四种情况作出不同的决定：一是应当解除扣押的，作出解除扣押的决定；二是对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；三是法律、法规规定应当销毁的，依法销毁；四是违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，应将扣押的财物一并移送，并书面告知当事人。

2.在行政强制执行方面

《行政处罚法》第五十一条第一项和第三项、《防洪法》第五十四条至五十八条、《水法》第六十五和第六十七等法律法规均赋予水行政主管部门具有加处罚款、限期拆除、排除障碍、恢复原状、强行拆除等行政强制执行权和申请人民法院强制执行权。但《行政强制法》实施后，水行政主管部门采取这些行政强制执行时，就要注意以下六个方面的具体事项：

一是必须履行事先催告义务。根据该法第三十五条至三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当以书面形式事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关才可以作出强制执行决定。同时，根据该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请复议或提起诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

二是加处罚款或滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。《行政处罚法》第五十一条和《取水许可和水资源费征收管理条例》第五十四条规定水行政主管部门有加处罚款或滞纳金的强制权。但这两条及其他的法规中并没有对其上限做出规定。在以往的案例中，可能造成加处的罚款或滞纳金大于原处罚款数额的情形。但《行政强制法》实施后，这一情形不会再出现。在该法第四十五条第二款已明确规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

三是申请法院强制执行期限缩短为三个月。《行政强制法》颁布前，行政机关申请法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而该法实施后，根据第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请复议或提起诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请法院强制执行。因此，以后申请法院强制执行时，应当在期限届满之日起三个月内提出，否则，会让行政决定成为一纸空文。

四是明确了代履行权的实施条件。该法第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。但是，代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。另根据该法第五十二条，需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关才可以决定立即实施代履行。

五是对强制执行的时间进行严格限制。该法第四十三条规定，除情况紧急外，行政机关不得在夜间或法定节假日实施强制执行，且不得对居民生活采取停止供水、供电等方式迫使当事人履行行政决定。

六是推行执行协议以化解社会矛盾。《行政强制法》颁布前，法院审理行政案件不适用调解，而该法颁布后，根据第四十二条规定，行政机关实施行政强制执行，可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议，执行协议可约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可减免加处的罚款或滞纳金；当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

三、结语

《行政强制法》的颁布实施，改变了传统的执法模式和执法观念，它贯穿了以人为本的法律精神，是一部规范行政强制权的法律，更是一部保护公民权利的法律。它的颁布实施，对包括水行政主管部门在内的行政机关提出了新的要求、注入了新的活力；它的颁布实施，对保护公民合法权益、维护社会稳定和构建和谐社会将起到重要的推进作用■