公共图书馆法人治理结构的分析与思考

周建华（南京图书馆 江苏 南京 210018）

1 我国公共图书馆管理体制的现状

公共图书馆管理体制是指对公共图书馆实施控制、监督、指导、操作的机构安排及这些机构间的权利与义务关系。我国公共图书馆的管理体制是我国行政管理体制的产物。我国政府从中央到基层乡镇共有五个层级，每个层级都由数量不等的管理部门组成，下一级政府的管理部门与上一级政府的管理部门存在大致的对应关系，但行政级别较低的地方政府通常会把性质比较接近的管理功能合并，从而减少本级政府的机构数量。例如，中央政府设有文化部、国家文物局、国家新闻出版广电总局等独立部门，市、县政府一般只设文化广电新闻出版局 （以下简称文广新局）一个机构统管上述各种职能，乡镇一级则主要通过各类站所执行各类职能。按照这一安排，每级政府都设有分管文化的部门或分部门，而文化管理部门的职责之一就是管理地方公共图书馆事务，该部门负责落实上级文化管理部门的方针政策和管理活动，制定当地公共图书馆的重要政策和发展规划，协助党委的组织部门任命和考核馆长，评估图书馆绩效等[1]。由于地方文化管理部门既是当地公共图书馆的举办单位又是其管理者，他们不仅掌握着公共图书馆发展的财政权、规划权、决策权和管理权，而且由于目前我国关于公共图书馆的法律尚未出台，导致对这些权力的运用情况在有些公共图书馆几乎不受任何约束和监督，公共图书馆大都缺乏应有的自主权，具体表现为管办不分、政事不分、用人制度陈旧、运行机制缺乏活力、效率低下。

2 公共图书馆建立法人治理结构的现实意义

近年来，围绕“政事分开”、“管办分离”、“增强活力”这几个改革目标，近年来，国家为推进文化管理体制创新，先后出台了多项指导性文件，制定了一系列改革措施加以引导，并在一些省、市文化事业单位开展试点工作，先行探索。

2011年中共中央、国务院以中发〔2011〕5号文出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，随后国务院办公厅又以国办发[2011]37号文下发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构所包含的主要内容、组织实施等作了原则性规定并提出了具体要求[2]。该文件明确提出要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径[2]，这为事业单位体制改革指明了目标和任务。

2013年11月召开的十八届三中全会明确提出，要推动公共图书馆、博物馆、文化馆等这样一些公共文化服务单位按照法人治理结构框架组建理事会，并吸纳各方代表、社会人士参与管理[3]。这为包括公共图书馆在内的公益性文化事业单位加快体制机制的改革与创新提供了方法和路径。以十八届三中全会为标志，文化事业单位建立法人治理结构已经由理论问题变为实践问题。

2014年初，中央文化体制改革和发展工作领导小组把稳步推进公益性文化事业单位建立理事会制度的试点工作确立为当年文化部的重点改革任务之一，国家层面正在进行两部法律文件《公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》的起草、修订工作，也把如何规范公共图书馆等文化事业单位的法人治理结构、理事会制度纳入研究课题。这极大地推动了全国各地公共图书馆的法人治理结构改革试点工作，浙江省的温州市图书馆、湖州市图书馆2014年6月已完成了首届理事会的组建工作，跨出了公共图书馆法人治理的重要一步。南京图书馆也正在积极准备，日前已完成了南京图书馆章程的起草工作，上级主管部门江苏省文化厅已同意，省事业单位登记管理局也已核准，接下来将依据章程组建南京图书馆第一届理事会，计划年内初步完成南京图书馆法人治理架构的搭建工作。

