关于公证机构体制改革的路径思考

山东省司法厅公证管理处课题组

关于公证机构体制改革的路径思考

一、公证机构事业体制改革的发展及现状

自2000年国务院办公厅批转司法部《关于深化公证工作改革的方案》至今的十几年来，公证机构事业体制改革走过了积极推进、初见成效、陷入徘徊的几个阶段。《关于深化公证工作改革的方案》实施后，全国不少省份积极推进公证机构事业体制改革，特别是京津沪直辖市和江浙、广东等经济发达地区的公证机构事业体制改革很快取得了成效。但是，由于受到地方改革政策不配套、某些地方司法行政机关管理僵化、地方经济欠发达等因素影响，公证机构事业体制改革逐步进入了徘徊期，在不少地区，已经改为事业单位并落实了绩效工资的公证机构蓬勃发展；一些改为事业单位但并没有落实绩效工资，特别是连基本的法人自主权都没有落实（公证处花一分钱也需要司法局长批准）的公证机构陷入业务萎缩、人才流失、人员老化的境地；而那些尚未改制的行政体制的公证机构目睹了表面是“自收自支”，实质上是“自收不自支”的公证处的艰难处境，更不愿意继续改革，公证机构事业体制改革由此陷入徘徊期。

随着近年我国事业单位体制改革的推进，尤其自2013年之后，改为事业单位的公证处在薪酬和职务晋升方面受到进一步冲击：一是各地对事业单位重新“定岗定编”，许多县域公证处取消了高级职称的岗位，市区公证处的高级职称岗位数量也锐减，导致公证员技术职务的晋升空间受到极大压缩。二是各地财政、人事部门进一步加强了薪酬支出的控制，许多改为“自收自支”事业单位的公证处被取消了绩效工资，改为阳光工资，薪酬制度甚至不如80年代行政体制的公证处（1980年代底行政体制的公证处可以从业务收费中提取10%作为奖励基金①山东省司法厅、山东省财政厅《关于改革法律顾问处、公证处经费管理办法的通知》（1985年3月24日〔85〕鲁司字第19号）第3条：公证处业务收入的“百分之十作为集体福利和奖励基金。”）。上述二方面的冲击导致公证业务和公证人才进一步流失。面对公务员稳定的薪酬收入、较多的晋升机会和较好的退休待遇，不少由行政体制改为事业体制公证处的公证员心中萌生“上当受骗”的感觉，一些原来是“自收自支”的公证机构想方设法改回“全额拨款”事业单位，甚至退回到行政机关。公证机构事业体制改革陷入进退维谷的困境。

二、公证机构事业体制改革的经验及教训

十几年来公证机构事业体制改革最大的收益是通过积极推进改革，摸清了通过赋予公证机构充分的自主权和公证人员较为灵活的绩效工资来吸引人才、调动公证人员积极性，从而推动公证事业发展的路径。而在公证机构事业体制改革的探索中尚存在一些问题：

1、体制改革目标模糊。自2000年推进公证机构事业体制改革之初，司法部就提出：“积极进行公证组织新形式的试点，特别要着重抓好现有公证处整体转制的试点。年底以前，各省至少要抓一个合作制公证处，直辖市和经济发达的省可以多搞一些试点。合伙制公证处的试点工作我部将另行部署。②司法部2000年9月5日《关于贯彻〈关于深化公证工作改革的方案〉的若干意见》。”对于事业体制改革是作为公证机构体制改革的过渡性目标，还是终极目标，始终没有明确的结论。这使公证处和司法局对改革处于观望心态，增大了改革的阻力。

