三十年以来的司法协助工作

司法部司法协助与外事司

三十年以来的司法协助工作

司法协助是各国在平等与互惠的基础上相互为对方国家的司法活动提供方便与合作的一项制度。它有广义与狭义之分。广义的司法协助包括民商事司法协助、刑事司法协助、引渡、诉讼移管、被判刑人移管和犯罪资产的返还与分享。狭义的司法协助则仅指民商事和刑事司法协助。

一、我国司法协助的产生与发展

改革开放之前，我们对司法协助知之甚少，几乎连概念都说不清。19世纪中叶之前，满清政府闭关锁国，经济不发达，没有这个需要。之后的满清政府和民国政府丧失涉外案件的司法主权，涉及洋人的官司由其领事裁判，租界内的案子中国官府无权过问。中华人民共和国成立之后，经济遭封锁，法制遭破坏，与外界交往很少通过法律渠道。所以，尽管二战后司法协助制度不断完善，但我国较广泛地研究这个问题是在改革开放之后。

随着改革开放的深入，伴着对外经济交往的不断增加，司法协助工作经历了从无到有，从起步到快速发展的历程。1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）最后一章规定了司法协助，共四条。当时的认识仅限于法院之间代为履行一定的诉讼行为，主要是司法文书送达和承认与执行判决。当时的刑诉法没有关于与外国侦查机关相互协助的规定。随着涉外案件的增多，司法协助问题逐渐引起了政府部门和法学界的关注。

1984年，法国向我国提出签订司法协助协定的建议，接下来进行了双边谈判，1987年5月4日，两国签署了民商事司法协助协定。从此，我国建立了通过条约与外国开展司法协助的制度。截至目前，我国已经签署了18项民商事司法协助条约，19项民刑（或民商刑）事司法协助条约，32项刑事司法协助条约，40项引渡条约，11项被判刑人移管条约。1991年5月，我国加入了《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书公约》，即《海牙送达公约》。目前根据该公约，我国可以与60多个国家开展互相送达司法文书的合作，其中包括美、英、德、意、日等与我经贸、人员往来较密切的经济发达、而对与我签订民商事条约持消极态度的国家。加入送达公约后，执行请求的数量骤增。加入这一个公约，使我国与外国的司法协助实实在在地开展起来。与此同时，我国还加入了一些含有司法协助性质或内容的国际公约，其中新近加入并影响广泛的两个公约是《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》。

为了更好地开展这项工作，各国都确定一个中央机关来负责对外联络和对内协调。世界上绝大多数国家都把司法部确定为司法协助的中央机关。1998年国家机构改革时，国务院批准的司法部“三定方案”也把司法协助列为司法部的职责。2008年国家机构改革时，国务院批准的司法部新“三定方案”再次确认了这一职能。在对外缔结和加入的双边条约和多边公约中，司法部为所有双边司法协助条约和被判刑人移管条约的中央机关、《海牙送达公约》和《海牙取证公约》的中央机关、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》中司法协助的中央机关。外交部为双边引渡条约的联系机关。最高人民检察院为《联合国反腐败公约》中司法协助的中央机关，司法部协助其履行职能。在部分双边民商事司法协助和刑事司法协助条约中，在对方国家指定了其他相关部门为中央机关的情况下，我国也指定了相关政法部门与司法部同为中央机关。我国司法协助中央机关的职责主要包括以下几项：

（1）接收和审查外国提出的司法协助请求，在经审查符合条件的情况下将其转交主管机关进一步审查和执行；

（2）接收和审查国内有关机构提交的司法协助请求，在经审查符合条件的情况下以中央机关的名义向被请求国提出请求；

（3）协调主管机关及时提供司法协助以提高司法协助的质量和效率；

（4）负责被判刑人移管条约的缔约和执行；

（5）推动相关立法；

（6）组织和实施相关培训以促进有效履行司法协助职能。

在许多国家，中央机关一般还承担对外双边司法协助条约的缔结工作。1985年，国内刚接触司法协助问题时，外交部曾考虑让司法部承担这项职能，但因种种因素，后来外交部直接承担了这项职责。这就是为什么大多数国家由司法部负责司法协助条约谈判，而我国是由外交部负责的沿革。外交部的这项职能已经写入1990年颁布的《缔结条约程序法》。2002年，外交部提议将被判刑人移管条约谈判的职能移交司法部行使，2005年司法部正式接手，这一职能在2008年国务院的“三定”方案中得到了确认。司法协助条约和引渡条约的缔约工作仍由外交部负责。

