关于当前社区矫正工作的几点思考

刘道龙（湖南省司法厅副厅长）

魏 威（湖南省社区矫正管理局副局长）

关于当前社区矫正工作的几点思考

根据中央的要求和省委、省政府的部署，湖南省社区矫正工作自2008年9月启动试点以来，全省司法行政机关克服工作机构、人员、经费、经验等方面的重重困难，积极组织实施，全省社区矫正取得明显成效。一是社区矫正工作体系基本建立，全省14个市（州）和各县（市、区）初步建立了“党委、政府统一领导，司法行政部门组织实施，相关部门协调配合，社会力量广泛参与”的社区矫正领导体制和工作机制；二是工作进展比较顺利，2008年9月，湖南省在14个市（州）中的长沙市岳麓区、湘乡市等15个县（市、区）启动了试点，2009年初开始陆续接收社区服刑人员，2010年在全省所有市辖区开展试行，2011年将社区矫正工作扩大到了全省各县（市、区），2012年在全省所有乡镇（街道）全面推开；三是工作制度不断完善，在贯彻落实中央关于社区矫正工作的重大决策部署和相关部门重要文件、制度的同时，湖南省结合工作实际，先后制定了13个关于社区矫正的规范性文件和多项工作制度，使社区矫正工作基本做到了有章可循；四是教育矫正成效明显，截至2013 年9月在册社区服刑人员为3万余人，已累计接收5万余人，社区服刑人员重新违法犯罪率仅为0.07‰，处于全国领先水平。与此同时，湖南的社区矫正工作面临的困难不少，司法行政机关及社区矫正机构面临的压力不小，归纳起来主要有：一是对社区矫正性质把握还不够准、认识还不到位；二是社区矫正工作的保障比较滞后；三是社区矫正工作队伍能力素质还不相适应；四是工作发展不平衡，等等。存在的这些困难和问题，已经影响甚至制约了全省社区矫正工作的健康发展。因此，需要各级党委、政府及司法行政机关高度重视，下大力气加以解决。

一、冲破思想阻力

社区矫正是一种与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行方式。在我国，社区矫正是将管制、缓刑、暂予监外执行、假释的罪犯置于社区内,由社区矫正机构在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。我国社区矫正的定义，对社区矫正工作的性质、对象、力量、机制、内容、目标方向都进行了明确界限，但由于社区矫正在我国及我省开展的时间不长，大家对这一新事物认识不清、不到位具有一定的客观性，但对这些模糊、错误认识如不及时纠正，对工作是十分有害的。从近年来我省社区矫正工作实践来看，端正思想认识，正确把握社区矫正的本质属性和方向，是当前推进我省社区矫正健康发展的重要任务。

（一） 破除与监禁矫正不恰当比较思想。长期以来，我国实行的是单一的监禁刑罚，当引入社区矫正这一非监禁刑罚执行方式后，人们自觉不自觉地将社区矫正与监禁矫正进行不恰当比较，一方面是认为都是刑罚执行，就采用监狱工作的理念、思维、方式方法开展社区矫正工作，特别是在社区矫正工作规范滞后的情况下，照搬一些监狱工作模式，甚至侵犯社区服刑人员合法权利，使得社区矫正工作失之过严；另一方面是认为都是刑罚执行工作，就要参照监狱警囚比配备执法工作力量，拨付经费，产生脱离社区矫正性质的不当期望值，也使得一味强调建立社区矫正警察队伍的呼声日益高涨，认为当前社区矫正没有法律地位，保障不到位，与监狱的保障对比相距太远，于是消极对待工作，有的地方甚至不按规定接收社区服刑人员。

（二）厘清社区矫正与监外执行区别。监狱系统有一种思想认为现在的社区服刑人员过去由公安机关监管时，没有象现在司法行政机关社区矫正机构这么严格，甚至认为现在是司法行政机关内部“多事”等等。这些认识，忽视了社区矫正制度的存在，对适用社区矫正社会调查评估、规范监所与社区矫正机构工作衔接等工作制度不了解、不理解，产生对社区矫正工作不配合、不支持甚至对抗的心理及行为，出现了目前部分地方和工作环节上监狱与社区矫正机构衔接不顺畅、工作不协调的现象。