2、低估了地方运作不规范对公证改革的阻力。《关于深化公证工作改革的方案》对改制后公证处的法人治理结构、财务管理、人事制度都作出了较为明确的规定。但是，在推进改革过程中却低估了地方运作不规范对公证改革所造成的阻力。司法部在积极推进改革，但地方财政、人事、税务等部门不给政策，基层司法局不肯放权，中央有关部门也没有制定明确的配套政策，导致公证机构事业体制改革变异不断，例如：（1）法人治理不规范。在基层司法局肯放权的地区，有些没有改制的公证处也享有充分的人财物自主权；而在基层司法局不肯放权的地区，即使完成改制的公证处买一只铅笔也需要司法局长审批。（2）财务管理不规范。有些改为事业体制的公证处没有绩效工资，而有些行政体制的公证处却有绩效工资；有些改为全额拨款的事业单位其公证收费全部由自己支配，而有些改为企业化管理、照章纳税的公证处却还要“收支两条线”。（3）人事管理不规范。多数改制的公证处都没有真正享有改革方案中所规定的用人自主权。因为公证处没有用人自主权，甚至出现公证处在编人员全部没有公证员资格，只能依靠聘用公证员办证。在这种种不规范的运作中，受伤害最大的是那些改为自收自支实施企业化管理、但在改制之后却仍没有任何自主权、没有绩效工资、实施“收支两条线”的公证处。因为他们没有享受到甚至没有看到任何改革的“红利”。

3、相关理论研究滞后。推进公证机构事业体制改革之后，特别是随着公证处实施绩效工资以及合作制公证处的建立，不论公证行业内还是行业外，提出“公证机构的非营利性质与公证员较高的绩效工资不吻合”、“公证的公权力属性与合作制公证处个人私有属性冲突”等质疑，而与此相关的理论研究却没有跟上，导致公证机构体制改革总是处于质疑当中，终于在2012年末的“桐乡事件”和2013年初的“温岭事件”有了一次集中的爆发③2012年10月17日，网友“枫杨树”在嘉兴某论坛上曝光：“桐乡市公证处主任年薪超80万，一餐大闸蟹能吃掉十几万”，此帖在平面媒体和网络媒体上迅速升温。18日，嘉兴《南湖晚报》率先推出：“举报帖矛头直指桐乡市公证处主任前年年薪高达83.22万元”的专题报道，接着《钱江晚报》、《东方早报》等诸多报刊对此事件相继刊出专题报道或评论。同时新浪网、人民网、凤凰网等所有著名新闻网站更是悉数跟进。到了19日，该事件成为媒体最为关注的热点之一，根据人民网“今日舆情解读”给出的数字分析，19日当天的相关网络新闻高达987篇，相关网络论坛帖文也高达700余篇。虽然有关方面证实，该公证处主任的高薪符合桐乡市的有关规定，而且今年已降低了工资比例，但媒体依然继续关注。到了24日，该事件成为“热度最高的单条网络新闻”，对该事件已有超过10万网友参与和超过8000条评论。2013年1月15日，《文汇报》刊登题为《温岭公证处领导年薪过百万——专家建议加快公证制度改革》称：“浙江温岭当地虎山论坛有网民发帖称：温岭公证处领导年薪过百万，6名正式职工年薪数十万……浙江省社科院杨建华教授认为，问题归根结底还是出在公证制度的垄断性和政府机关对公证书的硬性规定。他建议，要么打破公证机构现状，推进社会力量依法进入公证领域，形成竞争，降低百姓公证负担；要么再次改革，改变现有公证处‘自负盈亏’自收自支现状，使其完全成为国家行政服务机构，大幅降低收费标准甚至取消收费，才能从根本上解决问题。”，众多媒体集中提出质疑。

4、对试点引导、规范不够。自2000年推进公证机构事业体制改革的同时，司法部就开始积极部署合作制公证处和合伙制公证处的试点，但对其法人治理结构、财产权属构成、分配制度等均没有给予足够的引导和规范，导致试点失败率过高，合作制公证处或者夭亡，或者实质上变异成合伙制，这无疑加剧了进一步深化公证体制的困难，削弱了支持公证机构体制改革的力量。

三、进一步深化公证机构体制改革若干理论问题分析

（一）公证是否属于国家职能

公证证明权的性质问题是公证机构体制改革必须首先解决的问题，因为只有在明确了公证证明权是否属于国家权力，然后才能确定这项权利是否可以由社会组织或者个人行使，如何授权。