公共图书馆建立法人治理结构，其作用可以概括为以下几点。

（1）有利于政府举办单位转变自身职能，实现政事分开、管办分离，把公共图书馆作为文化实体单位的法人自主权落到实处。

（2）有利于强化公共图书馆作为现代公共文化服务体系构成要员的公益属性，增加公共财政资金的后续投入，促进其健康、稳定发展。

（3）有利于加强对公共图书馆履行社会职能、提供公共文化服务产品、保障公民基本文化权益等的制度监管。

（4）有利于进一步优化公共图书馆内部运行机制、健全各项制度，提高服务效率，增强发展活力，变“人治”为“法治”，从而达到“善治”的目的。

（5）有利于促进公共图书馆从业人员自觉融入“依法治国”的环境中，自觉树立法治观念，依法办事，以章行事，从而影响和带动社会群体养成法治思维和法治行为习惯。

3 公共图书馆法人治理结构的核心要素和主要内容

法人治理结构是维护组织稳定、实现各利益相关方之间的权力和利益分配与制衡关系的制度安排。

公共图书馆建立法人治理结构，就是要让图书馆成为真正的法人主体，能够独立行使法人权利和承担法人义务。在公共图书馆法人治理结构中，政府作为举办单位，它的角色定位是政策制定者和经费提供者，而图书馆运营的决策权交由政府按照法人章程组建的图书馆理事会所掌握，由此隔离了政府的行政权力长驱直入干预图书馆事务的通道[4]。

概括地讲，公共图书馆法人治理结构的核心要素，一是决策层建立理事会制度，二是管理层实行行政首长负责制，三是管理和运行实现“章程化”[5]。

从国务院出台的有关事业单位建立和完善法人治理结构的一系列文件精神来讲，公共图书馆法人治理结构主要涵盖下列三方面的内容。

3.1 基本框架

（1）决策层。按照我国事业单位性质划分，公共图书馆属于公益性文化事业单位，其所有制结构单一，几乎全部由国家投资举办，经费也是通过财政划拨。因此，我国在公共图书馆建立法人治理结构，大都是建立以理事会为核心的治理模式，理事会是举办单位负责图书馆事务的委托代理人，它是图书馆的决策机构，依据国家法律、法规、政策和本馆的法人章程开展工作，接受政府监管和公众监督。其主要承担以下职责：拟定和修改本馆的章程；制订本馆的发展规划；审议和决定本馆重大业务事项；负责本馆管理层的任免或任免提名；审议和批准本馆的重大财务事项；审议和批准职工绩效工资分配方案和激励考核机制；审议和批准本馆的资产处置方案和年度报告；法律、法规和章程规定的其他重大事务[6]。

（2）管理层。也称执行层，是理事会的执行机构，主要履行以下职责：拟定业务计划；组织开展业务活动；负责管理本馆人事、财务、资产等行政事务；向理事会提出一般管理人员的任免建议；执行理事会的其他决议。

（3）监督层。对于人员较多、资产规模较大、承载较多公众利益的图书馆，政府视具体情况可单独设置监事会或在理事会内设置1～2名监事行使监督职能。监督层主要履行以下职责：监督理事会贯彻国家有关法律、法规和政策的执行情况；监督理事、管理层人员履行职责情况；在本馆任职的理事和馆长、副馆长等人的行为损害本馆利益时，要求予以纠正；监督和维护本馆职工的合法权益；向馆长提出工作质询和改进工作的建议；定期向举办单位报告工作。

3.2 法人治理规则

法治从本质上说是规则的治理，其突出的特点是“定”，即定规则。过时的规则要改掉、要修订，新的规则要制订。这样才能合乎公共图书馆法人治理的要求。

（1）制订法人章程。公共图书馆法人章程是本单位法人治理结构的制度载体，相当于本单位的“小宪法”，是理事会、管理层、监事会及本单位全体员工应该自觉遵循的运行规则，也是政府和社会有关部门对本单位进行监管的重要依据。为了帮助、指导事业单位建立法人治理结构这项工作，方便具体操作，中央机构编制委员会办公室事业单位登记管理局专门制定了法人章程的标准模板，就章程的主要内容、格式条款进行了统一规范[7]。理事会根据本馆的实际情况，结合自身特点和改革要求组织起草并通过法人章程，再经举办单位同意后，报事业单位登记管理机关审核备案后即可正式公布施行。

