社会管理法治化的实现路径研究

上海市黄浦区依法治区领导小组办公室、区司法局、区党校联合课题组

社会管理法治化的实现路径研究

社会管理法治化是一个国家从传统社会向现代社会转型发展的必然要求，也是依法治国、建设法治国家的必然要求。党的十八大报告强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。这充分表明国家已将“社会管理法治化”作为我国法治建设和社会管理的重要指引与基本方向①《法治网》2013年1月8日。。然而社会管理法治化在我国仍是一个崭新的领域，其实现的路径是亟待研究和解决的重要课题。

一、社会管理法治化的基本要素

作为法治国家建设在社会管理领域的具体实践，社会管理法治化内涵丰富，它意味着用法治的精神统帅社会管理全局，用法治的眼光审视社会管理中的各种问题，用法治的思维谋划社会管理的战略，用法治的手段破解社会管理难题或者说症结，用法治的方法巩固社会管理成果②江必新、罗英：《社会管理法治化三论》，《理论与改革》2012年第1期。。因此，笔者以为，社会管理法治化应包含以下基本要素：

（一）保障公民权利

随着我国现代化建设的不断发展，无论从社会文化变迁、社会结构重整，还是从公民意识形成、公民身份转换来看，权利在当今社会管理创新中的本位意义已逐步凸显。一方面，社会转型催生了以权利为纽带的新的社会形态。改革开放使得传统的社会文化和社会结构受到强烈冲击，新的社会形态逐步形成，而这新的社会形态中个体的生存模式与传统模式有了很大不同，最为明显的区别在于原来主要由组织人、单位人构成的社会群体演变成主要由社会人组成的社会群体，维系群体的纽带由主要通过组织和单位演变成主要通过个人权利以及基于维护个体权利而集形成的关联权利和公共权利，而对这些权利的尊重、维护和引导是当下社会管理及其创新取得成功的关键。另一方面，公民权利意识的增强是促进社会管理创新的根本动力。随着我国经济的发展尤其是市场经济的确立和完善，公民以平等身份、自由状态参与经济活动、获取合法利益不仅是国家促进经济发展的现实需要和公民提高物质生活水平的前提条件，而且已逐步内化为公民社会存在的心理习惯和认知幸福的内在标准，这些正是公民权利意识成长的土壤和环境。公民权利意识尤其是新型社会群体中整个公民权利意识的增强是我国近些年社会发展最突出的表现，是社会进步的需要和成果，也是社会管理创新的根本动力。公民权利意识的增强必然促使公民对以保障公民权利为核心的现代公民身份的认同，这种身份的认同会衍生出对社会管理的关心甚至对国家治理的关注，而且这种身份随着现代经济社会的发展必将成为新型社会群体中个体的主要身份，这是现代社会管理体制机制构建中必须考虑的主要因素。

（二）制约政府权力

社会管理过程中权利本位价值理念的真正实现离不开公权力的规范运行，因为在人人平等成为基本生活状态的现代社会，对公民权利构成最强大、最现实威胁的莫过于不受约束的公权力的滥用。现代法治对公权力规范运行的核心要求主要是通过建立有效制约公权力的科学体制来实现的，这在我国当下的社会管理体制创新中尤为值得关注。一方面，强化权力制约是社会管理适应社会发展的需要。我国社会个体对公权力有一种制度性依赖甚至依附，以至于缺乏自我认同意识和自我生存能力，导致公民社会及其结构的发育既未成熟也未成型。这种社会存在状态与改革开放后市场经济发展对公民社会的内在要求不可避免地发生矛后甚至冲突，其结果必然是原有社会存在状态向现代公民社会演变。公民基于对自身权利的认同和追求而结成新的社会群体、组成新的社会结构，这种新的社会存在状态对公权力的需求主要体现在公权力在宏观上的引导和微观上的服务，而不再是全面管制和事事包办，否则公民社会的缺失会直接阻滞甚至湮灭市场经济的生机和活力。而促使公权力在社会管理中由管制走向引导、由包办走向服务，最有效、最现实的路径就是建立制约公权力的科学体制。另一方面，强化权力制约是公民维护权利的必然要求。我国市场经济发展、法治国家建设等催生了公民意识的增强和公民社会的形成，公民对权利的理解和对权利的维护超过了历史上任何时期：权利不仅是生存的需要更是追求幸福的前提，权利不仅需要权力的保护更要防止权力的侵害。而对发展了的社会和公民，倘若仍然依赖不受约束的公权力的管制和包办，不仅不能有效地管理社会，反而会引发社会矛盾，甚至导致社会冲突。所以只有像习近平总书记指出的“把权力关进制度的笼子里”，才能使权力与权利的关系走向和谐，从而促进社会健康发展。

