关于推进普遍建立法律顾问制度的实践探索与路径思考

江西省司法厅调研组

关于推进普遍建立法律顾问制度的实践探索与路径思考

编者按：2011年以来， 江西省奉新县积极探索建立法律顾问制度，在全县各乡镇和县直行政执法单位聘请律师担任法律顾问，在当好政府依法行政参谋、参与矛盾纠纷化解和促进法治奉新建设中取得显著成效。今年2月10日，江西省综治办、省维稳办、省司法厅联合发出通知，推广了奉新县建立法律顾问制度的经验。2月19日，中央政法委书记孟建柱同志在江西省呈报的《关于奉新县建立法律顾问制度，依法化解社会矛盾的调研报告》上批示：“奉新县依靠法治，建立法律顾问制度，化解社会矛盾的做法好，望积极探索，创造好经验来。”江西省委书记强卫、司法部副部长赵大程也先后作出批示，要求总结并予以推广。现将江西省奉新县有关做法和经验刊登如下，供各地交流借鉴。

党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径和现实选择。2011年以来，江西省奉新县以创新基层社会治理方式、推进社会矛盾化解法治化为切入点，积极探索建立法律顾问制度，引导群众由“信访不信法”转变为“信法不上访”，走出了一条依法维稳的新路子。2013年，全县化解各类矛盾332件，成功率达97%，实现了群体性事件、群众性械斗为“零”，赴京集体访、赴京重复非正常访、赴省集体非正常访“三无”的目标，城乡呈现出社会安定有序、人民安居乐业的喜人局面，得到省委书记强卫的充分肯定，并要求在全省推广。

一、奉新建立法律顾问制度的实践与探索

（一）问题倒逼催生法律顾问制度。奉新县地处赣西北，县域面积1642平方公里，总人口32万，辖18个乡镇。2010年，这个县社会矛盾急剧增多，维稳形势严峻。一是信访总量高位运行。全县信访总量达1278批次5579人，其中集体访285批次3901人次，赴省访169人次，进京访58人次。二是逢死必闹问题突出。因医疗、交通事故、非正常死亡等引发的抬尸闹事、封门堵路事件17起。三是资源权属纠纷多发。边界地区因山林土地水面等资源权属问题，引发涉众型纠纷11件。四是特定群体利益诉求升级。该县上海垦民、三峡移民、原民办代课教师、涉军人员等群体达2.5万人。这些群体中的部分人因利益诉求过高未得到满足，引发聚集上访闹事等事件 27起。为解决涉稳问题，奉新县采取了不少措施，但收效甚微，维稳工作一度步入“山重水复疑无路”的境地。

面对严峻形势，2011年初，县党政领导下基层摸实情、听民声、寻良策。时任县长、现任县委书记张家良在基层调研时，基层干部向他讲述了这样一件事：前不久，他们聘请律师参与一起多年未决的山林权属纠纷调解，争议双方都觉得律师说得在理，很快达成共识，多年的冤家握手言欢。张家良从中得到启示：律师懂法律，又是本地人，身份中立，百姓信赖，参与化解矛盾具有得天独厚的优势。于是，县委、县政府作出决定，聘请律师担任法律顾问，运用法治方式化解矛盾，并选择在涉稳问题突出的罗市镇先行试点。该镇在法律顾问指导下，建立依法化解矛盾机制，18件久拖未决的矛盾得到化解，信访总量和集体访总量“双下降”，群体性事件零发生，迅速改变了维稳工作后进面貌。借鉴罗市镇的实践经验，其他17个乡镇在2012年推开了法律顾问制度。2013年，22个县直行政部门和18家企业也建立了法律顾问制度。