（2）组建理事会并明确理事会议事规则。一个独立的公共图书馆通常设1个理事会、1名理事长，根据需要也可以设1～2名副理事长，规模大的理事会可以设常务理事或者办事机构。组建理事会最核心也是最关健的就是选人问题，选什么样的人担任理事和理事长（谁），选多少人（几名），怎样选（办法）。为了保证决策的权威性、科学性还应兼顾一定的代表性。理事会一般由举办单位、图书馆、读者和其他方面的代表共同组成。考虑到做决策时大都使用票决制和多数通过原则，理事会人数定为奇数，一般由7～13人组成。规模大的图书馆，也可适当扩大理事会规模。对于公共图书馆这样的公益性文化事业单位，由于其是构建现代公共文化服务体系的重要成员之一，直接关系到民生利益，因此，大多明确规定本馆以外的人员担任理事要占多数，这样才能确保理事会的决策权不被图书馆“内部少数人”控制。理事的产生应当遵循规范透明、公平公正和满足工作需要的原则，结合理事的来源，采取相应的方式。代表政府机构或者相关组织的理事如文化主管部门、人大、政协等，一般由这些相关机构组织委派；代表服务对象的读者和其他利益相关方的理事可通过向社会公开招募 ；公共图书馆党委（党总支部、党支部）书记、馆长可以确定为当然理事直接进入理事会。理事应当具备履行职责的知识和能力，熟悉有关法律、法规和本单位业务。理事实行任期制，每届任期一般为3年（也可定为4～5年），可以连任。

以浙江温州和湖州两个地级市图书馆情况为例：温州市图书馆理事会由13名成员组成，其中3人是由上级主管部门市文广新局推荐的，属委派理事；10人是面向社会公开招募的理事，分别为教育界代表3人，工商企业界代表3人，媒体界代表1人，卫生界代表1人，普通读者代表1人，图书馆志愿者代表1人[8]。湖州市图书馆理事会由9名成员组成，其中市政协科技教育文化卫生委代表1人，市文广新局代表2人，馆方代表3人（馆长、书记和职工代表），社会方代表3人（教师、读者和企业家代表）[9]。从两个图书馆理事会的构成来看，多数成员来自馆外的不同行业且具有相当的代表性，这在一定程度上扩大了图书馆的社会参与度。

对于理事长的任命，公共图书馆可以根据干部管理权限和各图书馆的实际情况作出适当安排。一般采取的方式有：一是由理事会民主选举投票产生。二是由理事会酝酿提名后经有关部门或举办单位批准，如温州市图书馆理事会的理事长是由作为社会方理事的温州达得利集团有限公司董事长、温州市委市政府决策咨询委员会委员李国胜担任，同时还有1名副理事长，由全国劳模、第十二届全国人大代表、温州晚报高级编辑郑雪君担任，他们的任命都是先由理事会酝酿提名后经市文广新局批准的[8]。三是由有关部门或者举办单位直接任命，如湖州市图书馆理事会理事长是由湖州市文广新局党委副书记、副局长徐新担任[9]。上述两家图书馆在理事长的任用方式和对象虽有不同，一个是当地社会名流，一个是上级主管部门的分管领导，但目的都一样，就是借助外力作好图书馆决策并扩大其社会影响力。

理事是社会公益职位，应遵守法律、法规和国家政策，根据公共图书馆的宗旨，忠实、诚信、勤勉地履行职责，不得也不应当从任职的图书馆领取薪酬，因履行理事职责所产生的费用，可按照有关规定办理报销手续。

图书馆理事会有一套严格而完整的议事规则。理事会通过理事会会议对图书馆重大事项作出决策。理事会会议分为定期会议和临时会议，定期会议应当根据本馆章程的规定按时召开，每年至少两次。理事长、监事长或三分之一以上的理事提议召开临时会议时，应当召开临时会议。理事会会议决议实行多数表决原则，当表决票数对等时，理事长或召集人有决断权。属理事会决策范围的一般事项，必须经全部理事的半数以上通过，对于重要事项，必须经全部理事的三分之二以上通过。