（三）坚持法律至上

新的社会管理必然要有新的制度设计。在我国因为历史和体制的原因，人们对制度的理解十分宽泛，宪法、法律、法规、规章即具有法律性质的规范性文件被认为是制度，除此之外，党的规定、地方政策、部门文件、会议纪要等等也被认为是制度，而且发挥着十分重要的作用。为了适应现代法治要求，社会管理创新的制度设计应该以具有法律性质的规范性文件尤其是国家制定的宪法法律作为制度基准。一方面，社会管理创新的成功经验和科学规划要以法律的形式来规范。法律具有最高的民主性和权威性，即便是具有法律性质的地方法规和政府规章，由于其立法权能的合法授子和严格规范，其科学性和稳定性也能得到应有的保证。这种制度设计可以最大限度地确保社会管理创新能够在一个相对透明的、科学的、持续的环境下不断推进，真正做到邓小平同志曾经说过的“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。而其他的非法律性的规范性文件由于其制定主体的局限性和程序的随意性等决定了其不可能达到法律性规范性文件所具有的法治化效果。另一方面，社会管理创新的具体实践要以法律规范为依据、以法律评价为标准。法律性规范性文件产生过程的民主性决定了其内容的科学性，再加之不断汲取成功实践经验的法律修正程序又保证了其与时俱进的品质，同时它也是防止公权力滥用、保证公权力发挥正能量作用的基础性制度，这些都决定了其应该也能够成为社会管理创新的规范依据和评价标准。

（四）程序公开公正

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现”③［英］丹宁勋爵：《法律的正当程序》，法律出版社1999年7月。。对于政府执法来说，社会管理创新的过程一定意义上是一个执法理念更新的过程，其最重要的体现就是逐步树立程序公正的执法理念。一方面，程序公正作为现代法治的基本理念，是推进我国社会管理法治化的必然要求。现代法治要求公权力的所有行为都必须遵循必要的程序规则，而且这些程序规则必须体现现代法治国家的正当法律程序精神，即既要符合形式性正当法律程序，又要符合实质性正当法律程序。在我国，广义上的政府执法行为包括行政立法、行政执法、行政司法，所以政府在从事社会管理过程中，程序公正的理念要贯穿于与社会管理有关的行政立法、行政执法、行政司法的全过程，而不能限于狭义的行政执法行为，否则，片面的、局部的程序公正很难达到真正实现结果公正的预期目标。另一方面，程序公正的执法行为能促进执法对象对社会管理产生信赖和合理预期，有利于提高社会管理效果。朝令夕改的执法依据、随意变更的执法行为不仅使社会管理的执法者易于攫取权力寻租的机会，更容易使执法对象对执法行为的初衷和公正产生怀疑，从而严重损害政府公信力。

（五）权责相一致

在法治社会中，针对公权力的运行，任何制度的设计、任何体制的构建都不应缺少“问责”这一关键环节，否则，制度的落实、体制的运行就会失去重要的推动力和纠错力。社会管理法治化建设，从一开始就应把权责一致的问责理念贯穿于创新的全过程。一方面，正确把握问责的关键是正确理解权责一致的内涵。权责一致的具体内容是权责罚相一致，即包括权力、责任、惩罚三个方面④张华民：《理念与路径：社会管理法治化问题探析》，《湖北社会科学》2013年第6期。。法律在赋子主体权力的同时必然伴随责任的承担，二者是同时存在且相辅相成的。权力、责任与惩罚之间是因果关系，权力和责任的存在条件在于其产生或授子的合理性和合法性，而惩罚的存在条件在于权力行使或责任履行过程和效果的失当性或非法性。另一方面，法律是权责一致问责理念得以正确实践的基本保证。权责一致的法理内涵要求我们在社会管理问责实践中必须严格遵从法律规范，不应过多考虑社会因素而将因一时一事引发的民意作为判断是否问责和如何问责的依据，因为法律既然是多数人意志和利益的集中体现，那么善良的民意应该在立法过程中就已得到足够的尊重并蕴含于法律规范之中;我们更不应该出于政治原因的考量和利益平衡的需要而无视法律规范、违背法治规律，不惜“权责分离”而制造“替罪主体”以达到息事宁人的目的。