“传统的观点认为，公证的证明力来源于国家，是国家的授权，公证处作为国家机关代表国家行使证明权。④刘疆：《公证改革的10个基本问题》，《中国公证》2003年第1期。”司法部在2000年颁布《关于深化公证工作改革的方案》时也明确提出公证改革的“三个不变”原则，即“公证机构作为国家法律证明机构的性质不变，公证人员依法行使国家法律证明权的身份不变，公证文书的法律效力不变。⑤段正坤副部长在司法部深化公证改革工作会议上的讲话《认真贯彻落实〈方案〉，全面深化公证工作改革》，《中国公证》2000年第6期。”但是，在《公证法》颁布之后，这一问题发生了变化。立法机关在颁布《公证法》时明确指出：“没有必要由国家对民事法律行为承担证明责任，通过行业组织或者中介机构完全能够胜任这项工作。⑥张福森：《关于〈中华人民共和国公证法（草案）〉的说明》，王胜明、段正坤：《中华人民共和国公证法释义》，法律出版社2005年版，第193页。”因此，目前对于公证证明权是否属于公权力存在二种观点：

一种观点认为，公证证明权仍然是国家公权力，这既是大陆法系公证制度的基石之一，也符合中国的法律传统。如《俄罗斯联邦公证立法纲要》规定：“公证人以俄罗斯联邦名义实施立法所规定的公证行为”；《意大利公证法》规定：“公证书应带有‘意大利共和国’抬头”；《奥地利公证人法》规定：“公证人在执行职务时，具有使用国徽的权利”⑦司法部律师公证工作指导司编：《中外公证法律制度资料汇编》，法律出版社2004年版，第739页、779页、821页。。正是基于公证的公权力属性，公证书才具有证据效力、强制执行效力和法律成立要件的效力这三大效力。

另一种观点认为，虽然大陆法系的公证制度普遍将公证定位为公权力，但就目前中国的立法和司法实践而言，公证行业又确实谈不上有任何公权力可以行使。认为公证具有三大效力就证明公证属于公权力的观点并不能成立。首先，《民事诉讼法》第69条规定，公证书具有较强的证据效力，这仅是针对人民法院采信证据作出的一种先后顺序的安排，并不说明公证机构行使的是公权力。依据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第9条规定，生效的仲裁书与公证书具有相同的证据效力，能说明仲裁机构行使的是公权力吗？依据《关于民事诉讼证据的若干规定》第8条规定，当事人的“自认”也具有类似公证书的证据效力，难道当事人“自认”也是行使公权力？其次，公证书的强制执行效力是源于当事人自愿放弃诉权，而非源于公权力。例如依据新《民事诉讼法》第196条、197条规定，抵押权人可以就抵押合同直接申请人民法院强制执行，难道就能够认定抵押权人也享有公权力？仲裁书的执行效力远远高于公证书，但众所周知，无论国内的仲裁机构，还是国际的仲裁机构，其享有的仲裁权都不属于公权力，而主要是当事人意思自治的产物。第三，关于法定公证的问题，别说目前法定公证还是纸上谈兵，即使将来法律规定了法定公证的具体项目，也不能说明公证机构行使的是公权力。工商局规定公司注册需提交验资报告，难道就认定注册会计师享有公权力？最高人民检察院《关于公证员出具公证书有重大失实行为如何适用法律问题的批复》明确规定，公证员出具的公证书如有重大失实，视同与注册会计师等中介组织一样是以出具证明文件重大失实罪追究刑事责任，而非以行使公权力的主体那样追究渎职罪。

综上，在目前，中国的公证并没有公权力属性。如果硬要认定公证具有公权力属性会大大增加公证体制改革的阻力。在“桐乡事件”和“温岭事件”之后，媒体不是揪住公证的公权力问题不放吗？《北京晚报》在题为《一个公权力部门“自肥”的标本》评论中刻薄地指出：“公证处凭什么赚钱？凭着民众授予政府的公权力。离开公权力的信用担保，公证处的公证书不过是一纸空文。⑧新浪网。http://news.sina.com.cn/c/2012-10-23/145925420803.shtml”