（3）搭建管理层。图书馆管理层由图书馆党、政主要负责人及其他图书馆领导班子成员构成，是理事会的执行机构，对理事会负责。管理层在馆长领导下履行下列职责：执行理事会作出的各项决议；拟定和实施年度工作计划；按要求编制年度经费预算和财务决算，执行上级审定的经费预算，按国家的有关规定进行财务核算和资产管理；拟定本馆基本管理制度草案：拟定本馆内设或分支机构设置方案草案；日常工作人员管理；定期向理事会、监事会报告工作；履行理事会赋予的其他职权。

管理层实行馆长负责制。馆长行使下列职权：主持本馆日常事务；负责本馆的业务工作；负责本馆人事、财务、资产等的管理；按照理事会决议主持开展相关工作。

馆长作为拟任法定代表人人选，经事业单位登记管理机关核准登记后，取得本馆法定代表人资格。

关于管理层组成人员的提名和任命，可根据不同情况采取不同的方式：理事会任免，报有关部门备案；理事会提名，按照干部人事管理权限报有关部门任免；举办单位、有关部门直接任免，或提名后由理事会任免；也可选择1～2名行政副职领导岗位实行公开招聘。

（4）成立监事会并明确监事会议事规则。对于规模大、利益关联方多、社会影响面广的省级公共图书馆和一些较大的市级公共图书馆，其设立监事会是必须的，如南京图书馆就专门设立了监事会。而对于规模不大的市、县级公共图书馆，就无需设立监事会，可将监督职能归并给理事会，由理事会行使决策监督职能。

监事会作为举办单位组建的法人治理结构下的监督机构，对举办单位负责。每届任期与理事会同期。

为了保证监事会公平、公正、公开及效率，监事会成员一般由举办方、社会方等馆外人士组成，人数有3～5人不等。其产生方式为：举办方监事由举办单位委派并担任监事长；社会方监事通过公开招募聘任。

监事每届任期与监事会每届任期相同。任期届满，按照原产生方式换届。监事可以连选、连任。监事不因监事资格在本馆领取薪酬，因履行监事职责产生的交通、通讯等费用，可按有关规定从本馆列支。受聘期间，原身份和隶属关系不变。理事会理事不得兼任监事。监事会监事有变动的，由监事会履行相关手续。

监事会议事规则为：监事长列席理事会会议，并对理事会决议事项提出质询或者建议：监事会会议每年至少召开两次。监事可以提议召开临时监事会会议；监事会会议必须有全部监事的三分之二以上出席方为有效，监事会决议必须经全体监事过半数同意。监事长召集和主持监事会会议。监事长不能履行职务，则由监事会推举一名监事召集和主持监事会会议；监事会应当对所议事项的决定作会议纪录，出席会议的监事应当在会议纪录上签名。

3.3 监督机制

公共图书馆的监督机制作为法人治理不可缺少的环节，可以保证法人治理的有效性和科学性，便于及时发现问题，不断完善法人治理机制，确保公共图书馆法人治理结构有效运行。

公共图书馆的监督机制主要包括3个方面：一是组织机构，作为监督主体，它回答的是“谁在监督”；二是完善的制度保障，作为理事会、管理层的行为目标和准则，它回答的是“用什么来监督”；三是公开、透明的监督程序和公正、合理的评价标准，作为监督过程，它回答的是“如何监督”。

在法人治理架构下，公共图书馆监督责任的主体之一是监事会，监事会的成员大都来自于馆外，他们是专门的监督机构，因此，他们监督行为的社会公信度高；主体之二是图书馆整个管理体系中的每个成员，他们在法律框架和道德规范的制约下相互监督、共同维护着机体的健康和稳定，这是体制内的监督，是重要基础；主体之三是建立在信息完全公开和资源充分共享基础上的社会组织和个人，他们以利益攸关方的角色关注、关心图书馆各方面的情况，行使较为广泛的社会监督，这是体制外的监督，是必要补充。