（三）澄清与安置帮教相混淆观念。将社区服刑人员等同于刑释安置帮教人员，这在少数司法所工作人员中较为明显。表现为将这两项工作混为一谈，特别是将社区矫正的社会适应性帮扶与安置帮教的帮扶等同起来，使得社区矫正这一刑罚执行工作失之于软，削弱了社区矫正刑罚执行的功效，偏离了社区矫正方向，改变了社区矫正刑罚执行的性质，影响了社区矫正刑罚执行的正常进行。

（四）摒弃“等靠要”思想。社区矫正是司法行政机关在“四无”（无机构、无人员、无经费、无经验）的状态下克服重重困难启动的，但随着社区矫正工作的推进，特别是社区服刑人员的快速增加，在机构建设、人员编制、经费及法制保障等滞后的情况下，加上司法行政队伍中“弱势”心理定势的影响，一些工作人员产生了“等靠要”的思想，导致工作“慢慢来”，甚至停滞不前，贻误工作。

（五）消除埋怨情绪。对目前社区矫正工作机构、人员、经费和立法等与工作不配套的现状，在一些县级司法局及司法所产生了较严重的埋怨情绪，他们没有辩证地看待我省及我国实行社区矫正以来在机构、人员、法制保障及体制机制建设方面取得的进展，没有看到目前社区矫正工作中存在的一些困难和问题是发展过程中的困难和问题。这种消极的思想情绪，导致工作不落实，不得力，甚至有的不作为，乱作为，影响了社区矫正工作的正常展开。

思想是行动的先导。以上的这些思想和认识问题，在各地各级不同程度地存在，已经影响甚至阻碍了社区矫正的正常开展，必须引起高度重视。要站在把握刑罚执行方向、维护法律权威、维护社会公平正义的高度，进一步把思想和认识统一到国家对社区矫正的法律定位、中央和省对社区矫正的决策部署上来，正确把握社区矫正本质属性，加快推进我省社区矫正工作。

二、依靠党政领导

中央明确提出，我国社区矫正要建立“党委、政府统一领导，司法行政机关组织实施，相关部门协调配合，社会力量广泛参与”的领导体制和工作机制，这也是由社区矫正这一刑罚执行方式、我国的国情及司法体制所决定的。社区矫正是一项系统工程，需要党委、政府的坚强领导才能有效推进，特别是在社区矫正发展初期，更加需要各级司法行政机关积极主动争取党委、政府的重视和支持。我省开展社区矫正工作以来，广大司法行政机关积极争取党委、政府的重视和支持，社区矫正工作的试点和推开工作进展比较顺利，随着社区矫正工作的推进，各级党委、政府对社区矫正工作的认识和重视程度不断提高。但是，从现状来看，社区矫正工作在各级党委、政府的工作中还没有摆到应有的位置，改变这一现状，需要各级司法行政机关善于紧紧依靠党委、政府的领导力，在党委、政府的坚强领导下推进社区矫正工作。首先，要积极主动、理直气壮向党委、政府汇报社区矫正工作，特别是要阐明社区矫正工作的性质、领导体制和工作机制，争取重视和支持。其次，要对本地开展社区矫正工作的优势、存在的困难和问题做到心中有数，特别是要提出切合本地实际、行之有效解决困难和问题的措施，防止部分司法行政机关出现的讲困难和问题停留在口头上、解决困难和问题落实不到行动上的状态，当好党委、政府推进社区矫正工作的参谋，有计划、有措施、分步骤扎实推进社区矫正工作。再次，社区矫正工作离不开法院、检察、公安等部门和基层、社会组织的配合参与，要充分发挥各级社区矫正工作领导小组的作用，在社区矫正执法工作中规范和加强司法行政与法院、检察、公安等部门的衔接，在社区矫正教育帮扶工作中落实教育、民政、人社等部门的社区矫正工作职责。各级司法行政机关要争取党委、政府支持，将社区矫正工作纳入相关部门和组织、特别是乡镇（街道）及村（居）民委员会的工作职责与考评内容，尤其要充分发挥村（居）民委员会在社区矫正工作中的基本力量作用，从而把司法行政机关“组织实施”社区矫正工作的职责落到实处。