我们认为，虽然上述两种观点存在分歧，但在公证职能可以由政府机关以外的其他组织履行这个关键点上并无分歧。由此，我们认为，公证证明权的属性并不影响公证机构体制的改革。

（二）非营利机构能否“自收自支”

关于公证处这一既具有准司法性质，又具有非营利性质的机构能否实施企业化管理，公证行业内外都存在争论。《大众日报》曾刊登评论《公证不能成了渔利事业》指出：公证处“自收自支,独立法人,意味着桐乡市公证处实行了企业式管理。企业以追逐利润为根本。⑨《北京晚报》2012年10月23日。http://news.sina.com.cn/pl/2012-10-22/115025410999.shtml”而人气颇旺的红网更是登出评论《公证处岂能自收自支？荒唐！》⑩红网。http://news.sina.com.cn/o/2012-10-25/003325431561.shtml，并在《公证处领导年薪过百万并非没有“问题”》的评论中指出：“公证处是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构，明显具有行政执法性质，按理应转为公务员或全额拨款事业单位。可温岭公证处不仅自收自支，且监管不严，导致收入颇丰，民怨沸腾。⑪红网。http://hlj.rednet.cn/c/2013/01/16/2880992.htm”

我们认为，这些误解多源于对非营利机构的片面认识。《民办教育促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业”。私立学校不都是自收自支吗？理论界公认的非营利机构的核心标准是不进行利润的分配或分红，不以任何形式将非营利机构的资产转变为私人所有财产（包括清算后的财产）⑫参见蔡磊：《非营利组织基本法律制度研究》，厦门大学出版社2005年第1版，第150页。。如果还要对非营利组织作进一步的限制，至多就是规定非营利机构的收费“由政府确定收费标准”。但是，没有一个国家规定，非营利机构不能自收自支。那种认为只要是非营利机构就要“收支两条线”，只能说明国家包办一切非营利事业的计划经济的陈旧思想仍然很有市场。全国人大法工委副主任王胜明在《公证法》颁布时谈到如何理解公证机构的“非营利性”时重申了上述理论界公认的标准：“从法律的角度讲，‘不以营利为目的’，主要指开办和设立公证处的人，不以开办、设立公证处获利为宗旨。不是说公证处不能收费、不能赚钱，而是公证处赚到的钱应该装在什么口袋，应该用在何处，不能直接与开办、设立公证处的人的利益挂钩。⑬王胜明：《深刻理解〈公证法〉立法原意，为贯彻落实〈公证法〉打下坚实基础》，《中国公证》2005年第11期。”法律从未规定非营利机构不能自收自支。

（三）公证处作为非营利机构能否实施效益工资

有观点认为，公证机构作为非营利机构，不应当采用绩效工资。例如在“桐乡事件”之后，《京华时报》的评论《割断权力脐带公证处才有公正》认为：桐乡公证处“从实际情况看，所谓不以营利为目的已然沦为空谈。当地曾出台文件，确定公证员相关收入与效益挂钩。⑭《京华时报》2012年10月20日。http://epaper.jinghua.cn/html/2012-10/20/content_1657084.htm”《新京报》的评论更直截了当，题目就是《非营利的公证处不该有“效益工资”》⑮《新京报》2012年10月20日。http://epaper.bjnews.com.cn/html/2012-10/20/content_381355.htm?div=-1。我们认为，绩效考核是一种管理手段，既可以用于营利机构的管理，也可以用于非营利机构的管理。中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确规定：“进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作”。作为非营利的义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位可以实施绩效工资，公证机构为什么不可以？