二、当前我国社会管理法治化建设的主要障碍

一是官本位思想依然浓重，缺乏民权意识。由于我国不仅有着几千年的悠久封建专制历史，而且经历了相当长时期严格计划下的国家集权管理和全能政府，社会的每一个角落都充斥着公权力的身影，社会个体对公权力有一种制度性依赖甚至依附以至于缺乏自我认同意识和自我生存能力，导致公民社会及其结构的发育既未成熟也未成型。官本位思想依然浓重，法律意识和公民权利意识较为淡薄。一些地方政府以及政府官员仍然习惯于包办一切、替民做主，漠视法律、漠视对公民权利的保障，甚至于直接侵害公民的合法权利。

二是传统的维稳思维，容易催生一些破坏法治的政府举措。不可否认，没有一个稳定的社会环境，不可能有快速的经济社会发展。改革开放以来我国经济社会一直保持了一个平稳较快的发展，其中一个重要的原因就是社会一直保持着基本和谐稳定。但由于一些地方政府和政府官员对于“稳定”的传统的静态的片面理解，使得“维稳”成为了压制公民合法合理诉求表达的冠冕堂皇的借口，甚至催生一些侵害公民权利、破坏法治的政策措施。

三是经济社会的快速变化，社会管理、民生保障等领域的立法尤其是地方立法仍然滞后。面对我国经济社会的快速发展，立法滞后性问题日益显现。尤其是在社会管理和民生保障等领域。比如飞速发展的互联网领域，还缺乏许多制度性规范，进而出现了一些网络犯罪。要么是早期的立法因为时过境迁，已不能适应社会的发展。因此，规范的滞后使得社会管理缺乏必要的制度基础。

四是有法不依、执法不严现象仍较普遍。由于中国是个熟人社会，讲究人情世故。这种社会传统一定程度上助长了有法不依、执法不严现象的滋生。如果政府和政府的执法人员不能严格依法办事，严格执法，则势必出现法律面前不平等现象的出现，必然造成社会的不公，进而造成法律的虚化和失效，民众对法律也就不再敬畏。

五是司法公正问题仍然突出，司法权威还较缺乏。当前社会转型期间涌现的各种矛盾冲突都是利益冲突的表现，而现代社会判断利益权属的标准只能是法律。所有的社会矛盾冲突的解决，在穷尽了诸如协商、谈判、调解、仲裁之后，在法治社会中，司法便成为最终的解决方式。然而目前司法的终局性却经常被信访或其他因素所推翻，司法裁判不公也不时发生，损害了司法的权威，进而使得社会对司法缺乏信心和信任，严重阻碍着法治化的进程。

三、我国社会管理法治化的路径选择

（一）制度先行，完善社会管理的规范体系

社会管理法治化能否实现取决于基础性制度安排是否到位，即取决于政府能否依法管理社会、社会能否依法自我管理、公众能否依法参与社会管理，取决于社会管理协调机制是否合理⑤伍治良：《社会管理法治化的制度基础》，《经济社会体制比较》2013年7月。。因此，加强社会管理法治化基础性制度建设迫在眉睫，要不断完善制度规范，健全社会管理法律体系。并在保证法制统一的前提下，鼓励地方先行先试，加强和优化地方立法。使得以全国性立法为主体，以地方性立法为补充的社会管理法律体系更加科学完备。一是完善政府权力制约的制度架构，以权力制约权力，把权力关进制度的笼子里。二是完善政府社会管理的制度架构。在保障民生制度建设方面，应从法律上确立公民的教育权、就业权、收入分配权、社会保障权、医疗卫生保健权等生存权和发展权，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的基本公共服务体系。在政府保障社会秩序制度建设方面，从源头治理、动态协调和应急处置三个层面构建系统的社会管理制度，健全源头治理的社会管理制度，尽可能防止和减少社会矛盾的产生。三是完善社会自我管理的制度架构。要从社会组织自治制度、社会组织培育制度和社会组织监管制度等方面不断完善相关制度规范。四是完善公众参与社会管理的制度架构。公众参与社会管理的决策、执行和监督的制度化和程序化，是保障公众有序参与的前提。要从政府信息公开、公众参与的主体、范围、方式、权利义务、参与反馈与参与的法律效力、法律救济等方面不断加以完善制度。