司法部于1987年成立了司法协助局。1998年机构改革后，司法协助和司法外事两项职能合并，成立了司法协助外事司。2008年机构改革时又更名为司法协助与外事司。随着我对外开放的不断扩展和深化，涉外案件也逐渐增多，司法协助工作得到了巨大的发展，主要表现在以下6个方面。

一是司法协助的范围不断扩大。1987年5月，我国与法国签署的两国民商事司法协助协定，这是我国与外国签订的第一个司法协助条约。此后20多年里，我国又与60多个国家谈判和签署了约120项司法协助条约。我国于1991年5月加入了《海牙送达公约》，从而使我国同时与60多个国家建立了民商事司法文书与司法外文书的送达关系。随后，我国又加入了一些含有司法协助性质或内容的国际公约，使加入的相关国际公约总数达到了25项，其中包括近年来联合国通过的《打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》。根据现有的双边条约和多边公约，我国可以与160多个国家开展司法协助。在所有双边条约和绝大多数国际公约中，司法部均是司法协助的中国中央机关。需要说明的是，尽管我国已分别与乌克兰、俄罗斯、西班牙、葡萄牙、澳大利亚、韩国等11个国家谈判缔结了移管被判刑人条约，但是尚有20多个国家已向中方提出了缔结被判刑人移管条约的建议。

今后，随着改革开放政策的继续贯彻实施，我国将与更多的国家建立和发展司法协助关系，司法协助工作的范围也将不断扩大。

二是司法协助的领域不断拓展。近年来，司法部作为中央机关办理的司法协助请求的数量逐年大幅上升，司法协助的领域不断拓展。1989年至1991年，司法协助请求量分别仅为4件、13件和37件，2001年达1281件， 2007年以后每年均超过3000件。根据统计，自1988年《中国和法国民商事司法协助协定》生效至2013年底，我国与外国依据条约或公约相互提出的各类司法协助请求共3万余件，其中我国接收外国请求2万多件，约占65%；我国向国外提出请求1万多件，约占35%。这些请求司法协助的案件涵盖了贸易纠纷、海事运输、产品质量责任、保险、侵权、离婚、走私、贪污、贿赂、洗钱、盗窃等诸多领域。特别是办理起来特别复杂的刑事司法协助事务，2003年全年办理了16件，2007年办理了72件，而2013年办理了280件，10年来请求数量增长了16倍。被判刑人移管的数量也逐年增加，迄今为止已移出40多人，但是尚有蒙古、伊朗、韩国等十多个国家向我国提出了移管被判刑人请求，涉及移管对象几十人。司法协助业务范围不断拓宽，向多领域、高层次发展，司法文书送达、调查取证、犯罪资产和分享、民商事裁决承认和执行、刑事诉讼移转、被判刑人移管等工作从无到有，不断发展。近几年来，司法协助还在许多重大涉外腐败案件的国际合作中承担了重要角色，在境外缉捕和追赃机制中发挥了重要作用。

三是司法协助的水平不断提高。随着司法协助理论研究和司法协助实践的不断发展，司法协助的水平不断提高。在实施《联合国反腐败公约》工作中，司法协助部门按照中央有关部门的安排，承担了起草《刑事司法协助法》和研究《通过民事诉讼追回赃款》等重要课题的任务，积极开展司法协助理论研究工作。近年来，成功运用了现代科技手段进行跨国视像取证，开创了我国开展国际司法合作手段的先河。通过条约和公约框架下的国际合作，成功实现了犯罪资产返还和分享，为今后中外开展打击跨国犯罪的合作提供了范例和借鉴。其中特别值得一提的是“1012”案件，即中国银行开平支行三任前行长许超凡、余振东和许国俊特大贪污、挪用和洗钱案。2001年10月，上述三主犯经香港、加拿大逃往美国，该案逐渐浮出水面。三主犯伙同相关人员，长期贪污、挪用银行资金，持续十年之久，给银行造成了4.85亿美元的损失，涉案人员达200多人。在办理该案的过程中，中方首先依据司法协助条约向美国，同时向加拿大和香港特别行政区提出司法协助请求。要求美方协助查找犯罪嫌疑人下落，查封扣压所有在美的涉案资产，邀请中方派员调查取证。经过中方数次赴美调查，双方多次协商和谈判，最终美方将主犯之一余振东遣返回中国，后在国内被判处12年有期徒刑，美国司法部长阿什克罗夫特向中方转交了355万美元的扣压资产，许超凡和许国俊在美国分别被判处25年和22年的监禁，其妻子也分别被判刑。在调查取证过程中，美国向中方提出6次司法协助请求，美检察官3次来华取证，中方协助安排7人次累计12周（360小时）的广州与拉斯维加斯之间的跨国视像听证，协助安排6人次赴美法庭出庭作证，向美方提交了15万页的证据材料。

