足球暴力应急管理的比较研究
——以英意两国为例

李 玄，罗 恒，刘亚云

随着体育运动的发展，球场暴力行为的发生也越来越多，尤其在足球运动水平较高的英国和意大利，观众、球员的暴力行为更是时有发生。在过去的几十年，欧洲各国政府、俱乐部以及社会研究团体都为打击球场暴力做出了巨大的努力。他们通过制定专门的法律以及实行足球禁令等对足球暴力进行处罚，有关国家甚至联合起来预防和控制足球暴力。然而，由于产生足球暴力的社会根源不可能在短时期内消除，球场暴力问题也不能被完全根除，因此，对球场暴力的预防以及事后的快速反应成为应急管理的关键。如果处理不当便会导致危机的形成并使事态扩大化。如1997年意大利对英格兰的一场世界杯预选赛，由于球迷的暴力问题便引发了一场政治危机。如今球场暴力问题已成为体育学界关注的重点。尽管我国的足球水平还无法与英国、意大利等国家相提并论，球场暴力事件也具有偶然性，但是这个问题同样应引起我们的足够重视。本文从应急管理的角度深入探讨英意两国对足球暴力的防治措施，以求对我国足球暴力的防控有所裨益。净化我国足球联赛的发展环境，不仅是个理论问题，更是一个具有重大现实意义的实践问题。

1 应急管理的基本理论

1.1 应急管理概念

应急管理是指在突发事件的应对过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的而采取的管理措施。应急管理过程要基于对突发事件的原因、过程和后果的准确分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理［1］。其主要目标是:保证人身财产安全，最大限度地降低突发事件带来的负面影响。

1.2 应急管理的相关理论

1.2.1 预警管理理论 预警管理理论是建立在系统非优理论与控制论基础之上的管理理论。从系统非优理论来看，预警管理是从“非优”的角度出发，在制定反映系统“非优”的评价指标体系的基础上，通过预警管理手段，使系统从“非优”状态到“优”状态的管理过程，从而缩短系统处于“非优”状态的时间;从系统控制论的角度来看，预警管理是以防范系统发生危机为目标，从逆向角度防范系统不出错的情况下，使系统始终处于安全状况下的一个控制过程［2］。

1.2.2 危机管理理论 危机管理是政府日常工作的一个重要组成部分。危机管理是一种动态的管理过程，具备组织性和计划性。政府针对潜在或者实际发生的危机，在不同阶段采取一系列的控制行为，以期实现预防、处理和消除危机。危机管理的关键包括:获取信息、预防危机、控制与回应危机、恢复与重建［3］。

2 英意两国足球暴力应急管理概况

2.1 英国足球暴力事件及应急管理现状

(1)足球暴力的法律规制。英国是现代足球的发源地。伴随足球运动的发展，有着“英国病”之称的足球流氓一直以来饱受世人诟病。为了解决这一难题，英国政府在控制足球流氓行为和公共安全等方面先后制定了十余部法律，堪称足球安全立法最完备的国家。1971年格拉斯哥的伊布罗克斯球场惨案导致66人死亡，140人受伤，英国政府在调查后于1975年颁布了《体育场地安全法案》。这是英国最早涉及到制止足球暴力的法律;1985年在比利时布鲁塞尔欧洲联盟杯决赛中发生的海塞尔惨案造成39名球迷当场死亡，300多人受伤，这也使得英国政府痛下决心严惩足球流氓，随后出台了《足球观众法案》(1989)、《足球犯罪法案》(1991)、《足球竞赛法案》(1992)、《刑事审判和共次序法案》(1994)、《足球骚乱法》(2000)等。这些立法赋予了警方在制止球迷暴力事件上的权利，对足球流氓进行了严厉的打击，有力地维护了足球赛场秩序［3］。应急管理相应法律规范的存在以及对该规范制度的严格遵守，是实现应急管理法治化所必须依凭的一个不可或缺的前提。只有不断完善体育相关法律，才能应对大量的、不断变化的社会问题与冲突事件。