（二）依靠法治走出维护稳定新路。法律顾问充分发挥血缘、亲缘、地缘“三缘”优势，注重利用乡情、亲情、友情“三情”资源，用群众语言做群众工作，以法治方式化解矛盾，特别“合群众胃口，服当地水土”，维稳工作呈现“柳暗花明又一村”的新景象。一是用法治规范政府行政行为。2011年以来，法律顾问参与县、乡政府重大决策76项，参与起草、审查规范性文件117件；参与政府重大行政行为法律审查把关36件次，从源头上预防和减少了矛盾发生。城管部门在法律顾问指导下，规范执法行为，严肃、公正、文明执法，防止了执法不当引发事端。2013年10月，县城建局在对违章建筑作出强制拆除行政处罚决定之前，请法律顾问帮助把好法律关，并向群众宣讲有关法律法规，使得处罚决定顺利执行，既拆除了违章建筑，又未引发涉稳问题。二是面对面开展法制宣传教育。在法律顾问的指导下，政府采取举办专题法制讲座、圩日学法沙龙、开办法制夜校、打造农民法治文化广场、法治文化长廊等群众喜闻乐见的形式，向干部群众普及法律常识，使法律从书本走近民众。在法制宣传中，法律顾问注重用发生在群众身边的鲜活案例，以通俗易懂的群众语言以案说法，使群众受到生动直观的法制教育。三年来，县乡两级举办法制讲座和圩日学法沙龙300余场，开办法制夜校252期，13.5万人次直接受到教育，广大干部群众的法治观念明显增强。三是在一线依法化解矛盾纠纷。每当出现矛盾纠纷，法律顾问会同乡镇干部第一时间赶赴现场依法化解，大量矛盾纠纷在法律轨道上实现定分止争。三年来，法律顾问参与调处矛盾纠纷625件，调处成功率达98%。2013年11月，卢某因病在当地卫生所诊疗死亡，其家属索赔60万元，并扬言不满足要求就赴省进京上访。法律顾问及时引导死者家属申请医疗事故鉴定，依法主张权益，使这起医患纠纷很快化解。四是近距离提供高效法律服务。法律顾问定期到法律顾问室坐班，现场为群众解答有关涉法问题，为群众提供法律服务。三年来，法律顾问为群众提供服务3.2万余人次。2012年6月，罗市镇一精神病人以低价出卖房屋，并与买主签了合同。其父多次找买主商议废止合同遭到拒绝，镇村干部多次调解未果。法律顾问主动上门提供法律服务，从法律角度劝说买主放弃原订合同，为该精神病人追回房屋。三年来，法律顾问还为150名困难群众提供法律援助，免费帮这些群众打官司，维护了困难群众合法权益。

（三）社会和谐彰显依法治理效益。随着法律顾问制度全面推行，遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围在奉新县逐步形成，依法治理的效益不断显现，促进了城乡社会和谐稳定。一是遇事找法成为自觉行动。群众从耳闻目睹的事例中，增强了对法律顾问的信任度，遇事不再采取违法行为向政府施压，而是第一时间求助法律顾问，选择法治方式维护合法权益，信访信闹不信法的问题得到较好解决，越级上访、群体闹事基本杜绝。一些过去参与闹事的群众说：“闹事是违法，再闹也白搭；手中有了法，遇事有办法”。二是办事依法成为基本遵循。政府制定行政决策，出台规范性文件，处理重大行政事务，引进重大建设项目，推进城镇和新农村建设等，事先征求法律顾问意见，依据法律政策办事，规范行政行为，防范了决策不当、行政违法引发社会矛盾，密切了党群干群关系。许多干部深有感触地说：“过去，人管人气死人；现在，依法管一管灵”。三是解决问题用法成为首选方式。政府改变过去“摆平就是水平、搞定就是稳定”的观念，把依法解决问题作为第一选择，坚守法律底线，对群众诉求，合理的及时解决到位，无理的思想教育到位，生活困难的救助扶持到位，行为违法的依法处理到位，既保障了群众合法权益，又维护了法律权威，过去迫于信访、维稳压力花钱买平安的问题得到解决。四是化解矛盾靠法成为制度规范。在法律顾问指导下，政府依法完善了征地拆迁矛盾化解、医患纠纷预防调处、交通事故速调速裁、山林土地水面矿产等资源权属争议调解、非正常死亡处理等机制，推动矛盾化解走上制度化、规范化、法治化轨道，有效防范了影响稳定的问题发生。

二、当前普遍建立法律顾问制度面临的困难和问题

为迅速推进普遍建立法律顾问制度工作，江西省综治办、维稳办、司法厅因势利导，在全面调查摸底的基础上，先后4次组织赴奉新专题调研，形成专题调研报告印发全省，并报中央政法委，得到孟建柱同志批示肯定；同时在奉新举办律师讲堂暨基层政府法律顾问工作经验交流会，组织编写政府法律顾问实务操作指引，为全面推开普遍建立法律顾问制度提供人才、业务的培训与指导。但在推进过程中，也感到当前普遍建立法律顾问制度还面临一些困难和问题。