四是司法协助的法律基础不断充实。随着我国法制建设的加快，调整司法协助的国内法律规范也从无到有，不断发展。1982年颁布试行的《民事诉讼法》最后一章对司法协助作了4条原则规定；此后，在我国对外民商事司法协助工作迅速发展的基础上，1991年颁布的《民事诉讼法》将司法协助的内容增加到8条；1996年修正后的《刑事诉讼法》对我国与外国开展刑事司法协助进行了原则性规定；我国2007年施行的《反洗钱法》以一章的篇幅规定了反洗钱领域的国际合作，成为我国与外国就打击洗钱犯罪开展司法协助的法律基础；2008年颁布的《引渡法》确立了先进的对引渡案件的审查制度，为处理引渡案件确定了合理的职责分工。此外，与民商事司法协助相关的外交部、最高人民法院和司法部多次发文，对司法协助中遇到的一些问题及时予以规范。1986年，最高人民法院、外交部、司法部联合颁发了《关于我国法院和外国法院通过外交途径相互委托送达法律文书若干问题的通知》；1991年，最高人民法院作出了《关于中国公民申请承认外国法院离婚判决程序问题的规定》；1992年，最高人民法院、外交部、司法部联合颁发了《关于执行〈关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书公约〉有关程序的通知》；2006年，最高人民法院颁布了《关于涉外民事或商事案件司法文书送达问题若干规定》。这些不断充实的法律规范和我国参加或缔结的司法协助条约，为我国司法协助制度的建立和司法协助工作的开展提供了重要的法律依据，推动我国司法协助工作从无到有，迅速发展。目前，根据中央反腐败工作领导小组研究实施《联合国反腐败公约》工作协调小组的安排，司法部已经完成起草《国际刑事司法协助法》征求意见稿并提交相关部门。该法对刑事司法协助的原则、范围、中央机关以及各项协助的具体程序做出规范，以便使司法协助的法律基础更加完善。

五是司法协助队伍不断成熟。随着司法协助范围逐渐增加和司法协助领域的不断拓展，司法协助队伍近年来也不断壮大和成熟。除作为绝大多数条约中央机关的司法部外，最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部也都设置了专门的机构和人员。通过多年来的专业理论学习和实践锻炼，司法协助队伍的整体素质有了很大提高，思考和研究问题的氛围更加浓厚，作风更加扎实，工作更具实效，队伍的凝聚力、战斗力和创造力不断增强，开拓和推进司法协助这一新生事业的能力不断增强。近年来，在缔约、签约、履约等重要环节以及应对重大复杂涉外案件和维护国家主权和利益的各项活动中，积极有效地履行职责，表现出了良好的政策水平、组织协调能力和专业水准，出色地完成了各项工作任务，有力地维护国家利益、企业和公民合法权益，受到了中央和有关部门的充分肯定，树立了司法协助队伍的良好形象。

六是司法协助的效果不断增强。经过近30年的发展，司法协助工作已经成为国家外交大局的一个重要组成部分，在国家对外交往中发挥着越来越重要的作用。在配合国家外交战略的实施和有利外交态势的建立，办理重大涉外民刑事案件，配合党和国家反腐败斗争等方面都取得了良好的效果。

第一，通过有计划地缔结条约，为国家外交大局服务。缔结司法协助条约已经成为国家外交工作的一个重要组成部分，在国家对外交往中发挥着越来越重要的作用，通常成为党和国家最高领导人出国访问的重要成果。近年来，根据国家外交大局的需要，我国加大了与外国缔结司法协助条约的工作力度。缔约的国家遍及五大洲，既体现了司法协助自身“法网恢恢，疏而不漏”的要求，又满足了国家外交格局的需要。

第二，通过认真做好履约工作，为国家深化对外开放服务。随着对外开放的不断发展，我国与外国的人员和贸易往来不断增加。2013年，仅我国出境人数就达到了9000多万。据2013年的统计，我国同200多个国家开展了经济贸易合作，同31个国家和地区签订了或正在商谈自由贸易区协议；44万家外资企业落户我国；1.8万多家我国企业在170多个国家投资；588万多我海外劳务人员分布在170多个国家。目前，我企业海外资产总额近2万亿美元。各种涉外案件也越来越多，越来越复杂。如上所述，近两年来司法协助机关办理的国际司法协助请求大幅增加，已经年均3000件以上。通过履行司法协助条约，办理涉外案件，以法律手段维护我海外利益，推动建立良好的国际法治环境，对于保障我对外开放进一步扩大和深化，具有重要的意义。