(2)优良的信息管理体系。英国十分重视情报信息的收集工作。英国国家犯罪情报信息部(NCIS)就设有足球情报处，主要负责收集、分析足球方面的情报信息，评估与识别足球流氓活动等。英国警察部门在每场比赛开始前都要对收集到相关情报信息进行研究，并召开警察部门以及俱乐部等有关人员参加的联席会议，部署具体的工作任务。英国对足球流氓实行“零容忍”政策，对那些借足球比赛寻衅滋事的足球流氓实行登记备案制，对其实行足球禁令。英国针对足球流氓的惩罚措施是十分严厉的，除了要求其到警察局接受讯问，在有效球场禁令期间内的足球流氓，不仅被禁止踏入球场，不能参与和足球有关的任何活动，而且随时要根据警察的要求在球赛举行的时候到当地的警察局报到。如果不按时报到，将被处以六个月的徒刑。对足球流氓严惩不贷以及球场禁令的有效实施，让英国在打击球迷暴力方面取得了明显的效果。

(3)完善球场设施，建立综合防治体系。1989年英国足球赛场爆发了震惊世界足坛的希尔斯堡惨案，这一球场事故致使96人丧生，200多人受伤。事故调查报告显示，警方控制不力以及球场结构问题是造成这次惨案的主要原因。事后著名的《泰勒报告》促使英国所有顶级联赛的球场逐步淘汰阶梯式站立看台，改建为全坐席球场。现如今，英超联赛的每个球场都设有安全指挥中心。中心内有通讯、监控系统，指挥官可对赛场的安保情况进行全方位观察和指挥，看台上的任何一个角落都在摄像头的监控范围内。完备的通讯系统，可及时将有关指令、信息传达给场内执勤警官。英国政府在2000年欧洲杯后认为，球迷的自我规范是最好的防范措施，因此要加强球迷的自治管理。对付足球流氓行为，必须采用政府、警察、足球管理机构和球迷协会等多部门合作的综合治理机制［4］。赛场外围的交通控制以及赛场内外突发事件的处置等主要由警察部门负责;体育场内的秩序维持工作，例如对观众的疏导以及对一些观众过激行为的劝诫等是由俱乐部选拔、培训出来的志愿者负责。

2.2 意大利足球暴力事件及应急管理概况

(1)球场暴力的法律控制。与英国的足球暴力一样，意大利的球场暴力也有着相当长的历史，但其反足球暴力立法却没有英国那么完善。早在1995年AC米兰对阵热那亚的一场比赛中，一名热那亚球迷就在冲突中丧生，随后所有意大利的体育赛事全部暂停。在此几年时间里，皆有不同程度的球场暴力事件发生。意大利国会直至2001年10月才通过《反足球暴力法》。这是意大利第一部涉及到足球暴力的法律。《反足球暴力法》的出台赋予了执法者更加严厉的执法武器。根据球场闹事情节轻重不同，执法者可视具体情况做出不同的处罚规定。在2002/2003赛季进行了六场比赛后，该法案中增加的警方拘捕闹事者权利被国会以“有碍人权”及“违反宪法”为由取消;为有效打击足球流氓，2003年2月又颁布了第28号法令;2007年由于一名防爆警察在一场球迷骚乱中丧生，迫使国会颁布了一项最新的反暴力法，其中有一些关于足球的专门条款。意大利控制足球暴力的实践告诉我们:控制足球暴力不仅需要国家和地方政府以及国际社会的共同努力，而且需要一个法律框架。其中不仅要维持法律秩序，而且还要为体育运动名声以及公共利益的需要促进文明行为的发展［5］。总而言之，意大利还需要一些根本性的处罚措施以实现对足球暴力问题的有效控制。

(2)重视情报信息收集工作。意大利中央和地方警察部门的足球处，专门负责信息情报的收集与分析。在职业俱乐部所在地区，警察局还设立了专职警事联络官，及时搜集了解和反馈有关情报信息。赛季开始及比赛前相关部门会将收集的情报信息在专门会议上研究(警察部门、足协、俱乐部参加)，并据此对比赛安全保卫工作进行部署，决定比赛是否适于在此城市进行、是否需要改变比赛时间、含酒精的饮料可否买卖等。意大利警察部门还会根据比赛的激烈程度和所掌握的情况信息，由低到高将比赛设立危险等级，据此制定安全保卫工作方案，部署不同的警力。信息系统是整个应急管理体系的神经系统。赛前的信息收集、交换畅通是突发事件成功预防以及快速反应的前提，它渗透于应急管理的各个环节和整个过程;其功能是为应急管理系统的正常高效运行提供所必须的数据和信息［6］。意大利健全和有效的信息收集系统，为其有效遏制足球暴力行为提供了保证。