建立健全公共图书馆法人治理结构相关配套制度是强化监督功能，形成内外统一、高效、有力的监督机制的基础。

（1）建立决策失误追究制度。该制度是落实决策责任的重要制度保障，对决策者能够起到心理警戒和行为校正作用，增强其科学决策、民主决策的内在动力，从而有效避免因决策层、决策人在履职中决策失误给本单位造成重大损失。

理事如没有合适理由，疏于履行理事职责，未能应尽理事义务的，给予不良评价；理事未征得理事长同意，多次缺席理事会会议且缺乏正当理由的，取消理事资格。理事利用职务非法谋利，触犯法律的，承担相应法律责任。

理事会因违反国家法律、法规或图书馆章程而产生决策重大失误，招致严重损失或造成严重的不良社会后果的，凡参加决策的理事必须承担相应的责任，但对经证实在表决时曾表示异议并记录在案的，可免除责任。理事会聘任的专业委员会或咨询委员会成员表现不称职的，由理事会予以解聘[10]。

（2）建立年度工作报告制度。该制度的建立主要目的是为了规范本单位年度工作报告的程序和内容，保证本单位信息披露的完整、真实、准确、及时。其基本要求是确保年度报告内容的完整性、专业性、合法性、权威性。年度工作报告制度是针对图书馆管理层的一种刚性规定，管理层必须在特定时间就本年度工作情况、主要做法和经验、工作中存在的主要问题和整改措施等向理事会、监事会、举办方及其他有关组织机构报告。

（3）建立重要信息披露制度。该制度的建立，其目的是为了保证本单位日常运行过程的公开、透明，以接受出资人、受益人和其他利益相关方的监督。其主要是规范重点信息披露的方式和内容。现代条件下，公共图书馆的披露方式一般有单位网站、手机推送、参考咨询、公告等，内容以制度、财务、服务信息公开为主，重点是财务信息，与预算资金有关的公共资产规模、变动、损益等信息。公开披露的内容有：本馆章程；发展规划、重大决策事项；年度计划、年度工作报告；年度服务数据统计资料；年度财政预决算，政府采购项目和公开招标信息等；馆藏及读者服务信息；理事会、监事会认为需要公开的其他信息。

（4）建立绩效考评制度。由于公共图书馆产生的是社会效益，对于其工作质量和成果有时只能以“好与不好”、“多与少”等较为抽象的词句来评判，这样做往往缺乏科学性，影响公正度。因此，做好绩效考评的前提就是必须建立一套行之有效、科学、合理的评价指标，这是绩效考评制度体系中的关健因子，有了它，就能在制订目标、确立方案时，拥有对其可行性和可能性的判断。绩效考评制度是通过一个定期考核机制，对图书馆管理层和其他考评（如年度工作目标与年终成果）的指标对比，来评定他们各项考核指标的完成情况、管理人员的履职情况和单位的发展情况，并将上述评定结果反馈给管理层和相关人员的一种监管制度。其目的就是促使管理层和全体考评对象对各自的工作表现进行不断调整，使工作业绩更接近或超越设定的目标，从而调动、提高工作主动性、创造性，促使管理层和全体员工在创造社会价值的同时，也较好实现人生的自我价值。

4 建立公共图书馆法人治理结构需要厘清的几个问题

4.1 法人治理和传统管理的区别

公共图书馆法人治理结构与传统组织结构存在明显的区别，主要体现在以下几点：一是法人治理结构强调动态管理，而传统组织结构强调静态管理；二是法人治理结构注重制度建设，而传统组织结构注重实体建设；三是法人治理结构体现了一种原则性与灵活性的统一，而传统组织结构更多的是显示了刚性与稳定性。