在目前中国绝大多数人才配置已经实现市场化的今天，一个行业工作人员薪水的高低主要取决于这个行业究竟需要吸纳何种水准的人才方能胜任工作，与用人单位的营利与非营利并无多大关系。大学是非营利机构，但诸多大学的网站上都常年登载着高薪诚聘学科带头人的广告。为何？因为没有足够的高薪不可能吸引到具有实力的学科带头人。而没有有实力的学科带头人，建设一流大学就是一句空话。酒店是营利性机构，但酒店绝大多数岗位属于低薪岗位，为何？因为酒店绝大多数岗位无需聘用专业人才。同样，公证行业的薪水高低应当主要取决于这个行业究竟需要何种水准的人才。众所周知，公证行业作为法律职业共同体中的一员，与法官、检察官、律师一样，需要社会精英的加入方能胜任工作，且目前的公证员受公证机构岗位设置和事业单位身份的限制，在技术职务或行政职务上的晋升空间都极为有限，其职业岗位的吸引力远远不如法官或检察官。如果一味地坚持认为公证机构作为非营利机构就不能有高薪（当然，畸高是不可取的），那么，公证行业依靠什么来吸引足够的精英法律人才为民众提供有水准的服务？目前诸多公证处无法达到《公证法》所规定的应当有两名执业公证员的基本要求，诸多公证处没有全日制本科以上学历的法学专业人士加入，显示出这个行业在人才竞争中所存在的生存危机。

四、目前事业体制公证处存在的主要问题

（一）公证机构的法人自主权没有落实

多数基层的公证处既没有用人的自主权、也没有财务自主权。许多公证机构没有独立账户，所有收支均由司法局掌控。这不但严重影响了公证处开展业务的积极性，也在一定程度上剥夺了公证处开展业务所必需的人力资源和物质基础。

（二）财务管理制度无法落实

许多已经改为“自收自支”的公证处，地方财政仍然对其实施“收支两条线”管理，而且“完不成预算，下不保底；超额创收，没有奖金”。这种“自收不自支”的财务管理现状成为目前对公证体制改革最大的阻力；而且如果要改变这种状况还面临地方财政和司法局的双重阻力。

（三）绩效工资改革不配套

2000年实施公证机构事业体制改革初期，不少改制的公证处实施了绩效工资制度，但随着行政机关阳光工资制度的实施，不少事业体制的公证处也“被阳光工资”，并取消了绩效工资。尤其是去年不少地方政府对事业单位实施限薪之后，保留绩效工资的公证处越来越少，即使保留住绩效工资的公证处，其提取绩效工资的比例也越来越低。

（四）岗位重新设置压缩了公证员的职务晋升空间

2000年推行的公证事业体制改革的初衷之一，就是改为事业单位后，公证员可以通过评定技术职务（职称），解决基层公证处行政级别低，晋升空间狭窄的问题。从这些年的改革实践来看，这项改革措施与实施绩效工资的改革措施一样，实施之初的效果尚可；但随着事业单位改革过程中的重新定岗定位，公证处的中高级技术职位被大大减少，多数县域公证处没有设置高级技术岗位，公证员又回到了改革之前晋升空间狭窄的境地。

（五）进一步改革的阻力增大

目前公证工作进一步推动改革的阻力增大，主要表现在二个方面：一是基层司法局在失去对律师所的人财物管理权之后，对公证改革充满戒备，认为进一步推进公证改革必然会削弱基层司法行政的职能。二是在法律服务市场上，由于律师、基层法律服务在竞争中迅速壮大，而仍处在体制内的公证处，无论是人员素质还是思想意识，都不同程度上存在难以适应市场竞争的问题，恐惧改革、抵触改革的氛围浓厚。

五、进一步深化公证机构体制改革的利弊分析

目前，随着各地事业单位体制改革进入实际操作阶段，公证机构体制改革又进入抉择的十字路口。

（一）继续推进公证机构事业体制改革的利弊分析

继续推进公证机构事业体制改革，这是目前司法行政机关的主流观点。这一改革路径的优势是符合现有的制度框架，改革不会引起公证行业太大的震荡，公证的公信力也不会减损。但是，这一改革路径的风险是：