(3)赛场的安全保卫。意大利的球场安全保卫工作主要由警察部门、足协以及俱乐部负责。警察部门主要负责球场内外的安全执法及重大突发事件的处置工作;场内除客队球迷看台由一些警察管理外，其余看台由足协和俱乐部选拔、培训的志愿者引导观众，维护秩序。意大利警察部门对观众入场所携带的物品有明确规定，如入场时烟花不允许带入，带入的旗杆必须是空心塑料管的，并可以收缩，矿泉水瓶开口后才可以带入等［7］。但令人遗憾的是，意大利虽然制定了相关管理规定，但并没有得到良好的执行。2007年2月在一场意甲联赛中爆发球迷骚乱，一名防爆警察在骚乱中被一枚自制炸弹击中面部不幸身亡。事后调查得知，骚乱发生的主要原因是客队球迷在庆祝时将烟花投入场内，激怒了主场球迷，从而上演了大规模的球迷骚乱。纵观意大利的球场安全保卫工作，给人的感觉是“如临大敌”，然而结果又总是不尽如人意。他们的教训告诉我们:对于球场暴力的防范，不能单纯依靠思想教育去化解，也不能像预防犯罪那样严阵以待，必须区别对待，并采取切实可行的治安措施。

3 英意两国足球暴力应急管理的异同

二者的相同点:

第一，法律规制是两国在足球暴力应急管理中的一项重要措施。相应法律规范的存在以及对该规范制度的严格遵守，是实现应急管理法治化不可或缺的前提。在对足球暴力的法律规制方面，英意两国的立法机关都出台了专门的反足球暴力法，并且随着时代的变化在不断加以修改、完善。譬如英国先后颁布了《足球观众法》、《足球犯罪法》、《足球竞赛法》、《刑事审判和共次序法案》和《骚乱法》等。这些法律的实施在英国打击足球流氓暴力行为的过程中发挥了极其重要的作用;意大利则出台了《反足球暴力法》对足球暴力行为加以控制。之后由于球场暴力事件的升级而不断加以修改，于2007年通过了最新的反暴力法。

第二，英意两国都十分重视情报信息收集工作。两国均设有专门负责情报信息收集工作的足球处。在赛季开始及比赛前会将收集到的信息在专门的会议上进行分析、研究，供球场的安保部门部署具体的安保方案提供参考。

第三，两国的安保工作都强调球迷的自我管理，即每场比赛都会安排一定数量的志愿者担任纠察，专门看管本队球迷。球迷若有越轨行为，纠察将立即对其进行干预;如遇到特殊情况则由场内执勤的警官处理。

第四，英意两国都建立了警察部门、足球管理部门、俱乐部以及球迷协会等多部门合作的综合治理机制。各部门分工明确，协调配合。警察主要负责场外的安全以及场内突发事件的应急处置;赛场内的秩序维持主要由俱乐部和球迷协会完成。

二者的不同点:

英国对足球暴力行为的法律规制相比之下显得更为严格、详细具体，处罚措施也更严厉。英国堪称足球安全立法最完备的国家，它对体育场馆的管理、体育赛事期间的酒水控制等都制定了相关的法律条文，对足球流氓的各种违法行为都做出了详细的处罚措施，而在意大利则没有这么详细、全面的法律体系;英意两国对足球暴力行为应急管理的另一个重要区别就是英国对足球流氓实行严格的足球禁令。足球禁令机制是英国对足球流氓应急管理的重要内容。在严厉的处罚措施下，英国足球流氓行为的危害明显减少。这说明足球禁令在打击足球流氓行为的过程中起到了至关重要的作用。相比之下，意大利则缺乏严厉的处罚措施对足球暴力问题进行管制，从而导致足球问题一直未能得到很好的控制。

由此可见，英意两国对足球暴力行为的应急管理有较多的共同点，但是也存在着一定的差异:一方面，英意两国的职业足球水平都处于世界前列，他们都拥有全球职业化程度最高的足球联赛，形成了较为完善的运作机制:俱乐部拥有全球绝大多数知名球星;球员的转会市场运作规范;球员的跨国流动较为频繁。这种职业体育运动的跨国性和商业化促使政府在制定球场暴力立法以及相关管理措施制定时的相似性较大，这是其共同点较多的原因。