第三，通过做好《联合国反腐败公约》实施的相关工作，为党和国家反腐败斗争大局服务。中国加入《联合国反腐败公约》，对于有效预防腐败和惩治外逃腐败分子具有重要意义。为了认真实施该条约，中央反腐败领导小组下设了研究实施公约相关工作协调小组和境外缉捕、境外追赃等机制，司法协助机关在境外缉捕和追赃机制中发挥着重要作用，在许多重大涉外腐败案件的国际合作中承担了重要角色。目前，还有许多重大腐败案件有待通过司法协助手段来取得进展。

二、司法协助工作面临的机遇与挑战

进入新世纪新阶段，国际国内形势发生了深刻的变化。经过近30年的改革开放，我国形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，在经济、政治、科技、文化、安全等方面同国际社会形成了前所未有的密切联系，我国发展的内外关联度进一步增强，中国和世界的关系更加紧密。健康、有序、可持续的对外开放对我国科学发展和实现建设小康社会的目标具有重要意义。要保证对外开放的健康、有序和可持续，需要多方面的努力，但是一个良好的国际法治环境是必不可少的，而国际司法协助对依法处理跨国纠纷与案件，建立良好国际法治环境，具有无以替代的作用。不断健全的国际司法协助条约网络和不断发展的国际司法协助实践，为处理跨国纠纷和案件提供了法律保障，为对外开放起到了保驾护航的作用。全方位、逐步深化的对外开放对司法协助不断产生新的需求，国家、企业、公民对司法协助的需求不断增大。许多重大跨国案件一发生，当事人、地方政府、甚至相关国家机关和国家领导人经常第一时间就想到了司法协助。这些为司法协助工作带来了无限的发展机遇和很大的发展空间。司法协助工作者应当乘势而上，不断提高素质和水平，为国家对外开放做出更大的贡献。但是，司法协助事业的发展目前也面临着一些问题和挑战。

一是我国对外开放进程的加快和加深，对司法协助工作的需求增长过快。我国已经全方位地对外开放，在开放过程中各种经济、政治、文化、科技往来大量增加，因而发生的跨国纠纷和案件不断增加，对司法协助的需求增长过快。如上所述，1989～1991年的三年间，分别仅为4件、13件和37件，2001年达1281件。2007年以后，每年都超过3000件。而且，办理起来难度较大、耗时较长的刑事司法协助案件近两三年增加的速度较快。2003年有16件，2005年有32件，2007年有72件，2010年升至171件，2013年达到了280件。近年来司法协助案件的突增使司法协助部门应接不暇。此外，不断拓展和深化的对外开放，对司法协助工作也提出了更高的要求。如何尽快适应司法协助需求的激增和对司法协助工作的新要求是司法协助部门面临的一个严峻挑战。

二是涉及司法协助活动的法律体系不健全，司法协助活动缺乏完备的法律基础和法律规范。尽管司法协助的法律基础在过去30多年里不断充实，但是国内法律体系尚不完备，国内立法远远赶不上对外缔约的发展，特别是在刑事司法协助领域。目前我国已经与60多个国家缔结了约120项司法协助条约，而国内法中只有《引渡法》一部单行法，《反洗钱法》中有相关章节，《刑事诉讼法》中只有一条原则性规定。相关的国内法律体系还很不健全，对许多问题还缺乏相应规定。这与刑事司法协助工作的迅速发展极不相称，甚至在一定程度制约了这项工作的开展。

三是司法协助体制和工作机制还不够健全和顺畅，在一定程度上影响了司法协助工作的效率。由于法律体系的不健全，缺乏调整国内相关部门职能的立法规定，因此司法协助体制和工作机制尚不健全，相关部门之间的分工不够细化，各部门对中央机关的设置和职能存在不同认识，曾经发生过如上所述的多次司法协助中央机关之争。至今正在进行的《国际刑事司法协助法》立法进程中，中央机关仍然是一个较为突出的问题。由于立法尚未出台，相关部门之间的工作机制尚不健全，中央机关内部的工作机制也有待完善，工作程序还需要规范。进一步健全和完善司法协助的体制和工作机制是今后一个时期急需解决的一个问题。