4.2 法人治理架构与传统管理体制下馆长负责制的区别

法人治理实行的是理事会领导下的馆长负责制，这是执行层即管理层的工作规则，根据图书馆章程规定，理事会作决策，管理层去执行，监事会来监督，相关配套制度跟进。这种制度安排下馆长的职责清楚、明了，不至于错位，也不至于越位，更不至于缺位。传统行政管理体制下的馆长负责制，馆长是“一把手”，集运营决策权、财务权和干部任免权于一身。这种制度安排，虽然一方面明确了馆长的法定代表人的地位和职权，但是另一方面却容易产生馆长对图书馆事业的不作为，不利于图书馆服务效率的提高，还容易造成馆长对图书馆事业发展的独断，滥用职权的现象[11]。

4.3 公共图书馆和公司制企业在法人治理结构方面的区别

公共图书馆法人治理结构与公司制企业法人治理结构存在较为明显的区别，主要体现在以下几点：一是公共图书馆法人治理结构以增强服务能力、提高社会效益为目标，而公司制企业法人治理结构以市场需求为导向，提高获利能力、增加经营利润为目的；二是公共图书馆法人治理结构更加重视整个构架以执行层为中心，法定代表人一般由馆长担任，而公司制企业法人治理结构更加重视决策，整个架构以决策层为中心，法定代表人一般由董事长担任；三是公共图书馆法人治理结构重视建立激励机制，而公司制企业法人治理结构注重防范经营风险；四是公共图书馆法人治理结构以人力资源控制为中心，而公司制企业法人治理结构以财务控制为中心。

4.4 单独设立和不单独设立监事（监事会）的区别

需要或不需要单独设立监事或监事会通常视图书馆规模大小而定。规模较小的图书馆一般不设立也没必要单独设立监事或监事会，但不等于说其不需要监督，恰恰相反，其更需要明确赋予理事会或单位党组织或审计部门的监督职权，并通过建立健全配套制度，将理事和管理者的权力关进制度的“笼子”里。理论上，监事会的存在对于理事会和管理层来说都是一种制衡，是一种震慑。监事会由独立于理事会和管理层之外的人员组成，对组织活动是否合法，决策是否得到执行，财务状况是否良好，馆长及主要管理人员是否履行职责等情况进行监督和审计，具有权威性。

4.5 党组织与法人治理架构下理事会、监事会、管理层之间的关系

在法人治理架构下，理事会起的是决策作用，管理层起的是执行作用，监事会起的是监督作用，这三部分构成了三角形的稳定性，通过分权而达到互相制衡的目的。而这一稳定性的大小和制衡效果的好坏与本馆党组织政治核心作用的发挥有直接的关系。

南京图书馆在其法人章程中明确规定，在整个法人治理架构中，该馆党委在党的上级组织领导下，按照党章和有关规定认真履行职责，支持理事会、管理层、监事会开展工作，保证党的路线方针政策得到贯彻执行①。党的领导主要是政治、思想和组织领导，在日常工作中，党委作为党的一级组织应该重视党的自身建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪检工作、群众工作、统战工作等，注意研究党内外的思想政治状况。法人治理结构下的图书馆必须坚持党管干部、党管人才原则 ，全面、准确贯彻德才兼备、以德为先，注重实绩、群众公认和民主、公开、竞争、择优原则，为本馆培养、选拔优秀干部和专业人才，形成实实在在的工作支撑。

5 结 语

建立和完善法人治理结构、组建理事会是我国事业单位全面深化改革的一项重要举措，也是当前及今后一段时期公共图书馆事业改革发展的一项艰巨任务。国外虽有成功的经验、成熟的做法，但全盘复制地移植到中国并没有可能性[12]。从广东、浙江、江苏等省的一些公共图书馆法人治理结构改革试点的实践来看，在“触动利益比触动灵魂还难”[13]的当下，建立公共图书馆法人治理结构，使这项改革真正取得成效，除了有图书馆界的积极参与、勇于实践、不断创新，还取决于政府减少权力依恋，在人事制度、分配制度、社会保障体系建设等相关配套制度的顶层设计的法理性、规律性。而随着改革的不断深入，这方面的工作应该值得期待。

注 释：

①资料来源于南京图书馆2014年11月制定的《南京图书馆章程》。

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