另一方面，英国体育主要由英国体育理事会和英国奥委会负责开展，英国文化、媒介与体育部作为主管全国体育工作的政府部门，并不直接实施对竞技体育的管理，只是对关乎社会民生的体育事务直接进行立法干预。例如在伊布罗克斯球场惨案发生后，英国政府就出台了《体育安全法》。而在意大利，体育经常被用作宗教和政治斗争的工具，体育与政党有着千丝万缕的联系，因此曾多次出现政党干涉体育纠纷解决的情况，甚至还有某些政党通过控制在意大利有广泛影响的足球俱乐部来达到政治目的。另外两国的基本国情、社会文化以及球场暴力的历史环境的不同，也使得两国在对球场暴力的应急管理方面必然会有所差异。

4 值得我国借鉴的经验教训

近年来，随着我国足球、篮球和排球等运动项目职业化进程的不断深入，球场暴力问题也逐渐浮现出来。在我国的足球联赛中，球场暴力事件更是屡屡发生，譬如主场球迷袭击客队;球迷围攻裁判;双方球员相互斗殴等等。与国外球迷暴力相比，目前我国球场暴力事件的发生频率与危害程度都比较低，但是从发展的趋势上看，我国球迷暴力事件的上升态势是比较明显的。鉴于英意两国对于足球暴力应急管理的比较研究，结合我国足球暴力的具体实际情况，笔者认为，第一，根据我国球场暴力的具体情况，国家有关立法部门要制定专门的反球场暴力的法律，对球场暴力行为做出专门规定，并要从行政法甚至刑事处罚的角度来对球场暴力行为进行严厉打击。据我国学者的调查研究，从立法效益和立法时机上来说，制定专门的法律法规符合我国的现有国情，具有必要性和可行性［8］;第二，进一步完善球场设施，提高安保工作的科技含量。从防范球场观众暴力的角度看，目前国内仅有北京、上海、沈阳、济南和杭州等赛区的体育场馆安装了电视监控设备。就其使用的情况来看，还仅仅停留在现场监控、指挥调度上，而较少在调查取证方面发挥应有的作用。因此，建立“科技安保”的理念对我国足球事业发展来说显得尤为重要;第三，建立警察、保安员、志愿者等多部门合作的综合防治体系。现如今我国的球场安保大多采用由警察和武警完成。这种安保模式弊多利少，防范效果不理想，同时又耗费了大量的物力、财力;第四，重视信息管理，对足球流氓实行登记备案制。我国可以效仿英国，将被抓获的参与闹事的球迷的名字列入“黑名单”，并加强对名单信息的管理。在比赛中对被列入“黑名单”的球迷实施重点监控，甚至不允许其进场观赛。足球禁令在英国打击足球流氓的过程中起到了至关重要的作用，但也曾引发了一些学者的质疑，因此对足球禁令的借鉴，我们要从我国的具体情况出发，使其在我国的法律框架下尽可能地发挥其积极作用，避免其不利影响。

总之，对于足球暴力行为的预防以及控制是一项长期的系统工程，必须引起我国政府部门的高度重视。近年来，随着我国足球竞技水平的提高以及职业化的不断深入，球场暴力事件频频充斥我们的视野。因此学习并借鉴英、意两国对足球暴力应急管理的成功经验，将有助于我们最大限度地减少球场暴力事件的发生，促进我国竞技体育的健康发展。

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［3］张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择［J］.中国行政管理，2003(7).

［4］刘永刚.英国对足球流氓行为的法律规制及其启示［D］.湖南:湘潭大学，2007.

［5］石岩.我国球场观众暴力遏制策略的研究［J］.体育与科学，2003(5).

［6］黄世席.足球暴力法律规制之比较研究——以英意西为例［J］.体育与科学，2008(1).

［7］马怀德.法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究［M］.北京:法律出版社，2010.

［8］魏峥.英国、意大利足球比赛安全保卫工作一瞥［J］.人民公安，2002(5).

［9］李津蕾.我国反球场观众暴力立法的必要性与可行性研究［D］.太原:山西大学，2006.