三、凝聚社区合力

在我国，社区矫正是将管制、缓刑、暂予监外执行、假释的罪犯置于“社区”内, 由社区矫正机构在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下开展社区矫正工作。但是从我省社区矫正工作现状来看，在正确把握社区矫正这一刑罚执行方式、特别是其“社区性”上存在一定的差距，从而影响了当前社区矫正工作的全面推进。当前，在加强社区矫正工作的“社区”力量上，要从以下几个方面思考和解决问题。

（一）正确把握社区矫正工作力量的“社区性”。我国社区矫正的领导体制和工作机制明确了“司法行政机关组织实施，相关部门协调配合，社会力量广泛参与”的格局，当前尤其要改变社区矫正工作由司法行政机关“单打独斗”的观念、思维模式、工作方法。首先从理念上认识到目前社区矫正工作不是缺乏力量，而是对社区矫正工作力量缺乏有效的组织、指导和整合，切实将社区、社会力量“组织”起来参与社区矫正工作，发挥应有作用。

（二）切实加强社区矫正小组建设。“两院两部”的《社区矫正实施办法》和我省“两院两厅”的《社区矫正实施细则》都明确要求，为每个社区服刑人员成立矫正小组，矫正小组成员除由司法所执法工作人员担任组长外，其他成员可以包括社会工作者和志愿者以及有关部门、村（居）民委员会、社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等。成立矫正小组，既体现了社区矫正的本质属性、工作机制，又是落实社区矫正监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶基本任务的现实要求。在工作中，县（市、区）司法行政机关及社区矫正机构应指导司法所认真落实专群结合的工作机制，加强矫正小组建设，要挑选人员、明确责任、加强督导，积极、有效发挥矫正小组的作用，把社区矫正工作夯实筑牢。

（三）司法行政机关要积极主动参与社区建设。社区功能的强弱，直接影响社区矫正工作的开展，社区功能发挥得好，有利于社区矫正的有效进行，反之，社区矫正难以开展，甚至无法进行。同时，社区功能发挥好了，会减少社区内人员的违法犯罪，进而减少社区服刑人员数量，从而形成良性循环。司法行政机关要在党委、政府的领导下，积极主动参与到社区建设中去，充分发挥司法行政职能多的作用，在社区的管理、服务、保障、教育、安全稳定等功能作用的发挥上提供法律服务和法律保障，进而融洽司法行政机关特别是司法所与社区之间的关系，为司法行政机关组织实施社区矫正夯实基层组织、群众力量基础。

四、提升队伍能力

“两院两部”的《社区矫正实施办法》和我省“两院两厅”的《社区矫正实施细则》规定：县级司法行政机关社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助；司法所承担社区矫正日常工作；社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。这些规定明确了我国社区矫正工作力量是以司法行政机关执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”的社区矫正工作队伍。从当前的状况来看，我省社区矫正工作队伍建设取得了一定进展，但是存在的困难和问题也比较明显，除社区矫正工作队伍专业化程度不高以外，社区矫正工作执法人员数量明显不足、能力不相适应、队伍不稳定，社会工作者数量明显不足、队伍不够稳定，志愿者作用发挥不够明显。社区矫正工作队伍建设存在的这些困难和问题，已经影响甚至制约了社区矫正工作的正常开展，需要认真研究解决。坚持发展与规范并重，建立一支综合素质高、专业能力强、结构合理、相对稳定的社区矫正工作队伍，已经迫在眉睫。