（二）项目推进，探索切实有效的实现方式

任何一项创新工作，只有创设一系列生动具体的活动载体，才能拥有旺盛的生命力。加快社会管理法治化步伐，也需要有更多的法治实践来推动。因此，实现社会管理法治化，应坚持以项目化方式来推进⑥伍治良、胡朋：《社会管理法治化的中国语境与问题导向的实践策略——社会管理高端论坛会议综述》，《法学评论》2013年第2期。。社会管理法治化的战略部署，需要通过项目的具体化和项目管理的方式来实现，实行社会管理法治化的理念创新项目、体制机制创新项目和方式方法项目协同推进。必须坚持谋略方案化、方案项目化、项目具体化的推进思路。既要总结各地特别是全国17个社会管理创新综合试点城市的成功经验，填补立法空白，完善滞后规定，修改不合时一宜的法律规定;又要鼓励一些地方先行先试，及时一出台地方性法规，为制定全国统一的法律制度积累经验。各个地方要根据自身区域经济社会的发展特点，实事求是地制定切实可行的推进项目。

（三）党政主导，充分发挥党委政府的垂范作用

社会管理法治化的核心是党和政府依法管理社会事务。中国的国情决定了中国共产党在推进国家法治建设，推进社会管理法治化建设中的重要领导地位。而政府作为法律的主要执行者，其自身能否依法办事，依法履行职能本身就是社会管理法治化的重要内容，更对社会和公民的行为起着风向标的重要作用。因此，实现党的领导和政府各项工作的法治化是社会管理法治化的关键所在，党和政府的垂范作用至关重要。因此，一是要加强对领导干部的法治教育，使领导干部能牢固树立法治思维和提高依法处理各种问题的能力，带头遵守宪法和法律。二是要切实推进依法行政，严格执法，加快建设法治政府、责任政府、服务政府、廉洁政府，增强政府的公信力。三是要推进司法改革，促进司法公正，增强司法权威，使社会公众能信法而不信访；信法而不信人。四是要强化问责追究，建立健全科学的官员绩效考核体系，尤其要增加对政府官员依法行政的绩效考核比重，从而引导和监督社会管理法治化的有效推进。

（四）公众参与，积极发挥社会公众的主体作用

现代法治体现的是多数人的意志，现代社会是所有人的社会，法治社会要求的是体现多数人意志的法对社会的治理，所以多数人的集合体——公众是推动现代法治社会建设的最终主体和根本动力。公众自接参与国家治理过程的意义和作用在当下愈来愈受到推崇。相对于政治、经济、文化领域，社会可以说是与公众联系最自接、最普遍的领域，因而公众参与社会治理不仅是社会治理的特色，而且是社会治理的优势。我国当前的社会管理法治化建设脱胎于权力高度集中统一下的社会管理行政化体制，社会管理中公众参与不仅没有形成心理习惯，而且也没有成熟的制度支撑，所以为了建设法治社会、彰显法治文明，强化公众参与就成为社会管理法治化建设的重点。公众参与社会管理过程，从形式上讲，结合社会管理事项和性质，可以是自接参与，也可以是间接参与，但要坚持能够直接参与的就绝不间接参与这一基本原则。公众参与社会管理过程，重点体现在以下三点：一是普遍遵守法律，坚持在法律的轨道内而不是暴力的手段解决社会纠纷。二是参与规范制定过程，防止有关社会管理的法律法规、规章制度的制定部门化、利益化。二是参与执法监督过程，打破我国对公权力运行的监督过于依赖内部机构的模式，使监督从形式走向实质，提高监督效果。三是参与责任追究过程，尤其是参与问责过程，促进同体问责主导向异体问责主导转变，避免问责的随意性和形式化，为社会管理法治化建设提供有力保障。

概而言之，社会管理法治化是一个集立法、执法、司法、守法、党委、政府、社会、公民等庞大的系统工程，这个工程的完成依赖系统的各个部门、各个环节、各个要素的协调与配合，一体推进，难以分割。既需要顶层设计与推动，也需要地方因地制宜探索与创新。从上海来看，应当从四个中心建设的战略出发，瞄准世界发达国家国际一流城市的社会管理法治水平，高标准，严要求，以更短的时间实现社会管理的法治化目标。

课题组负责人：

潘鹰芳（上海市黄浦区司法局局长、区依法治区领导小组办公室主任）

成员：

方梅珍（上海市黄浦区司法局副局长、区依法治区领导小组办公室副主任）

执笔人：

黎明琳（上海市黄浦区党校公共教研室主任）

（责任编辑 赵海鸥）