四是司法协助工作队伍与司法协助工作的需求还有很大差距，不能满足工作发展的要求。如上所述，为了适应国际司法协助工作的需要，司法部曾于1988年成立了司法协助局，专事司法协助工作。但是，1998年机构改革时被撤销，与外事司合并为司法协助外事司，设立司法协助处，后分成两个处，至今未随着工作的发展而增加编制，而工作量已经比当时司法协助局成立时增加了千倍以上。为了解决编制不足，司法部成立了司法协助交流中心，向司法协助司提供了部分工作人员，但是人员的数量依然远远不能满足工作的需要。最高人民法院、最高人民检察院和公安部从事司法协助工作的力量有所增加，但是也很难说足以适应这项工作的要求。除了数量不足之外，司法协助领域的不断拓展和协助工作的不断深化对司法协助工作者的素质提出了更高的要求，需要对各国实体法和程序法以及国际法都很熟悉，对通用工作语言能够熟练掌握。由于其中许多工作都是全新的，因此司法协助工作者还应当具有开拓创新精神，把握国际社会在司法协助领域的新发展，不断探索国际司法协助的新途径。司法协助队伍的壮大和素质的提高是目前一个非常严峻的挑战。

三、进一步加强司法协助工作的思路

为了使司法协助工作更加充分地发挥职能作用，更好地为国家外交大局、深化改革开放、维护国家安全稳定和推进反腐败斗争服务，为构建和谐社会和建设小康社会做出更大的贡献，急需进一步加强这项工作，重点可放在以下几个方面。

（一）推进司法协助立法，依法规范司法协助工作。对于司法协助法律渊源中条约和国际法远比国内法丰富和超前，国内相关立法相对落后的问题，要在近年来的工作基础上，继续完善《国际刑事司法协助法》草案，进一步推动《国际刑事司法协助法》立法工作，健全司法协助活动的法律规范，为司法协助工作的全面发展奠定法律基础。

（二）完善工作体制机制，增强司法协助工作能力和活力。司法协助体制和机制方面存在的上述问题在一定程度上制约了司法协助相关部门职能的充分履行和活力的充分发挥，要着力推进体制机制创新，在构建适应科学发展的体制机制上下功夫。一方面，中央机关要协调与立法部门、外交部门和公安、检察、法院等政法部门的关系，为司法协助中央机关职能的发挥营造良好的外部环境，提高司法协助效率。另一方面，中央机关内部也要理顺内部工作机制，整合力量，加强中央机关能力建设、制度建设，完善和优化司法协助工作程序，提高司法协助工作的质量和效率。要增加司法协助工作中、特别是管理工作中的科技含量，提高对司法协助工作的管理水平。

（三）探索和把握司法协助工作的规律、特点和趋势，高效务实地开展对外合作。要在开展20多年国际司法协助工作的基础上，认真探索司法协助工作的规律、特点和趋势，提高司法协助工作的科学水平和针对性、有效性。要积极开展对外司法协助条约的缔结工作，不断健全国际司法合作的法律网络；要认真履行中央机关职能，做好条约执行工作；积极开展被判刑人移管合作，减轻监狱机关面临的压力，保障涉外罪犯的权益，促进他们的改造。要密切关注全球金融危机等涉及国际经济、科技、文化、社会领域的重大事件对司法协助工作的影响，加强对新情况、新问题的研究，努力为维护国家利益、企业和公民权益提供法律保障和服务。

（四）加强司法协助队伍建设，不断提高司法协助工作者的素质。在国家之间的联系日益密切和我国对外开放不断扩大与深化的情况下，司法协助工作面临着前所未有的机遇，但也面临着许多挑战。这些挑战要求司法协助工作者不断壮大队伍和提高素质，以适应新形势的要求。中央机关的队伍特别需要加强，以目前的人手很难满足持续高速增长的司法协助需求。司法协助工作者要不断提高素质，加强对法律专业和相关专业知识的学习，增强分析和处理相关案件的能力，提升对司法协助工作的管理水平。

总之，司法协助工作要按照坚持统筹国内国际两大局、坚持走和平发展道路、坚持奉行互利共赢的开放战略、坚持推动建设和谐的总体要求，科学认识和正确把握国际形势的发展变化，紧紧围绕国家外交工作总体布局，着眼于司法行政工作全局，以科学发展观为指导，进一步解放思想,更新观念, 着力构建有利于科学发展的司法协助外事工作体制机制,提高服务科学发展的能力和水平，为科学发展营造良好的国际法治环境，为维护国家政治安定和社会稳定做出新的贡献。

（见习编辑 朱腾飞）