（一）增加数量。据统计，截至2013年6月底，我省兼职从事社区矫正工作的人员市（州）司法行政机关共40人，平均每个市州为2.8人，县（市、区）共393人，平均每个县市区为2.9人；全省2405个司法所中： 兼职从事社区矫正工作的4771人中，中央政法专项编制2140人，地方行政编制1073人，事业编制857人，其他身份701人；无人所78个，1 人所1082个，2 人所571个，3人所674个。同期全省在册社区服刑人员为29126人。从统计数据来看，一方面是目前我省司法所中央政法编制数量明显不足，加上部分县（市、区）挤占挪用中央政法专项编制，使得司法所部分工作人员不具备刑罚执行的主体资格，损害了社区矫正刑罚执行的法律地位、权威性和严肃性；另一方面是目前每个司法所平均有12名社区服刑人员，部分司法所社区服刑人员已经在80人以上，司法所目前承担着包括社区矫正在内的9项职能任务，工作力量严重不足，社区矫正各项工作难以落实到位，矫正质量难以保证。改变这一现状，一是对全省司法所中央政法编制进行清理，解决部分地方挤占挪用中央政法专项编制的问题。二是协同省编制部门向中央申请增加政法专项编制，每个司法所明确1名以上中央政法专项编制、具有公务员身份的工作人员专职从事社区矫正工作，确保社区矫正执法主体资格的合法性。在此基础上，逐步建立一支专门化的非监禁刑罚执行队伍，即社区矫正警察队伍，从而保障社区矫正工作顺利开展。三是要抓住政府出台政策购买服务的契机，积极争取党委、政府支持，按一定条件、比例招聘社区矫正社会工作者，建立一支数量相适应、结构合理、专业优良的社区矫正社会工作者队伍。四是按一定条件、比例建立完善社区矫正志愿者队伍。

（二）提高质量。社区矫正工作队伍素质的高低，直接影响社区矫正工作成效，甚至关系到社区矫正的工作方向和大局。提高社区矫正工作队伍能力素质，是摆在各级司法行政机关面前的一项十分重要而又紧迫的任务。一是要实现“大转变”。长期以来，县（市、区）司法局和司法所从事的是法律服务和人民调解等“软”职能的工作，承担社区矫正这一刑罚执行“硬”职能后，工作性质、对象、内容、方法等方面发生了质的变化，产生了诸多不适应，需要在职能定位、思想观念、工作理念、思维模式、工作方式方法等方面从“服务”向“执法”进行转变，切实履行好社区矫正执法职责。二是加强对社区矫正工作人员的教育培训，重点是着力提高社区矫正执法工作人员的能力素质，包括执法意识、执法理念、执法能力、执法水平等，确保社区矫正工作人员的能力素质与当前繁重的工作任务相适应。三是要建立完善教育培训机制，选择一、二所合适的高校建立省级培训基地，各级司法行政机关应定期确定培训方向、规范培训内容、丰富培训形式，并对培训活动的效果进行跟踪问效，不断改进教育培训工作，提升社区矫正工作队伍专业化水平。

（三）分类管理。社区矫正工作队伍构成的多元性及工作职责的差异性，必然要求各级司法行政机关对社区矫正工作队伍在统一基本要求的同时，要重点抓好分类管理。一是对社区矫正执法工作者队伍而言，在按照公务员的基本要求进行考试录用、管理、培训、考核、奖惩的同时，要着眼规范社区矫正刑罚执行，建立和规范社区矫正执法人员准入机制，提高社区矫正执法工作人员执法能力素质及组织协调水平，确保社区矫正执法公平、公正、规范、廉洁；二是对社区矫正社会工作者、志愿者队伍而言，要建立准入机制和条件，把好进口，畅通出口，司法行政机关要加强社区矫正社会工作者、志愿者的行业组织建设，在省、市（州）、县（市、区）分别建立社区矫正社会工作者协会、社区矫正志愿者协会，实行规范化的行业管理；三是要建立符合社区矫正社会工作者、志愿者特点的岗位职责、考评机制和激励机制，提高社会工作者、志愿者的工作效能；四是司法行政机关要“组织指导”社会工作者、志愿者参与社区矫正工作，但不能违背社会工作者、志愿者工作的特殊规律去干扰工作，尊重其工作规律，确保社会工作者、志愿者在社区矫正工作中充分发挥行业和专业作用。