1、难以落实具有足够吸引力的绩效工资制度，公证队伍和业务发展面临萎缩的风险。公证行业近几年在整体上能够保持业务和队伍的发展，在很大程度上源于部分公证机构实施了具有相当吸引力的绩效工资制度。但是，如果公证机构参与事业体制改革，不但新参与改革的公证机构难以落实绩效工资制度，过去已经实施绩效工资的公证机构也难以保留住已有的工资制度。目前许多公证机构被地方政府限薪就是例证。即使改为“公益三类”的事业单位，人事部门仍然不会为公证行业现有的绩效工资单独放行。（2）按照目前我国的行政管理体制，人事和经费支出主要由地方政府掌控，而公证行业人少力单，在改革过程中，基本不具备要求有关部门单独为公证行业出台绩效工资制度的可能性；甚至可以说，整个公证行业基本没有参与制定分配政策的话语权。

2、编制会继续成为束缚公证行业发展的羁绊。公证机构参与事业体制改革，如果归类为公益一类或公益二类，受编制限制，公证员的数量、晋升的职位（包括技术职称）都会受到很大限制，难以建立符合市场需求的公证队伍；如果归为公益三类，虽然没有编制了，还要受到工资定额等种种约束，也难以稳定公证队伍。而且，如果真正做到没有编制、去行政化了，也面临公证处主任对改革的抵触。

3、司法行政机关难以真正放权。近十几年的改革实践证明，公证机构改为事业单位后，基层司法局对公证机构人财物的控制过严，公证处没有自主权的情况并没有得到多大改善。如果继续推进公证机构事业体制改革，这种现状仍然会继续阻碍公证工作发展。

（二）公证机构转为经营类事业单位的利弊分析

公证机构转为经营类事业单位，这是不少陷入限薪困境的公证处无奈之下设想的一种改革路径。这一改革路径的优势是能够暂时摆脱事业单位在薪酬制度、用人编制等方面的束缚，公证处在财务、人事等方面可以获得较大的自主权；而且，这种改革不涉及人员分流，对从业人员而言，震荡较小。但是，这一改革路径的风险是：

1、突破了现有的法律框架。《公证法》第6条明确规定，公证处“不以营利为目的”，正因为如此，司法部于2009年下发了《关于公证机构不属于生产经营类事业单位的批复》，反对将公证处改变为“生产经营类事业单位”。

2、无法真正解决公证机构没有法人自主权的问题。公证处改为经营类事业单位，如果基层司法局不愿意放权，仍然维持目前人财物统统归司法局掌控的局面，那么，公证处改为经营类事业单位之后也不会有足够的活力。

3、依然无法建立具有足够吸引力的薪酬制度。公证处改为经营类事业单位，仍然难以摆脱限薪的困境。正如四大国有银行的工资远远低于民生银行等银行的工资，公证处恐怕也难以确立可以媲美律师平均年薪的薪酬制度。而若公证员的平均年薪与律师的平均年薪差距很大，公证处将无法吸引人才和留住人才。

（三）扩大合作制（或合伙制）试点的利弊分析

扩大合作制试点的设想得到经济发达地区为数众多的公证员响应。这一路径的优势是能够最大限度调动公证员的积极性，公证业务会得到迅速发展，公证队伍的规模和素质也会得到提高。但是，这一路径存在的风险是：

1、对公证队伍造成较大的震荡，面临公证业内较大阻力。受长期计划经济的影响，公证队伍中不少人无论是理念还是业务素质，都难以适应合作制的运作方式。因此，扩大合作制和合伙制试点，会给公证队伍带来较大震荡，遭遇很大阻力。而且，基层司法局也会因为彻底失去对公证处人财物的控制权而极力反对，拖延改革。

2、公证的公信力可能会受到一定减损。近几年合作制公证处的试点证明，公证处改为合作制对公证质量并没有太大影响，但受意识形态等因素影响，从社会层面考察，公证处改为合作制，其公信力还是会受到一定程度减损。即使台湾这种以私有经济为主的地区，在实施法院公证人与民间公证人“双轨制”的过程中，许多当事人仍然认为法院公证人比民间公证人更可信赖。可以预见，在以公有制为主的大陆地区，公证处改为合作制，对公证的公信力必然会有一定程度的减损。