第一，国家层面的总体规划和顶层设计不够明确具体。作为法治中国建设国家战略的重要内容，理应由国家层面进行总体规划、顶层设计、高位推动。但从目前实践来看，还主要停留在地方和基层探索的层面，对法律顾问制度的指导思想、工作目标、功能定位、职责范围、运行模式、保障机制等，缺乏统一、明确的规范，客观上制约了法律顾问制度的普遍建立和作用发挥。各地在实际操作中也是八仙过海、各显神通，但总体上看，法律顾问的作用大多局限于陪同领导接访、参与处理涉法涉诉信访问题，或作为“灭火队员”参与处置重大突发性事件、群体性事件等，介入政府重大行政决策不多，与真正意义上的法律顾问相去甚远。

第二，政府部门特别是领导干部运用法律思维解决问题的能力亟待提高。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。各级政府特别是各级领导干部，是推进普遍建立法律顾问制度的主体，理应在推进普遍建立法律顾问制度中发挥示范引领作用。但是，受中国几千年“官本位”、人治思想影响，部分政府部门和领导干部，特别是一些基层干部不善于或者不愿意运用法治思维、法治方式解决问题，以言代法、以权压法、“拍脑袋”决策等现象屡见不鲜，阻碍了法律顾问制度的推进进程。

第三，律师资源和能力素质不能完全适应普遍建立法律顾问制度的需要。普遍建立法律顾问制度，需要一大批既有较高理论素养、政策水平，又有丰富实践经验、群众工作能力的律师作支撑。从目前来看，除北、上、广等发达地区外，律师数量占比普遍偏低，律师素质参差不齐。以江西为例，全省4500万人口，11个设市区、100个县（市、区）、1700多个乡镇、街道、园区，现有律师事务所358家，律师3692人，占全省总人口比仅为万分之八。

第四，法律顾问工作保障机制不健全。目前，法律顾问制度，特别是政府法律顾问制度还处在试点探索阶段，运行模式和保障机制还远谈不上健全、成熟。一方面，有的地方只是把法律顾问作为面子工程、形象工程，做个样子、作为摆设、装点门面，实际行政决策不让法律顾问参与、过问，让顾问律师处于不顾不问的尴尬境地。另一方面，有的地方把法律顾问作为一种义工或廉价劳动力来使用，顾问律师特别是社会执业律师的工作量与报酬明显不对等，一定程度上挫伤了顾问律师的工作积极性。

三、推进普遍建立法律顾问制度的路径思考

（一）把普遍建立法律顾问制度纳入法治中国建设总体规划。强化顶层设计、高位推动，加快法律顾问制度立法步伐，为推进普遍建立法律顾问制度提供法制、政策保障和支撑。

（二）深入开展法制宣传教育。大力弘扬社会主义法治理念，引领全社会学法知法、懂法守法、敬法畏法，让依法办事成为全社会的根本遵循，推动各级领导干部、国家公职人员带头运用法治思维、法治方式管理一切社会事务，为全社会作出示范、树立标杆。

（三）完善法律顾问工作保障体系。一是将法律顾问工作经费纳入政府购买服务范围，列入各级政府财政预算，并随经济社会发展，及时调整提高保障标准，保障法律顾问工作正常开展。二是改善顾问律师执业环境，加强顾问律师执业权益保障，保障顾问律师能够依法、全面履行法律顾问职责。三是规范法律顾问运行模式、工作流程及标准体系，把法律顾问工作纳入法治中国建设考核范围，健全考核评价体系和激励约束机制，提高法律顾问工作质量和水平。

（四）大力加强法律顾问队伍和能力素质建设。一是大力发展以律师为主体的法律顾问工作队伍。对老少边穷等律师资源匮乏的地区，加大政策倾斜和财政转移支付力度，鼓励优秀律师事务所、优秀律师设立分支机构，弥补律师资源不足。二是加大业务培训力度，提高顾问律师的政策法律素质和实际工作能力。三是强化监督指导，严明工作纪律和质量标准，及时总结、推广先进典型，推动法律顾问工作健康有序发展。

（责任编辑 张文静）