五、增强研究推力

我国从2003年引入、试点社区矫正这一新的刑罚执行方式过程中，研究、总结推广了北京模式、上海模式等试点经验，推动了全国社区矫正的发展，确定了我国社区矫正的方向，初步建立了中国特色社区矫正制度。我省自2008年9月试点社区矫正工作以来，一手抓发展推开，一手抓规范建设，在不断总结经验的基础上，先后出台了我省的适用社区矫正社会调查评估办法、奖罚办法、社区矫正实施细则等13个规范性文件和工作制度，有效促进了我省社区矫正的规范、健康发展，有些制度规范在全国领先，得到了司法部的充分肯定。从我国、我省社区矫正处发展现状来看，加强社区矫正理论和实践研究、充分发挥理论研究对实践的推动作用仍然十分重要。

（一）高度重视。理论是行动的指南。随着社区矫正工作在我省的全面展开，加强社区矫正基础理论研究、正确把握社区矫正方向和大局，加强社区矫正风险评估工具开发和信息化建设等应用性研究、解决社区矫正的基础环节问题，已经显得尤为重要和迫切。省级社区矫正机构要着眼大局，承担起这些研究及应用推广的职责，切实解决存在的突出问题和重点难题。

（二）系统规划。社区矫正在我国及我省都是方兴未艾的事业，需要研究的内容和范围都很广泛，面临的新情况和新问题在今后一个比较长的时期内会层出不穷，司法行政机关及社区矫正机构要把握社区矫正刑罚执行的开放性特点和工作机制，依托和充分发挥高校、研究机构等的资源优势，坚持整体规划、把握重点、分期进行、逐步解决的总体思路，加大投入，加强合作，有力推进社区矫正这项系统工程建设。

（三）把握重点。从我省目前社区矫正实践来看，一是要健全制度体系。建立健全符合我省社区矫正特点的制度体系，从基础上确保我省社区矫正工作规范、健康发展。二是要加强对重点工作对象的矫正研究。一个是对农村户籍社区服刑人员的矫正研究。我省2013年6月底在册社区服刑人员29126人，其中农村户籍22662人，占77.8%（全国的比例为78%）。因此，要依托对我省涉农问题研究有成果、有优势的湖南农业大学开展农村社区矫正研究，从而在加强农村社区矫正力量、完善农村社区矫正制度措施、落实农村社区矫正监管、教育和帮扶任务上取得理论成果和实践上的有效推进。另一个是对主要犯罪类型社区服刑人员的矫正研究。我省2013年6月底在册的社区服刑人员中，侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序三种犯罪类型的社区服刑人员分别占同期总数的23.3%、24.1%、17.4%，准确把握三类犯罪社区服刑人员的心理、行为等特点，有针对性地采取监管、教育和帮扶措施，增强矫正效果，具有非常重要的研究价值和实践需要。三是要解决重点难题。在社区矫正工作多个环节，需要运用科学的评估工具对社区服刑人员进行风险评估和矫正质量评估。笔者2011年参加司法部组织的赴加拿大社区矫正境外培训学习，了解到欧美国家十分重视社区矫正评估工具的开发和应用，加拿大已经开发使用了第四代风险评估工具，2007年我国香港地区引进了其第三代风险评估工具，但由于国情、社情、法律制度等的不同，对国外及香港地区的风险评估工具不能照搬照用。因此，目前迫切需要依托具备心理学、法学等科研力量的高校或机构研究开发社区矫正风险评估、质量评估工具，广泛应用于社区矫正社会调查风险评估、入矫及解矫风险评估、矫正质量评估等多个环节，科学评估社区矫正风险、质量，促进社区矫正质量的提高。

（责任编辑 张文静）