3、在理论上难以获得社会认可。目前，社会各界多数仍认为公证属于公权力，我国并无西方和日本“公权力可以授予个人行使”的法律传统，公证处改为合作制，以公权力“赚钱”归个人，往往会受到质疑，这会大大加剧改革的阻力。此外，虽然大陆法系的公证制度普遍存在“定额管理”，以此形成公证行业相对垄断的制度， 我国《公证法》第7条所规定的“统筹规划、合理布局”也暗合此意。但如果公证处改为合作制（或合伙制），其垄断地位必将受到质疑和冲击。

六、对推进公证体制的几点建议

（一）要坚持积极稳妥的原则

公证改革涉及到基层司法局、公证处、公证员各方的切身利益，涉及到人事、财政、税务等方方面面的协调，还涉及到保证办证质量等法律风险，因此，务必要秉持积极稳妥的方针。建议采取分步走的方式，先易后难；先试点后推广。

（二）行政体制公证处的改革

行政体制公证处改为事业体制，这是司法部2000年公证改革方案就已经确定的目标，此次事业单位改革不会改变此目标，而且应当会“一刀切”。对行政体制公证处的改制，建议把握以下环节：（1）积极争取有一个较为宽松的过渡期，例如设定一个3～5年的过渡期。但这比较困难，因为自2000年正式推进事业体制改革已有十余年，再建立过渡期的建议未必获得编制部门和人事部门的认可。（2）坚持司法部2000年公证改革方案所确立的“老人老办法，新人新办法”的基本原则，做好人员分流、安置工作。对因改制导致公证员流失较多、影响正常开展公证业务的地区，可以采用合并辖区、允许邻近公证处设立办证点的方式弥补。（3）对于新转为事业体制的公证处，积极协调税务部门，按照新建企业的标准，享受相应的减免税待遇。

（三）事业体制公证处的改革

对于事业体制公证处的改革，倾向将公证处归类为公益三类，但关键是要落实配套政策，这很大程度上取决于与财政、人事、税务等部门协商的结果。因为如果不能落实绩效工资等配套政策，“一刀切”把公证处都划为公益三类会面临巨大的政策风险，导致公证处重蹈“自收不自支”的覆辙。目前，司法行政管理部门能够确定的事情，就是制定“公证机构管理指南”，规范基层司法局对公证处的人财物和业务发展进行管理的职权和程序，并将此纳入对基层司法局考核的内容。此外，建议积极推广“一处两制”方面的成功经验，争取人事部门认可“一处两制”的做法。

（四）关于合作制（或合伙制）试点

因为这必须由司法部确定，而目前司法部完全停止继续扩大该项试点，故目前不能扩大该项试点工作。

七、结语

目前公证行业存在二个方面的重大缺失：一方面是人才缺失。公证员这一职位，法律规定的任职资格较高，但却缺失薪酬的上升空间，缺失技术职务的上升空间，缺失行政职务的晋升空间，又承担较大的执业风险，如此的结果必然是人员萎缩、素质下降。另一方面是缺失危机感。不论是司法行政部门还是公证处，多数人认为，公证是不可或缺的。而现实是，去年以来招标公证已经被律师见证蚕食，遗嘱公证受到中华遗嘱库冲击；最近，浙江省高级人民法院发布了《关于审理担保物权案件的意见》，对债权人不经诉讼直接申请人民法院变卖、拍卖抵押物作出了非常具有可操作性的规定，公证机构的强制执行业务必将被逐步蚕食……公证绝不是不可替代的，市场在发展，特别是在信息化时代，任何一个服务行业如果不思进取，都会面临出局。因此，公证如果不改革，最终会成为司法行政机关的“负资产”。

（责任编辑 赵海鸥）